Конституция Российской Федерации; закон

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ДОСТУПНОСТИ

ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

В.И. Сухочев, ректор Кумертауского

института экономики и права, кандидат экономических наук.

Исследуются правовые основы государственных гарантий обеспечения доступности образования в России. На основе исследований автор приходит к выводу, что законодательные и нормативно - правовые акты, содержащие гарантии государства крайне противоречивы и не содержат критериев обеспечения доступности молодежи к образованию.

Ключевые слова: государственные гарантии; доступность образования.

Задача обеспечения государственных гарантий доступности образования является одной из главных задач современного этапа реформирования российской образовательной системы. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, выступая в Красноярске на открытии V экономического форума в феврале 2008 года, отметил: «Результатом нашей работы должна стать система непрерывного образования доступного для каждого человека». [1. С.1] Исследования законодательных и нормативно-правовых актов показали, что правовыми основами государственных гарантий обеспечения доступности граждан к получению образования в России являются:

Конституция Российской Федерации;
Закон РФ «Об образовании»;
Федеральный Закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
Национальная доктрина образования в РФ до 2025 года;
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года;
Приоритетные направления развития образовательной системы РФ;
Федеральная программа развития образования на 2000 - 2005 годы;
Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы.

В Конституции Российской Федерации отмечено, что каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.[2. С. 14]

Анализ Основного закона РФ позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам России только общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. В то же время Конституция РФ не гарантирует гражданам России общедоступность и бесплатность начального общего и среднего (полного) общего образования, а из всех уровней профессионального образования, Конституция РФ гарантирует доступность и бесплатность получения гражданами только среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Если в области обеспечения доступности и бесплатности среднего профессионального образования государство хотя бы ставит перед собой цель – обеспечить доступность и бесплатность среднего профессионального образования и, по нашему мнению, стремиться к ней, то в области обеспечения доступности граждан к высшему профессиональному образованию государство вообще не ставит перед собой такую задачу, поскольку Конституция РФ гарантирует гражданам России только бесплатность (но не доступность) получения на конкурсной основе высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. В то же время, что касается формулировки положения Конституции РФ о том, что каждый имеет право на образование, необходимо отметить, что, по нашему мнению, иметь право на образование и иметь возможность реализовать это право на образование – это не одно и тоже. Нам представляется, что необходимо различать понятия право на образование и общедоступность образования, поскольку право на образование – это еще не есть общедоступность образования. Кроме этого, Конституция РФ не гарантирует гражданам России общедоступность и бесплатность начального общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и высшего профессионального образования. Чем это может обернуться для граждан РФ? С учетом того, что Конституция РФ обладает на территории России высшей юридической силой, то любым подзаконным актом либо Правительство РФ, либо исполнительный орган управления образованием может ввести в любой момент платность и конкурсность получения гражданами начального общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и высшего профессионального образования и никто не сможет оспорить в суде данное «несправедливое», по мнению граждан, решение Правительства РФ или иного исполнительного органа управления образованием. Нельзя не отметить и тот факт, что, несмотря на продекларированность Конституцией РФ общедоступности и бесплатности дошкольного образования, отдельной нормой Закона РФ «Об образовании» предоставлено право исполнительным органам местной власти вводить на территории своих муниципальных образований частичную платность пребывания детей в детских садах и яслях, что явно противоречит Конституции РФ. Исходя из этого, любой гражданин России вправе оспорить соответствующее положение Закона РФ «Об образовании» путем подачи соответствующего иска в Конституционный суд РФ о признании пункта 2 ст. 51.2 Закона РФ «Об образовании» не соответствующему пункту 2 ст. 43 Конституции РФ.

Анализ Закона РФ «Об образовании» показал, что одним из принципов, на которых основывается государственная политика в области образования, является общедоступность образования. [3. С. 6] Однако данный принцип не содержит конкретизации, какого уровня образование должно быть общедоступным. По всей вероятности, речь идет обо всех уровнях российского образования. В п.1 ст. 5 этого Закона гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от факторов, различающих людей: расы; национальности; языка; пола; возраста; состояния здоровья; социального; имущественного и должностного положения; социального происхождения; места жительства; отношения к религии; убеждений; партийной принадлежности; наличия судимости. В то же время формулировка – гарантируется возможность получения образования – выглядит не совсем корректно. На наш взгляд, понятия гарантируется возможность получения образования и гарантируется получение образования нетождественны. Гарантировать возможность получения образования – это еще не значит гарантировать получение образования. По нашему мнению, в п. 1 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» формулировку гарантируется возможность получения образования целесообразно заменить на формулировку – гарантируется получение образования. Закон РФ «Об образовании» предусматривает ограничение прав некоторых граждан на профессиональное образование как в интересах защиты их здоровья (например, по признакам пола, возраста, состояния здоровья), так и в интересах защиты интересов общества, (например по признакам наличия судимости), что, на наш взгляд, является абсолютно верным. [3. С. 6] Такие ограничения могут быть установлены только законом, что позволяет обезопасить граждан России от произвольного расширения таких ограничений органами управления образованием.

