Общественная политика как наука и социальная практика

Вид материала

Подобный материал:

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА КАК НАУКА И СОЦИАЛЬНАЯ ПРАКТИКА.

Е.Ф. Гречнева

БГУ г. Минск

В статье раскрываются многие важные для современной политической науки и социально-политической практики вопросы, связанные с ролью государства и институтов гражданского общества в управлении обществом, формировании общественной политики, в управлении экономическими, социальными и иными процессами. Рассматриваются актуальные для современной науки проблемы становления общественной политики как сферы исследований, как нового типа политики государства.

Общественная (публичная) политика как научная дисциплина по своему предмету, содержанию, границам сопоставима с такой научной дисциплиной как сравнительная общественная политика, которая является важнейшей частью современной политической науки.

Сравнительная общественная политика в качестве самостоятельной сферы исследований появилась в середине ХХ века и в настоящее время относится к числу приоритетных направлений политической науки. Современная политическая наука рассматривает общественную сферу как сферу интересов общества в целом. Общественная политика выступает как ключевая фаза современного политического процесса.

Общественная политика это особый род активности государства, общественных и частных организаций, которая нацелена на удовлетворение потребностей общества.

Современная общественная политика является важнейшим показателем уровня демократичности политической системы, она невозможна вне демократии.

Общественная политика – это особая область государственного управления, роль которого в современных общественных процессах все время возрастает.

В современной научной литературе все чаще высказывается точка зрения, согласно которой политология как наука имеет ярко выраженный управленческий ракурс, в ее структуре все большее место занимают проблемы государственного и политического управления, и поэтому возможно в качестве самостоятельной отрасли политической науки выделить государственное управление и политику (public administration and policy), предметом исследования которой станет организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. [1. С. 4.]

В политической науке накоплен богатый опыт исследования сферы публичного управления и политики, существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН и других международных организаций. Но пока в молодой белорусской и российской политологии существует проблема формирования категориального аппарата, а также проблема соотношения и взаимосвязи научных категорий, применяемых в данной области исследований.

В отечественной политической науке наиболее часто используются термины государственная политика, общественная политика, государственное управление, тогда как западная наука применяет в основном две категории public policy и public administration. В литературе широко используется также понятие публичная политика, но практически не употребляется понятие публичное управление.

В 70 - е годы XX века в западной политической науке появились систематические сравнительные исследования публичной политики. Сформировалось множество подходов к содержательному определению публичной политики, появилось множество вариантов ее классификации.

Сравнительные исследования развивались по многим направлениям. Исследовались региональные аспекты публичной политики, сравнивались различные ее сферы: здравоохранение, налогообложение, развивался сравнительный анализ социально-экономических теорий, которые являются важным фактором влияния на проводимые государствами политики, изучались воздействие государственных структур и иных социальных акторов на общество и реализацию общественных интересов, результаты обратной связи государства и общества.

В современных условиях актуальность данных исследований возрастает, что обусловлено взаимосвязанностью и глобализацией мировых социальных и политических процессов, сравнительный анализ здесь дает ответ на вопрос, как конкретная политика, имеющая национальный характер, будет влиять на политику соседних стран и наоборот. Уличные волнения в разных странах, выборы или острое противостояние политических сил, а также многие другие события зарубежной и глобальной публичной политики становятся неотъемлемой частью общественно-политических дискуссий в каждой стране.

Публичная политика как наука – это система научных концепций, теорий, понятий и методик, которые позволяют провести анализ происходящих процессов и явлений, понять их причины, предсказать возможные сценарии развития событий в будущем, выработать стратегию развития общества по решению наиболее актуальных для него проблем.

Особенностью категории «публичная или общественная политика» является то, что ее употребление в последние годы все шире выходит за пределы политической науки и проникает в сферу социально-политической практики.

Публичная политика выступает как неотъемлемая часть современного политического процесса. Она включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости.

Любая диспропорция или трудность в развитии общества становится политической проблемой, если ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от волевого решения власти. Экономические проблемы, школьная реформа, налоги, охрана памятников, все эти проблемы являются, в том числе, проблемами политическими, ибо требуют вмешательства власти и особого политического решения.

