Justice – правозахисна організація, яка базується у Великобританії І яка спеціалізується на розширенні доступу до правосуддя, захисту прав людини та дотримання принципу верховенства права. Вступ

Вид материала

Документы

Содержание Обов’язки держави згідно із Європейською конвенцією про захист прав людини Управління системами безкоштовної юридичної допомоги Яке міністерство? Безкоштовна юридична допомога в кримінальних справах: як її надавати Різні моделі надання послуг: за і проти Послуги в кримінальних справах: показники якості незалежно від системи надання безкоштовної юридичної допомоги Цивільні справи Питання для осіб, які визначають політику Стратегія правосуддя

Подобный материал:

• План: Вступ Поняття людини та походження прав людини Громадянське суспільство І права, 444.53kb.
• Восьмий міжнародний конкурс учнівських та студентських творів есе «права людини моя, 57.19kb.
• Основні права людини І громадянина. Міжнародні стандарти в галузі прав людини, 54.81kb.
• Реферат монографії Овчаренко О. М. «Доступність правосуддя та гарантії його реалізації», 134.75kb.
• 1. Чи вважаєте Ви достатньою свою обізнаність про Європейський Союз, 198.34kb.
• Відділ освіти баштанської райдержадміністрації баштанська зош І-ІІІ ст., 82.54kb.
• Дзасідань Верховної Ради України на 7-10 лютого 2012 року Реєстр номер Субєкт ініціативи, 433.14kb.
• Хронологія становлення, 605.44kb.
• НаціональнА комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, 379.91kb.
• Конституція США та реальні права громадян, 530.02kb.

НАДАННЯ БЕЗКОШТОІНОЇ ЮРИДИЧНОЇ ДОПОМОГИ ТА УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ НАДАННЯ БЕЗКОШТОВНОЇ ЮРИДИЧНОЇ ДОПОМОГИ

ВЕЛИКОБРИТАНІЇ


Київ, 14 грудня 2005

Роджер Сміт, JUSTICE

Email: rsmith@justice.org.uk Tel: 00 44 20 7762 6412


JUSTICE – правозахисна організація, яка базується у Великобританії і яка спеціалізується на розширенні доступу до правосуддя, захисту прав людини та дотримання принципу верховенства права.


Вступ

1. Організація безкоштовних юридичних послуг, які фінансуються з державного бюджету, в різних країнах залежить від місцевої культури та історії. Вони відрізняються дуже сильно. Наприклад, в США та Великобританії досвід зовсім різний, не дивлячись на те, що в обох країнах діють системи загального права. В США набагато ширше застосовується праця адвокатів, що отримують зарплату, і які працюють в юридичних організаціях і в організаціях громадських адвокатів. У Великобританії безкоштовну юридичну допомогу переважно надають приватно практикуючі адвокати. В США безкоштовні юридичні послуги в цивільних справах розглядаються, як мінімум частково, у дуже політизованому контексті, який у Великобританії майже відсутній. В Україні буде розроблено власний окремий підхід.
   

2. Різний досвід стимулює різні упередження і дещо обмежену підтримку місцевої моделі. Більшість країн з добре розвинутою системою фінансованих з державного бюджету безкоштовних юридичних послуг переважно вважають, що їх модель найкраща. Існує лише одна постійна величина. Хороші безкоштовні юридичні послуги дорівнюють високим рівням фінансування. Цього, на жаль, неможливо уникнути. В 1970-х рр. в канадській провінції Квебек була, напевно, найкраща система у світі.¹ До 1990-х критерії потреби та ресурси впали настільки низько, що надавання послуг стало відносно мінімальним. Отримання достатніх фінансових засобів залишається головною проблемою для усіх юрисдикцій. Навіть в Англії та Уельсі, де фінансування дуже щедре, нещодавно відбулися скорочення бюджету.
   

3. З точки зору історії, розвиток безкоштовної юридичної допомоги та безкоштовних юридичних послуг, фінансованих з державного бюджету, у всьому світі відбувався п’ятьма окремими хвилями або етапами, які можна визначити з урахуванням різних характеристик кожної юрисдикції, хоча вони можуть набувати різних форм в різних країнах. Це наступні етапи:
   

(а) Початкове фінансування за рахунок благочинного фінансування – наприклад, безкоштовна робота адвокатів з бідними клієнтами у Великобританії, перше Товариство безкоштовної юридичної допомоги в Нью-Йорку або країни, де адвокати безкоштовно надають послуги бідними клієнтам в якості професійного обов’язку.

(б) Соціальне державне/приватне поширення професії – згідно Закону про безкоштовну юридичну допомогу у Великобританії почали з’являтись подібні положення, наприклад, в різних канадських провінціях.


(в) Рух за надання безкоштовних юридичних послуг у 60-х і 70-х роках XX століття, який був спричинений рухом за громадянські права в Сполучених Штатах, призвів до федерального фінансування безкоштовної юридичної допомоги в цивільних справах і до фінансування послуг громадських адвокатів із бюджету штату в США, і поширився на весь світ у формі клінічного руху в Канаді, юридичних центрів у Великобританії та громадських юридичних центрів в Австралії.