В п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.[3. С. 6]

В то же время Конституция РФ и Закон РФ «Об образовании» по вопросам государственных гарантий обеспечения доступности образования имеют ряд противоречий.

Первое противоречие: Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность лишь основного общего образования, а Закон РФ «Об образовании» в ст. 5 гарантирует общедоступность и бесплатность не только основного общего, но и дошкольного, а также начального и среднего (полного) общего образования.

Второе противоречие: Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования, а Закон РФ «Об образовании» гарантирует общедоступность и бесплатность только начального профессионального образования, а также бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования и то лишь на конкурсной основе и не гарантирует их общедоступности.

Анализ Федерального Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» показал, что он не содержит государственных гарантий обеспечения доступности граждан России к высшему образованию. В законе лишь отмечено, что государство обеспечивает финансирование за счет средств федерального бюджета обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.[4. С. 12] Данная формулировка вызывает ряд проблемных вопросов. Так, например, если государство гарантирует бесплатность обучения 170 граждан России на 10 тыс. человек населения только студентам федеральных вузов, то, как быть с республиканскими, областными, краевыми и муниципальными вузами, которых в России по данным Национального аккредитационного агентства по состоянию на 01.01.2007 г. насчитывается уже 70. Не означает ли это, что федеральный центр решение этого вопроса, то есть финансировать или не финансировать эти вузы делегировало республиканским, областным, краевым и муниципальным органам власти? В случае нехватки республиканских, областных, краевых и муниципальных бюджетных средств, по нашему мнению, эти вузы будут переведены на самофинансирование и вынуждены будут вести обучение студентов на платной основе. По всей вероятности, если не будет изменен порядок финансирования вузов, предусмотренный Федеральным законом РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», это так и будет. Помимо этого возникает и второй проблемный вопрос, касающийся методики расчета нормативов федерального бюджетного финансирования (170 студентов на 10 тыс. населения) для каждого конкретного федерального вуза. Как будет рассчитываться этот норматив? Исходя из 10 тыс. человек населения России или 10 тыс. человек населения субъекта РФ, или 10 тыс. человек населения конкретного города, где расположен вуз? Конечно, можно будет определить общее количество студентов федеральных вузов в целом по стране, которые будут иметь право обучаться на бюджетной основе и, исходя из этого, определить общий объем финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на эти цели. Например, население России по состоянию на 1.01.2008 г. – 142 009 000 человек. Исходя из норматива (170 студентов на 10 тыс. человек населения), в федеральных вузах России за счет средств федерального бюджета может обучаться 2,4 млн. студентов (к сведению, по состоянию на 1.09.2007 года в государственных и муниципальных вузах обучалось – 6,2 млн. студентов). И вот здесь возникает вопрос: как рассчитать количество студентов конкретного федерального вуза, имеющих право на бесплатное обучение за счет средств федерального бюджета? Что взять за основу расчетов, чтобы был обеспечен принцип справедливости при распределении бюджетных средств по федеральным вузам? Ответа на этот вопрос органы управления образованием пока не дают. Размышления над вышеприведенной формулировкой о том, что норматив финансирования федеральных вузов составляет 170 студентов на 10 тыс. человек населения приводят к третьему вопросу. А чем руководствовались разработчики этого норматива финансирования, беря за основу 170 студентов на 10 тыс. человек населения? А почему не 160 или 200 студентов на 10 тыс. человек населения? Исходя из сложившихся среднероссийских или среднемировых показателей или с учетом того, что подготовка 170 человек с высшим образованием в расчете на 10 тыс. человек населения страны вполне соответствует нынешним запросам рынка труда и потребностям экономики страны? А как быть, если уже завтра запросы рынка труда на специалистов с высшим образованием резко возрастут? Хочется надеяться, что цифра обязательного бюджетного финансирования обучения 170 студентов на 10 тыс. человек населения в дальнейшем будет экономически обоснована и постепенно увеличиваться, поскольку бесплатность обучения – одна из важнейших составляющих доступности высшего образования в России. Помимо этого необходимо отметить, что Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» гарантирует финансирование обучения 170 студентов на 10 тыс. человек населения только студентам федеральных вузов, что противоречит положениям Конституции РФ и Закона РФ «Об образовании», где отмечено, что государство гарантирует бесплатность обучения на конкурсной основе не только студентам федеральных, но и государственных и муниципальных вузов.