(г) Етап адміністрації, оскільки бюрократія була створена або зміцнена урядами для контролю і обмеження бюджетів – спочатку в Австралії, де зміни відбувалися від більш ліберальних Комісій із безкоштовної юридичної допомоги в Вікторії та Новому Південному Уельсі до більш жорстких і бюрократичних машин; згодом не забарились зміни у Великобританії та Уельсі, наприклад, передання адміністративних функцій від Правового товариства спочатку Раді із безкоштовної юридичної допомоги, а згодом Комісії із юридичних послуг; паралельно з цим була створена Служба безкоштовної юридичної допомоги в Онтаріо. Разом із цими великими змінами в сфері управління – на чолі котрих стояла Великобританія – розпочались експерименти з контрактами та, за словами представника Служби безкоштовної юридичної допомоги в Онтаріо, з “великим управлінням справами”.


(д) І, зрештою, етап захисту прав людини – проблиски якого починають з’являтися в наші дні. В Англії та Уельсі керівництво приділяє пріоритетну увагу безкоштовній юридичній допомозі в цивільних справах публічного права, як одному із завдань нового порядку у відповідності із Законом про доступ до правосуддя. У новій Європі права людини виступають в якості важливого виправдання для таких держав як Литва в тому, що стосується введення нових схем безкоштовної юридичної допомоги, - що Литва збирається зробити. Наявність Європейської конвенції і практичні вимоги ініціатив, таких як європейський ордер на арешт, про їх запровадження в реальну діяльність, змушують країни ЄС розробляти відповідні схеми. В нових демократичних державах права людини змушують рухатись в сторону розширення безкоштовної юридичної допомоги і адекватних державних юридичних послуг. В більш старих демократіях, як, наприклад, Об’єднане Королівство, вони є опорою, котра заважає їх усуненню.


Обов’язки держави згідно із Європейською конвенцією про захист прав людини

4. Україна приєдналась до Ради Європи 9 листопада 1995 року; 11 вересня 1995 року вона ратифікувала Європейську конвенцію про захист прав людини. Таким чином, Україна зобов’язана положеннями цієї Конвенції, зокрема, вимогами статті 6(3) і, особливо, 6(3)(с):
   

Кожен звинувачений у скоєнні кримінального злочину має, як мінімум, наступні права: ...

Захищати себе особисто або через обраного ним самим захисника або, якщо у нього немає достатніх засобів для оплати послуг захисника, мати призначеного йому захисника безкоштовно, коли цього вимагають інтереси правосуддя.


Таким чином, усі європейські країни повинні мати системи безкоштовної юридичної допомоги в кримінальних справах. В Конвенції немає явно сформульованого еквівалентного положення про громадянські права, хоча Європейський Суд із прав людини розробив обмежене право в цивільних справах:


коли допомога адвоката “обов’язково необхідна для ефективного доступу до суду” або в зв’язку з тим, що юридичне представництво обов’язкове, або в зв’язку із “складністю процедури чи справи”².

5. Таким чином, згідно із Європейською конвенцією:
   

1. Безкоштовна юридична допомога в кримінальних справах повинна бути доступною для захисту по всіх кримінальних злочинах “коли цього потребують інтереси правосуддя”;
   
2. Може застосовуватись перевірка потреби надання безкоштовної юридичної допомоги в кримінальних справах, в якій може бути відмовлено, якщо звинувачуваний має необхідні засоби;
   
3. Звинувачуваний, який не має достатніх засобів, повинен отримати безкоштовну юридичну допомогу в кримінальній справі без виплати внесків (схеми з виплатами внесків можливі, якщо звинувачувані можуть внести певну частину оплати за представництво);
   
4. Безкоштовна юридична допомога повинна надаватись в цивільних справах, коли вона обов’язково необхідна, при цьому можуть проводитись перевірки як потреби, так і суті справи.
   

6. Європейський Союз перевіряє діяльність держав, які бажають вступити в Союз, при цьому застосовується набір критеріїв, включаючи реалізацію принципу верховенства права. Таким чином, всі країни, які нещодавно приєдналися до ЄС, були об’єктом моніторингу до свого приєднання. В результаті в ряді цих країн були розроблені нові або вдосконалені вже існуючі раніше схеми безкоштовної юридичної допомоги. Литва являється таким прикладом.³
   

7. Європейський Союз підвищує вимоги про державну допомогу під час представництва відносно, наприклад, трансграничних справ або кримінальних справ, в яких розробка європейського ордера на арешт вимагає взаємного визнання процедур і, таким чином, узгоджених мінімальних стандартів.
   

Управління системами безкоштовної юридичної допомоги

8. В більшості країн були визнано за доцільне створити для управління системою безкоштовної юридичної допомоги проміжний орган, тісно пов’язаний з урядом, проте формально незалежний. Переваги такої організації в тому, що вона допомагає зберегти незалежність процесу прийняття рішень в окремих справах і дистанціює уряд від політичних нападів в спірних випадках, наприклад, у випадку надання безкоштовної юридичної допомоги особі, котра звинувачується в серійних вбивствах з особливою жорстокістю. Голландія була однією з останніх великих юрисдикцій, в котрій у 1994 році були створені регіональні ради із безкоштовної юридичної допомоги. У Великобританії три діючі в країні юрисдикції були в числі перших, які створили національні схеми безкоштовної юридичної допомоги після Другої світової війни: спочатку цими схемами керували Правові товариства (професійні органи солісіторів), котрі запропонували цю ідею. Проте в Англії на заміну Правовому товариству прийшла Рада із юридичної допомоги відповідно до Закону про юридичну допомогу від 1988 року. Рада повинна була “відігравати центральну стратегічну роль в наданні безкоштовної юридичної допомоги”⁴. В Раду входили члени, яких призначали і які представляли різні зацікавлені сторони, зокрема професійні органи. На зміну Раді, в свою чергу, прийшла Комісія із юридичних послуг, створена у відповідності до Закону про доступ до правосуддя від 1999 року.
   

9. Комісія чи рада є широко розповсюдженим механізмом, який застосовується для управління системою безкоштовної юридичної допомоги. У Квебеці існує Commission des Services Juridiques (Комісія із юридичних послуг), сформована на взірець американської Корпорації юридичних послуг (хоча вона займається лише цивільними справами). Провінція Онтаріо, де системою безкоштовної юридичної допомоги керував професійний орган адвокатів до тих пір, поки не передав керівництво Раді із юридичної допомоги Онтаріо згідно із Законом про надання безкоштовних юридичних послуг від 1988 року, можливо, була останньою з тих, хто змінив керуючий орган. В більшості канадських провінцій діють схожі схеми. Те ж саме відбувається і в Австралії. В Південній Африці працює Рада із юридичної допомоги, яка підзвітна Парламенту.
   

10. В “моделі комісії” беруть участь урядовий департамент, відповідальний за ресурси та політику; незалежна комісія, яку, проте, призначає уряд і яка несе відповідальність за реалізацію політики, і при цьому вона в більшій або меншій мірі залежить від місцевих умов; практикуючі адвокати, які прямо чи опосередковано отримують від комісії винагороду за свої послуги. В різних юрисдикціях приймаються різні точки зору відносно призначення членів комісії чи ради. В деяких створюються зарезервовані місця для груп зацікавлених сторін, як це було в англійській Раді із юридичної допомоги. Іншим надається більше свободи дій. Положення англійського Закону про доступ до правосуддя від 1999 року є хорошим прикладом широких повноважень, надаваних міністру, який призначає склад Комісії:
    

(3) Комісія складається із –

(а) Не менше семи членів і

(b) Не більше дванадцяти членів;

проте лорд-канцлер (Міністр юстиції) може своїм розпорядженням (змінити чисельність Комісії).


(4) Лорд-канцлер призначає членів комісії; і лорд-канцлер призначає одного члена, котрий очолить Комісію.


(5) Під час призначення членів Комісії лорд-канцлер повинен враховувати доречність забезпечення того, щоб в склад Комісії входили члени, які (серед яких) мають досвід і необхідні знання про:

(а) надання послуг, які Комісія може фінансувати як частину громадських юридичних послуг (безкоштовна юридична допомога в цивільних справах) або як послуги із захисту в кримінальних справах (безкоштовна юридична допомога в кримінальних справах);

(б) роботу судів;

(в) справи споживачів;

(г) соціальні умови;

(д) управління⁵.

11. Найбільш широко вираженою пряма участь зацікавлених сторін, очевидно, була характерною для Комісії із юридичної допомоги Нового Південного Уельсу і Вікторії на початку 1990-х років. В їх складі були визначені місця для професійних органів, груп споживачів, юридичних центрів тощо. Проте обидві Комісії було ліквідовано і замінено органами з меншим складом, які призначалися урядом із меншими обмеженнями. Більш жорсткий підхід прийнятий в Раді громадського адвоката Ізраїлю, який складається із п’яти членів: Міністра юстиції, судді Верховного суду у відставці, адвоката із кримінальних справ, який вибирається національною Колегією адвокатів, адвоката із кримінальних справ, який призначається Міністром юстиції за згодою голови Колегії адвокатів та вченого із сфери кримінального права.
    

12. Компроміс між повноваженнями виконавчої влади із призначення і деяким ступенем професійного вкладу можна спостерігати в положеннях про призначення в склад Ради із юридичної допомоги провінції Онтаріо (Правове товариство Верхньої Канади являється Колегією адвокатів провінції):
    

Рада директорів Корпорації складається із осіб, яких лейтенант-губернатор призначає наступним шляхом:

1. Один член, який очолює раду, обраний Міністром юстиції із списку осіб, рекомендованих комітетом в складі Міністра юстиції або призначеної ним особи, казначея Правового товариства або призначеної ним особи, і третьої сторони, узгодженої Міністром юстиції і казначеєм Правового товариства або призначеними ними особами;
   

2. П’ять членів, вибраних Міністром юстиції зі списку осіб, рекомендованих Правовим товариством;
   

3. П’ять членів, рекомендованих Міністром юстиції.
   

Член без права голосу


Президент Корпорації повинен бути членом ради без права голосу.