В апреле 2000 г. Федеральным законом № 51 - ФЗ от 06.04.2000 г. была утверждена Федеральная программа развития образования на 2000 - 2005 годы. [5. С. 22 - 28]

Анализ Федеральной программы развития образования на 2000 - 2005 годы позволяет сделать вывод, что государство гарантирует гражданам доступность и бесплатность только общего (в т.ч. и среднего (полного) общего образования) и начального профессионального образования, но не гарантирует доступность дошкольного, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования.

В то же время даже поверхностный анализ итогов выполнения Федеральной программы развития образования показывает, что большинство запланированных мероприятий носили неконкретный, расплывчатый характер. Кроме того, отсутствие критериев выполнения намеченных мероприятий, особенно в части обеспечения доступности образования не позволяют судить о выполнении (или не выполнении) данных мероприятий. Так, ожидаемыми результатами реализации Программы в области высшего образования должны были стать удовлетворение потребностей граждан в высшем образовании, а общества и государства в воспроизводстве специалистов, имеющих высшую квалификацию. Возникает вопрос, а достигали ли мы этих ожидаемых результатов, то есть удовлетворили (или не удовлетворили) потребности граждан в высшем образовании?

В октябре 2000 г. Постановлением Правительства Российской Федерации было принята Национальная доктрина развития образования в Российской Федерации до 2025 года.

Анализ Национальной доктрины развития образования позволяет сделать вывод, что государство гарантирует гражданам доступность дошкольного, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования и не гарантирует доступность начального общего, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

В развитие Национальной доктрины образования Постановлением Правительства РФ в декабре 2001 года была утверждена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года.

В Концепции отмечено, что надлежит повсеместно обеспечить равный доступ молодых людей к полноценному качественному образованию в соответствии с их интересами и способностями, независимо от материального достатка семьи, места проживания, национальной принадлежности и состояния здоровья. [6. С. 32] Анализ этой формулировки показывает, что особый интерес представляет неординарный подход государства, отраженный в Концепции модернизации российского образования к пониманию доступности профессионального образования. Концепция подчеркивает, что важно не просто обеспечить доступность образования, а именно доступность в соответствии с интересами и способностями конкретных абитуриентов. Обеспечение доступности образования в соответствии с интересами и склонностями молодежи значительно усложняет для государства решение задачи обеспечения доступности профессионального образования. И в то же время мы считаем это абсолютно верным, по крайней мере, к этому надо стремиться. К великому сожалению, повсеместно можно наблюдать картину, когда молодые люди выбирают свою будущую специальность не в зависимости от своих способностей и наклонностей, а по принципу «лишь бы куда поступить», или исходя из других факторов: близость вуза к месту жительства; невысокая плата за обучение; в этом вузе учится мой брат (сестра) и т.д. В результате студент получает профессию, которая не приносит ему удовлетворения, а экономика получает посредственного специалиста. И все это является следствием отсутствия необходимой доступности желаемой специальности, в желаемом вузе, в желаемом месте, то есть, образно говоря, отсутствием доступности профессионального образования для отдельных групп населения, особенно в периферийных регионах России.

В качестве одного из приоритетов образовательной политики Концепция модернизации российского образования до 2010 года определяет обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования. В частности, в Концепции отмечено, что Конституция Российской Федерации гарантирует право граждан на образование. Однако в условиях сложной социально-экономической ситуации эти гарантии не всегда обеспечивались в полной мере.

Анализ промежуточных итогов реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года показывает, что часть запланированных мероприятий поэтапно реализована и реализуется. Однако реальные практические действия государства в части выполнения некоторых пунктов Концепции прямо противоположны задачам поставленным Концепцией. В частности, в Концепции намечены меры по предоставлению отсрочки от призыва на военную службу выпускникам учебных заведений начального и среднего профессионального образования для реализации ими права на поступление в вузы. Однако, в реальности, государство не только не рассмотрело эти предложения, а даже наоборот лишило права на повторную отсрочку от призыва на военную службу для выпускников ПТУ и техникумов, поступивших в вузы.