13. Модель комісії працює відносно добре. В цій моделі є дві потенційні можливості для виникнення конфліктів. По-перше, можуть скластися такі обставини, коли члени комісії не призначаються діючим законодавчим органом чи урядом, що призводить до протиріч. В Сполучених Штатах були важкі часи, коли члени Корпорації юридичних послуг були призначені адміністрацією Клінтона, але зіштовхнулись із антагонізмом зі сторони законодавців. По-друге, як би формально не розподілялись повноваження між департаментом уряду, який виділяє фінансування та комісією, між ними може існувати певний ступінь суперництва. В комісії завжди є перевага в тому, що вона є ближче до подій, які відбуваються, оскільки вона керує системою на мікро-рівні. Урядовий департамент має більш широкий погляд на завдання уряду, але знає менше деталей.
    

14. Контроль витрат і точне прогнозування витрат є легітимними завданнями урядів. Вони повинні знати, скільки буде витрачатись на безкоштовну юридичну допомогу і не опиняється в пастці, як трапилось в Англії та Уельсі в кінці 1980-х і на початку 1990-х років, коли бюджет юридичної допомоги різко і безконтрольно збільшувався. Незалежна комісія може допомогти в процесі бюджетного контролю, якщо їй виділяє бюджет відповідний урядовий департамент, а згодом покладати на неї відповідальність за мікро-менеджмент, щоб вона не виходила за рамки виділеного бюджету.
    

Яке міністерство?

15. У зв’язку з тим, що процесі бере участь уряд, існують різні схеми відносно того, який департамент повинен нести політичну відповідальність за систему безкоштовної юридичної допомоги. В Англії та Уельсі це Департамент із конституційних справ; в федеральній Канаді і в провінції Онтаріо це Міністерство юстиції. Обидві структури можна з деякою натяжкою прирівняти до міністерства юстиції. В США картина інша. Наприклад, відповідальність за безкоштовну юридичну допомогу в кримінальних справах не можна легко примінити до доктрини розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову, на практиці спостерігаються різні варіанти. В штаті Орегон, наприклад, фінансування виділяється через судову владу. В інших юрисдикціях, наприклад в Сіетлі, штат Вашингтон, фінансування виділяє Офіс громадського (державного) захисту, який відноситься до виконавчої влади. В федеральних юрисдикціях, таких як Канада і Австралія, спостерігаються проблеми відповідальності при розподілі фінансування і відповідальності. Південноафриканська Рада із юридичної допомоги прямо підзвітна Парламенту і сама займається залученням кадрів, при цьому в колегіальному керуючому органі представлені різні зацікавлені сторони.
    

Безкоштовна юридична допомога в кримінальних справах: як її надавати

16. Юридичні послуги в кримінальних справах можуть надаватись різними способами, у відповідності до вимог культури і/або ресурсів. Головними альтернативами є:
    

1. приватно практикуючі адвокати, які запрошуються на кожну окрему справу. Така система часто називається американським словом “judicare”;
   
2. адвокати, які отримують зарплату і працюють в органі/комісії із безкоштовної юридичної допомоги. Їх часто називають “штатними черговими адвокатами”;
   
3. адвокати, які працюють в незалежній організації із надання юридичних послуг, яка часто називається офісом чи службою громадського адвоката, котрий може також виступати в якості органа, що фінансує (але може і не виконувати цю функцію). Ця модель відома як “штатна модель”.
   

Проте, є велика різноманітність варіантів цих трьох моделей.

17. В історичному плані дослідники розділяють варіанти надання безкоштовної юридичної допомоги на штатну модель, модель штатних чергових адвокатів та “judicare”. Підтримувати такий розподіл стає все важче через дві причини. По-перше, юрисдикції із розвинутими схемами безкоштовної юридичної допомоги, такі як Канада, Англія і Уельс, використовують “змішану модель” надання безкоштовної юридичної допомоги, яка включає елементи двох або навіть всіх трьох моделей. По-друге, все більше інтересу проявляється до залучення послуг різних постачальників на контрактній основі. Це почалось в США з таких методів, які часто (хоча і не завжди) критикувались за фінансування низько витратних схем поганої якості. Проте Комісія із юридичних послуг Англії та Уельсу розробила контрактну схему достатньо точно в якості способу підвищення якості за рахунок включення в контракт критеріїв забезпечення якості.
    

18. Не існує правильної відповіді на питання про те, як належить надавати послуги. Кожна модель має свої переваги та недоліки.
    

Різні моделі надання послуг: за і проти

19. Кожна модель має свої переваги, крім того, є також переваги у використанні змішаної моделі. Це дає можливість особам, які визначають політику, провести перехресну перевірку витрат та ефективності. Це також забезпечує елемент конкуренції між постачальниками послуг. Запровадження інших форм надання послуг може бути політично спірним там де система judicare є старанно опрацьованою і добре працює. В Шотландії та Англії нещодавно були створені пілотні організації громадських адвокатів. Це невеликі групи спеціалістів, які отримують зарплату і запрошуються на роботу Комісією із юридичних послуг або Радою із юридичної допомоги Шотландії. В цих двох юрисдикціях офіси громадських адвокатів ведуть лише відносно невелику частину справ. В цих юрисдикціях приватно практикуючі адвокати ставляться до громадських адвокатів з певною часткою презирства і з великою підозрою.
    

20. До переваг та недоліків різних моделей надання безкоштовної юридичної допомоги відносяться наступні:
    

1. Judicare
   

Визначення – допомогу надають приватно практикуючі адвокати, які отримують оплату за кожну конкретну справу, при цьому часто використовуються різні форми затверджених сертифікатів.

Переваги – фінансується робота по кожній справі, тому кожне рішення можна суворо проконтролювати; є тенденція до необхідності в доволі великому бюрократичному апараті для затвердження кандидатур і опрацювання матеріалів; залучаються приватно практикуючі адвокати до системи кримінального правосуддя, таким чином, вони залучаються до вирішення проблем, пов’язаних із основними громадянськими правами і правами людини; може поєднуватись з правом звинувачуваних вибирати власного адвоката і з правилами про доступність представництва.

Недоліки – можуть виникнути проблеми із контролем якості, якщо питання якості залишені для приватно практикуючих юристів; зазвичай, це найбільш коштовна форма надання безкоштовної юридичної допомоги; можуть виникнути труднощі із контролем витрат.


ii. Штатні чергові адвокати

Визначення – штатні адвокати, які приймаються на роботу безпосередньо органом із юридичних послуг, щоб забезпечувати чергове представництво.

Переваги – можуть бути переваги відносно витрат, якщо штатний адвокат призначається на декілька справ одночасно, наприклад, черговий адвокат в суді, де розглядається багато справ.

Недоліки – можуть виникнути проблеми з якістю через низький статус і низький рівень зацікавленості в результаті роботи; у клієнтів можуть виникнути труднощі через представництво різними адвокатами.


iii. Громадські адвокати

Визначення – надання допомоги адвокатами, які отримують зарплату і які приймаються на роботу органом із безкоштовної юридичної допомоги чи іншим органом, і які забезпечують повне представництво звинувачуваних.

Переваги – порівняно із системою judicare можуть бути переваги відносно витрат; може бути створений високий професійний дух і можуть надаватись послуги прекрасної якості окрім роботи в суді; в структурі управління офісом є внутрішній механізм забезпечення якості.

Недоліки – може мати низьку оцінку в професійних колах; може погано фінансуватись; може призвести до рутинного представництва замість послуг високої якості, якщо розпочнуться труднощі із фінансуванням; рідко залучаються справжні “зірки” захисту із кримінальних справ, які віддають перевагу роботі без бюрократичних механізмів; може виявитись не набагато дешевше, ніж judicare, якщо буде фінансуватись належним чином; важко стимулювати швидкість та ефективність роботи.


iv. Послуги за контрактом

Визначення – послуги надають практикуючі адвокати або організації, які запрошують практикуючих адвокатів, в рамках контракту з органом із безкоштовної юридичної допомоги, тобто в рамках будь-якої із перерахованих вище трьох моделей.

Переваги – використовуються для підвищення якості, але вимагається наявність чітко сформульованих критеріїв забезпечення якості; спрощується контроль витрат; постачальнику послуг надається певна визначеність в питанні фінансування; може застосовуватись для залучення послуг, які в протилежному випадку були б недоступні.

Недоліки – може використовуватись для зниження витрат; може призвести до зниження якості; може сприяти рутинному представництву.

21. Важливим фактором, який визначає спосіб надання послуг, є місцева культура. Деякі механізми надання допомоги більш прийнятні в одній країні, аніж в іншій. В Англії та Уельсі в даний час послуги в кримінальних справах надаються за контрактами з постачальниками, якість послуг яких перевірено, але не на основі відкритого бюджету і без будь-яких кількісних обмежень. Така модель має зміст в Англії з довгою історією участі великої кількості приватно практикуючих адвокатів в наданні безкоштовної юридичної допомоги. Вона, очевидно, здається дуже складною для юрисдикції, яка тільки починає розробляти схему надання безкоштовної юридичної допомоги.
    

22. Для юрисдикцій, які створюють нову схему безкоштовної юридичної допомоги в кримінальних справах, чи модернізують старі схеми, може видатись привабливим використання приватно практикуючих або штатних адвокатів. Останні переважно обходяться дешевше за витратами на одну справу, за виключенням, можливо, сільських районів, де кількість справ може бути відносно низькою. Штатні адвокати зазвичай краще працюють над відносно рутинними або передбачуваними справами, тому що такі справи краще вести в рамках бюрократичної системи. Велика кількість переговорів з приводу укладення домовленостей про визнання вини в США порівняно із Великобританією можна розглядати як одну із причин того, що в США швидко поширились організації громадських адвокатів, які лише нещодавно з’явились у Великобританії (хоча іншою причиною є відносне домінування приватно практикуючих спеціалістів в справі надання безкоштовної юридичної допомоги). Проте використання приватно практикуючих адвокатів також може мати свої переваги в тому, що стосується їх співпраці та підтримки.
    

23. Слід обережно ставитись до словосполучення “громадський адвокат”. Воно може означати дуже різні речі. В Ізраїлі офіс громадського адвоката заключає контракти з приватно практикуючими адвокатами. В Англії і Шотландії офіси громадських адвокатів є невеликими експериментальними групами юристів, які отримують зарплату і які приймаються на роботу Радою із юридичної допомоги Шотландії та Комісією із юридичних послуг. Вони були задумані як метод, який повністю відрізняється від надання безкоштовної юридичної допомоги приватно практикуючими адвокатами. В Сан-Франциско громадського адвоката обирає народ. В Новому Південному Уельсі ця посада дуже престижна і її може займати лише адвокат дуже високого рангу. В багатьох американських штатах і на федеральному рівні в США це переважно означає незалежну організацію, в якій працюють адвокати, які отримують зарплату та спеціалізуються в області кримінального права.
    