9 декабря 2004 года Правительством РФ были одобрены Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации. Для повышения доступности качественного общего образования Приоритетные направления предусматривают:

максимально обеспечить образованием детей старшего дошкольного возраста;
создать механизмы осуществления адресной поддержки обучающихся с расширением доступности дополнительного образования;
перейти к профильному обучению в старших классах как способу удовлетворения индивидуальных потребностей и запросов учащихся;
изменить структуру стандарта общего образования, включить в него требования к уровню подготовки выпускников, условия осуществления образовательной деятельности, примерный базисный учебный план;
перейти к отраслевой системе оплаты труда работников образования, в том числе используя механизмы снижения нагрузки учащихся и повышение заработной платы.

Анализ задач, определенных Приоритетными направлениями по обеспечению доступности качественного общего образования, показывает, что, к сожалению, ничего конкретного, действительно обеспечивающего доступность общего образования данные направления не предусматривают. Так, например, переход к профильному обучению в старших классах, изменение структуры стандарта общего образования, переход к отраслевой системе оплаты труда вряд ли каким - то образом расширяют доступность молодежи, особенно сельской, к образованию при элементарном отсутствии средних школ в малочисленных населенных пунктах. Помимо этого, никаких гарантий обеспечения доступности общего образования Приоритетные направления не содержат.

В декабре 2005 года постановлением Правительства РФ была утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы. Применительно к задачам, одной из которых является обеспечение доступности качественного образования, в Программе подчеркнуто, что образование перестало играть роль «социального лифта», снизилась социальная и образовательная мобильность молодежи, ограничен доступ детей из низкодоходных семей к качественному образованию и что для обеспечения качественного образования, его равной доступности для всех граждан необходима институциональная перестройка системы образования на основе эффективного взаимодействия образования и рынка труда и формирования эффективного рынка образовательных услуг. Одними из важнейших целевых индикаторов и показателей Программы в области доступности образования является рост удельного веса численности молодежи из малообеспеченных семей, проживающей в сельских районах, поступившей в высшие учебные заведения, а также увеличение доли учащихся, поступивших в учебные заведения среднего и высшего профессионального образования по результатам единого государственного экзамена с 40 до 90 процентов.

Однако, на наш взгляд, эти показатели не совсем объективно отражают уровень обеспечения доступности населения России к высшему образованию. Без сомнения, первый показатель является одним из показателей обеспечения доступности сельской молодежи из малообеспеченных семей к высшему образованию. В то же время этот показатель характеризует повышение (или снижение) доступности к высшему образованию только для одной социальной группы населения (сельской молодежи из малообеспеченных семей), но не позволяет объективно оценить общий уровень обеспечения доступности к высшему образованию для всех остальных социальных групп населения. Добиваясь повышения доступности сельской молодежи из малообеспеченных семей к высшему образованию при уменьшении или даже сохранении численности бюджетных мест в вузах, государство тем самым ограничивает доступность к высшему образованию остальных социальных групп населения. По каким же причинам ограничена доступность сельской молодежи к высшему образованию? На наш взгляд, в основном по четырем. Первая причина – недостаточность бюджетных мест в вузах. Вторая – низкий уровень среднедушевых доходов сельского населения. Третья – удаленность вузов от мест компактного проживания сельских абитуриентов. Четвертая – низкое качество довузовского образования сельской молодежи. Решая проблему повышения доступности сельской молодежи к высшему образованию, государство должно решить, в первую очередь, проблемы увеличения численности бюджетных мест, приближения вузов к месту жительства, повышения среднедушевых доходов и повышения качества довузовского образования сельской молодежи. Причем решать эти проблемы государство должно в комплексе. Приблизив вузы к месту жительства, но не решив проблему увеличения количества бюджетных мест, а также проблемы низких среднедушевых доходов и низкого качества довузовского образования, государство не сможет решить в целом проблему расширения доступа сельской молодежи к высшему образованию.

Что касается второго показателя, то его объективность также вызывает сомнения. Итак, допустим, государство обеспечило стопроцентное поступление абитуриентов в государственные вузы через единый государственный экзамен. В то же время возникают вопросы: «Как по этому показателю оценить, стало ли доступнее (недоступнее) для сельской молодежи высшее образование? Стало ли оно доступнее (недоступнее) для других социальных групп молодежи?» Предположим, по результатам единого государственного экзамена в вузы в основном будет зачислена только городская молодежь из материально благополучных семей, ввиду более высокого качества их довузовского образования, что естественно приведет к ограничению доступности высшего образования для сельской молодежи. Следовательно, этот показатель не отражает реальной ситуации с обеспечением доступности высшего образования.