Послуги в кримінальних справах: показники якості незалежно від системи надання безкоштовної юридичної допомоги

24. Незалежно від обраної системи надання допомоги, розглядаючи приклади безкоштовної юридичної допомоги, можна виділити наступні фактори, які впливають на якість послуг в кримінальних справах:
    

(а) Для забезпечення високої якості послуг необхідний високий рівень фінансування (див. вище);


(б) Укладення контрактів найкраще підходить для рутинних справ і часто призводить до того, що адвокати починають відноситись до справ як до рутини;


(в) В найкращих схемах передбачені спеціальні заходи для випадків непомірного робочого навантаження;


(г) Витрати і гонорари експертів повинні оплачуватись із фонду відмінного від фонду на представництво;


(д) Для отримання найкращих результатів необхідна атмосфера співпраці між органами, які фінансують і органами, які забезпечують надання послуг;


(е) Повинні існувати стандарти надання безкоштовної юридичної допомоги малозабезпеченим звинувачуваним і об’єктивні стандарти контролю якості і, можливо, максимальні розміри робочого навантаження (кількості справ);


(є) Слід враховувати можливість виникнення конфліктів інтересів;


(ж) Також слід вживати заходів щодо захисту практикуючих адвокатів від неналежного втручання ЗМІ чи політиків;


(з) В різних юрисдикціях прийняті різні точки зору щодо права на вибір адвоката;


(и) Необхідна сильна професійна підтримка для того, щоб захистити службу із надання безкоштовної юридичної допомоги від скорочення фінансування і неналежного політичного втручання.


Ці висновки були зроблені під час дослідження певних схем надання безкоштовної юридичної допомоги в кримінальних справах в Північній Америці в кінці 1990-х років⁶.


Цивільні справи

25. Схеми надання безкоштовної юридичної допомоги в цивільних справах зазвичай охоплюють чотири конкретні сфери роботи:
    

1. Сімейне право, включаючи справи про розлучення і про насильство в сім’ї;
   

2. Позови з публічного права, наприклад, які відносяться до здійснення прав згідно із Європейською конвенцією про захист прав людини;
   

3. Позови з приватного права, наприклад, про шкоду, завдану особі;
   

4. Законодавство про “бідність”, про “соціальне забезпечення” або адміністративне законодавство.
   

26. Особлива проблема пов’язана із судочинством в “суспільних інтересах”, тобто з судочинством в конкретній справі, яке використовується для перевірки чи зміни закону на користь бідних, чи, в більш загальному розумінні, на користь усього народу. У США в зв’язку з історією юридичних послуг в 1960-х роках, це, в крайньому випадку, до недавнього часу, розглядалось як головна функція юридичних послуг в цивільних справах (хоча і призвело до жорстких політичних дебатів). У Великобританії історично склалось так, що держава не виділяла фінансування на справи “в суспільних інтересах” – хоча окремий позивач може порушити справу, яка має велике суспільне значення. Зараз в Англії існують положення, які дозволяють надавати безкоштовну юридичну допомогу, якщо є присутній високий “суспільний інтерес” і спеціальний комітет при Комісії із юридичних послуг, комітет із звернень, які мають суспільне значення, розглядає такі звернення і публікує свої рішення на веб-сторінці Комісії.
    

27. Дуже ефективним способом фінансування деяких судових процесів з права суспільних інтересів в юрисдикції з обмеженим фінансуванням є надання ресурсів ключовому органу, який виконує цю функцію. Так, Рада із юридичної допомоги Південної Африки фінансує власні громадські юридичні центри, але вона раніше надавала фінансування Центру правових ресурсів, одній із найбільш впливових правозахисних НУО у світі.
    

28. Потреба в безкоштовній юридичній допомозі відносно цих категорій справ буде різною в різних юрисдикціях і в різний час. В англійській системі безкоштовної юридичної допомоги основну увагу традиційно приділялось сімейному і приватному праву. Проте, як можна бачити в додатку, англійська система переорієнтовується на справи про соціальне забезпечення і справи з публічного права. В інших системах, особливо в тих, де більше використовувались громадські юридичні центри в тій чи іншій формі, більше уваги приділяється справам про соціальне забезпечення. Це відбувається в Нідерландах, Австралії і в канадській провінції Онтаріо.
    

29. Міра, в якій необхідне представництво в сімейних справах, різниться в залежності від місцевого законодавства і процедур. В Англії та Уельсі в кінці 1970-х років було вирішено припинити надання безкоштовної юридичної допомоги в справах про розлучення, хоча вона збереглась в суміжних справах, таких як справи про утримання та опіку над дітьми. В деяких юрисдикціях участь адвоката може бути обов’язковою при отриманні розлучення, в інших це не обов’язково. Майже у всіх юрисдикціях буде важко уникнути юридичного представництва в справах про насильство в сім’ї, хоча в деяких країнах робились спроби перевести ці справи в розряд кримінальних через політику обов’язкового переслідування в судовому порядку.
    

30. В деяких юрисдикціях дозволяються гонорари за результатами справи або будь-які варіанти таких гонорарів. Це дозволяє адвокату діяти за принципом “немає виграшу – немає грошей”, коли результатом справи стає певна сума грошей. В США це звичайна практика в справах про грошові претензії. В Англії до недавнього часу такі гонорари були незаконними. В Англії також діють правила перенесення витрат, які перешкоджають розвитку такої практики (тобто сторона, яка програла, повинна виплатити судові витрати стороні, яка виграла). Проте зараз дозволені умовні гонорари (які допускають виплату не відсотка від суми компенсації збитку, а надбавку в розмірі певного відсотка від витрат, які допускаються в протилежному випадку). В результаті тепер головним джерелом прибутків адвокатів, наприклад, в справах про завдання шкоди особі, є комбінація умовного гонорару зі страховими виплатами, що дозволяє позивачу чи відповідачу покрити свої потенційні борги перед протилежною стороною (а інколи і витрати).
    

31. Одна із відмінностей цивільних справ від кримінальних полягає в тому, що громадянам складніше зрозуміти, що вони мають юридичні права, які потребують реалізації. Окрім представництва, необхідно надавати інформацію і консультації. В різних юрисдикціях ця проблема вирішується різними способами. В деяких країнах завжди виділяються значні ресурси на юридичне інформування і просвітництво населення в тій чи іншій формі. Лідером в цій сфері є Британська Колумбія в Канаді, де працюють Товариство із роботи судів (Law Courts Education Society), створене для інформування населення про роботу судів; Народна правова школа, як незалежна освітня організація; і Товариство юридичних послуг (“комісія”, яка керує системою безкоштовної юридичної допомоги), яке продовжує фінансувати правову освіту населення, не дивлячись на значне скорочення фінансування останнім часом⁷. В Англії та Уельсі потреба в такій діяльності була визнана з великим запізненням. Цікавим напрямком, який має великий потенціал в майбутньому, є використання Інтернет-сайтів як для інформації про постачальників допомоги, так і для надання попередньої інформації про законодавство. Визначені законом повноваження Комісії із юридичних послуг сформульовані таким чином, що вони виходять за межі простого надання представництва і можуть включати інформування населення. Комісія може займатися:
    

1. наданням загальної інформації про законодавство і правову систему, а також про наявність юридичних послуг;
   

2. надання допомоги у вигляді консультацій за певних обставин;
   

3. надання допомоги для попередження, врегулювання або вирішення будь-яким іншим способом суперечок про юридичні права та обов’язки;
   

4. надання допомоги в забезпеченні виконання рішень, згідно із якими такі суперечки вирішуються; і
   
5. надання допомоги по відношенню до судових процесів, не пов’язаних із суперечками⁸.
   

Крім того, Комісія має повноваження із планування або координації послуг і з розробки стандартів (див. додаток).

32. В системі безкоштовної юридичної допомоги в цивільних справах, на відміну від такої допомоги в кримінальних справах, необхідно проводити два тести або дві перевірки – потреби та суті справи. В багатьох юрисдикціях визнається, що невелика юридична консультація може надаватись без таких перевірок – див., наприклад, право на безкоштовну півгодинну юридичну консультацію в Нідерландах. Крім цього, в кожній юрисдикції перевірка потреби повинна проводитись на рівні, який відповідає наявним ресурсам і потребам. В Англії перевірка суті справи стала доволі складною, під час такої перевірки визначається відсоток вірогідності успіху по відношенню до передбачуваних витрат. Однак це, очевидно, занадто складно для більшості країн Центральної та Східної Європи. Перший тест зазвичай називають “тестом клієнта, який оплачує послуги приватно практикуючого адвоката” – чи став би клієнт, який оплачує послуги приватно практикуючого адвоката, порушувати справу за таких обставин? Якщо передбачується ввести перевірку потреби в кримінальних справах, краще за все, щоб такі рішення приймав суд, так як він зацікавлений в тому, щоб не було відстрочки у розгляді справи. По відношенню до цивільних справ, орган, який керує постачальниками безкоштовної юридичної допомоги, є тим органом, який, очевидно, повинен проводити перевірку потреби і перевірку суті справи. Якщо ви довіряєте своїм постачальникам юридичних послуг, тоді такі перевірки можна доручити їм.
    

33. В багатьох юрисдикціях прийнята точка зору про те, що особи, які порушують справи про бідність/соціальну допомогу, автоматично мають право на допомогу без перевірки потреби, особливо ті, хто звертається в юридичні центри або юридичні клініки, які діють як механізми надання допомоги в Південній Африці, Австралії або провінції Онтаріо. Виплата внесків суперечила би ідеалам таких клінік чи центрів.
    

34. В багатьох юрисдикціях було встановлено, що громадські юридичні центри (такі як у Великобританії), юридичні клініки (Онтаріо) або юридичні центри (Австралія) забезпечують хорошу модель надання послуг в цивільних справах. Їх великою перевагою для організацій, які фінансують, є те, що вони фінансуються заздалегідь фіксованими грантами, які вони не мають права перевищувати. Маючи громадські ради або управління, вони добре знають потреби своїх громад і можуть максимально ефективно використовувати свої ресурси. Крім того, вони можуть діяти в якості магніту для залучення інших фінансових засобів або для безкоштовних юридичних послуг, які надаються представниками адвокатури.
    