Для удобства анализа государственных гарантий обеспечения доступности образования в России пункты основополагающих документов, содержащие правовые основы обеспечения государственных гарантий, сведем в единую таблицу 1.

Таблица 1

Правовые основы государственных гарантий обеспечения доступности

образования в России

Наименование документа	Гарантирует доступность	Не гарантирует доступность
1	2	3
Конституция РФ	- дошкольного - основного общего - среднего профессионального	- начального общего - среднего (полного) общего - начального профессионального - высшего профессионального - послевузовского профессионального
Закон РФ «Об образовании»	- дошкольного - начального общего - основного общего - среднего (полного) общего - начального профессионального	- среднего профессионального - высшего профессионального - послевузовского профессионального
ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»	гарантии отсутствуют	- высшего профессионального - послевузовского профессионального
Федеральная программа развития образования на 2000-2005 годы	- начального общего - основного общего - среднего (полного) общего - начального профессионального	- среднего профессионального - высшего профессионального - послевузовского профессионального
Национальная доктрина развития образования до 2025 года	- дошкольного - начального общего - основного общего - среднего (полного) общего - начального профессионального	- среднего профессионального - высшего профессионального - послевузовского профессионального
Концепция модернизации российского образования до 2010 года	- начального общего - основного общего - среднего (полного) общего	- дошкольного - начального профессионального - среднего профессионального - высшего профессионального

Анализ таблицы 1 показывает, что основополагающие законодательные и нормативно - правовые документы, обеспечивающие государственные гарантии доступности образования крайне противоречивы.

Чем можно объяснить такое противоречие основных документов в вопросах государственных гарантий доступности различных уровней образования? На наш взгляд, проекты этих основополагающих нормативно - правовых документов готовили разные группы экспертов, которые не старались обеспечить преемственность и последовательность в вопросах обеспечения государственных гарантий доступности образования, а скорее всего, исходили из реальных возможностей государства на момент разработки каждого документа.

В то же время Президент России Д.А. Медведев, выступая на IХ съезде Российского союза ректоров 20 марта 2009 года, касаясь вопросов развития законодательства в образовании отметил, что образовательный цикл по своей природе носит длительный характер и в конечном счете необходимо сформировать современную нормативную базу, которая не должна подвергаться конъюнктурным изменениям. [7. С. 2]

На основании проведенных исследований с учетом сложившихся реалий можно сделать вывод, что в России на сегодняшний день государством гарантирована и обеспечена общедоступность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, но не обеспечена, хотя и продекларирована общедоступность дошкольного образования и отсутствуют государственные гарантии высшего и послевузовского профессионального образования. На наш взгляд, отсутствие государственных гарантий доступности высшего образования можно объяснить несколькими причинами: во - первых, либо государство не может или не хочет дать таких гарантий; во - вторых, либо государство искусственно ограничивает доступ граждан к получению высшего профессионального образования; в - третьих, либо у государства нет достаточных средств на финансирование учебных заведений высшего профессионального образования. На наш взгляд, именно третья причина – отсутствие у государства достаточных финансовых средств на финансирование – пока не позволяет гарантировать доступность высшего образования. В то же время нельзя исключать из числа основных причин и вторую причину, то есть искусственное ограничение доступа граждан к высшему образованию, поскольку, по нашему мнению, государство исходит из необходимости соблюдения пропорциональности уровня профессиональной квалификации трудоспособного населения России степени сложности выполняемых работ в различных отраслях хозяйственного комплекса России. Об этом прямо сказано в Федеральной программе развития образования на 2000-2005 годы в подразделе ожидаемых результатах реализации: «…обеспечение динамичного и оптимального (выделено – В.С.) соотношения численности специалистов, имеющих среднее профессиональное и высшее профессиональное образование, в экономике и социальной сфере». [8. С. 70]

В заключении необходимо отметить, что существующие законодательные и нормативно – правовые акты, содержащие правовые основы государственных гарантий обеспечения доступности населения России к обучению, крайне противоречивы и не содержат ни критериев, ни показателей обеспечения доступности молодежи ко всем уровням образования.

Литература

Точки над «И». // Российская газета, № 34 (4591), от 16.02.2008 г.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (действующая редакция).
Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266 - 1 (действующая редакция).
Федеральный закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125 - ФЗ (действующая редакция).
Официальные документы в образовании. № 21, 2000 год.
Образование в документах, №22, 2002 год.
in.ru/text/appears/2009/03/214154.shtml
Комментарий к закону РФ «Об образовании» / Отв. ред. В.И. Шкатулла. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Юрист.

Blog

Конституция Российской Федерации; закон

Содержание