35. Питання для осіб, які визначають політику
    

Враховуючи положення, про які розмірковувалося вище, наведені нижче питання можна рахувати як початок укладання списку питань, які повинні враховуватися особами, які визначають політику, по відношенню до запровадження схеми послуг, які фінансуються із державного бюджету:


(а) Які необхідні обов’язки визнаються у вашій судовій системі по відношенню до юридичних послуг, які фінансуються із державного бюджету, відповідно до:


(i) Європейської конвенції про захист прав людини;

(ii) інших міжнародних зобов’язань;

(iii) вашого внутрішнього законодавства?


(б) Як ви покажете необхідність послуг? Як ви отримаєте, наприклад, статистичні дані про чисельність обвинувачуваних у судах? У вас вже є хороші приклади надання послуг, які фінансуються з державного бюджету? Чи можна таку інформацію отримати в уряді, чи необхідно провести зовнішнє дослідження?


(в) Які послуги ви хочете надавати в кримінальних справах? Зокрема, які послуги ви хочете надавати до висунення підозрюваному звинувачення і під час допиту в поліції?


(г) Відносно цивільних справ, скільки позовів із сімейного, приватного, публічного права і за законом про бідність ви хотіли б охопити?


(д) Які додаткові послуги ви хочете надавати?


(е) Як послуги, що фінансуються із державного бюджету, взаємопов’язані з іншими формами фінансування послуг або з різними способами вирішення суперечок?


(є) Чи хочете ви, щоб юридичні послуги включали не лише представництво, але й консультації?


(ж) Чи визнаєте ви необхідність надання інформації і правового навчання населення?


(з) Чи хочете ви включити фінансування на судочинство в громадських інтересах і на роботу над справами? Якщо так, то як?


(и) Яку перевірку потреби ви передбачаєте проводити в кримінальних справах?


(і) Як ви будете визначати тест в “інтересах правосуддя”?


(ї) Яку перевірку потреби і перевірку по суті справи ви передбачаєте проводити в цивільних справах?


(й) Хто буде керувати перевіркою потреби і перевіркою по суті справи? Чи достатньо ви довіряєте постачальниками послуг, для того, щоб вони могли проводити ці перевірки, чи ви хочете, щоб такі перевірки проводила будь-яка третя сторона?


(к) Як ви збираєтесь надавати послуги в кримінальних справах? Чому ви віддаєте перевагу: приватно практикуючим адвокатам, адвокатам, які отримують зарплату, будь-якій формі “організації громадських адвокатів” чи комбінації різних форм надання допомоги? Які переваги і недоліки кожної системи?


(л) Незалежно від того, яка схема передбачається для надання допомоги в кримінальних справах, чи відповідає вона факторам, які визначають якість надання послуг, перерахованим в даній праці?


(м) Як ви передбачаєте надавати послуги в цивільних справах? Ви віддаєте перевагу приватно практикуючим адвокатам, громадським правовим центрам, національним агентствам чи якійсь іншій моделі?


(н) Який орган буде керувати службою надання безкоштовних юридичних послуг, яка фінансується із державного бюджету?


(о) Як будуть розподілені обов’язки із керування і розробки політики?


(п) Який урядовий департамент буде відповідати за політику в сфері безкоштовної юридичної допомоги і як ви забезпечите отримання цим департаментом достатньої інформації про те, до чого призводить його політика на місцях?


(р) Якими будуть механізми підзвітності керуючого органу?


(с) Чи надаєте ви значення співробітництву існуючих професійних юридичних кіл, і якщо так, то як ви цього досягнете?


(т) Які положення ви передбачаєте прийняти для забезпечення якості послуг?


(у) Як ви забезпечите, щоб ваша політика у сфері надання юридичних послуг була інтегрована в більш широку політику в сфері доступу до правосуддя?


(ф) Як ви продемонструєте співвідношення ціни та якості?


(х) І, на кінець, який у вас бюджет?


Висновок

36. Усі держави потребують ефективної системи безкоштовної юридичної допомоги. Форми, яких може набувати така система, суттєво різняться. Погана новина полягає в тому, що історія засвідчує, що в державах, подібно до Квебеку, які колись знаходились на передній лінії у справі надання безкоштовних юридичних послуг, послуги можуть настільки погіршитись, що вони опиняться позаду тих, кого раніше очолювали. Хороша новина полягає в тому, що може трапитись і навпаки. Як співав Боб Ділан: “ті, хто були останніми, пізніше стануть першими, тому що часи змінюються”.
    

Роджер Сміт

директор,

JUSTICE,

59 Carter Lane,

London EC4V 5AQ

United Kingdom


rsmith@justice.org.uk

JUSTICE – правозахисна організація, яка базується у Великобританії і яка намагається реформувати законодавство для розширення доступу до правосуддя, дотримання прав людини і принципу верховенства права. Організація “Justice” є британською секцією Міжнародної комісії юристів.


justice.org.uk