Сравнительный анализ публичной политики позволяет правительствам и иным субъектам публичной политики ответить на вопросы, что делать или не делать, почему делать или не делать, ответить на вопрос как делать, как решить конкретные проблемы, которые в разных странах имеют общий характер и общие основания, такие как безработица, бедность, детская смертность, преступность и т.д.

Понятие «публичная политика» первоначально появилось в рамках теории либеральной демократии, которая отстаивала ценности гражданского участия в политическом процессе, в том числе через политические дебаты и дискуссии, создание добровольных ассоциаций граждан для отстаивания своих интересов. Но в научный оборот оно стало вводиться только в первой половине XX века, когда возникла потребность оценить реальные достижения правительств в обеспечении потребностей общества.

За прошедшее с тех пор время было создано немало различных определений публичной политики, в современной политической науке существует множество точек зрения по поводу того, что есть публичная политика.

Иногда публичную политику определяют очень просто: публичная политика – «это все то важное, что делает правительство», или публичная политика — это политика, проводимая в интересах «публики».

Один из известных исследователей в области публичной политики, американский политолог Лейн так определяет публичную политику: «Публичная политика – это деятельность всех агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно распределения общественных ресурсов и производства общественных благ». [4.С.264].

В современных исследованиях общественной политики она также связывается с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ. В публичный или общественный сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей.

Публичная сфера – это сфера, которая охватывает интересы общества в целом. Ученые выделяют в ней четыре главных компонента.

Экономический. Общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.

Социальный. Общественные и государственные службы социального обеспечения. Сюда включаются пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения.

Гражданско-политический. Негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности.

Социокультурный. Институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.

В рамках такого подхода преобладает мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень – социальную политику, в гражданских ожиданиях – социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы – социальную сферу. Точка зрения, согласно которой понятие публичной политики идентично социальной политике, поддерживают многие ученые.

В публичной сфере в современных условиях действует не только государство, на поле социальной деятельности вышли другие «игроки» - негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества. В современных условиях проблема их взаимоотношений с государством является чрезвычайно важной. Их взаимодействие оказывает непосредственное влияние на функционирование всего общественного организма.

В развитых странах Запада благодаря «третьему сектору» (первый – это сектор коммерческий, частный, второй – сектор государственный) государству удается справиться со многими социальными проблемами. В странах Запада с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.

Сфера публичной политики на современном этапе включает в себя многих новых посредников между властью и обществом. В роли посредников выступают многочисленные некоммерческие организации, различные консультативные и общественные советы при органах исполнительной власти. Возросла роль некоммерческих организаций особого типа – Центров публичной политики, увеличилось влияние правозащитных организаций, 2 Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России.// Полис, 1999, 6, с. 3 предпринимательских структур и финансово-промышленных групп.

Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям». Он считает, что главная особенность современного государства – это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов. [3. С. 301]

В современном обществе, считает ученый, постоянно расширяется сфера действенности общественности, возрастает роль автономных объединений общественности, то есть таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации, и не являются частями этой системы. По мысли немецкого социолога, эти объединения должны возникать спонтанно из повседневных практик, и иметь проницаемые границы. [5.C.109]

Представление о публичной сфере как сфере общих интересов граждан, как своего рода арене для обсуждения общих проблем и формирования общественного мнения по поводу общих интересов, как области общественной жизни, в которой общественное мнение формируется посредством неограниченной дискуссии по предметам общего интереса – это то, что объединяет многие исследовательские подходы. То есть важнейшей характеристикой публичности политики является расширение процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Но в то же время публичная сфера не должна быть ограничена информационно-коммуникативными отношениями, так как она есть та область общей практической деятельности, в рамках которой происходит достижение разделяемых всеми целей.

В современной литературе часто высказывается точка зрения, согласно которой появление общественной политики как нового типа политики связано с кризисом социального государства. Оно оказалось неспособным справиться со многими новыми общественными проблемами, и поэтому стало стремиться часть своих функций переложить, с одной стороны, на институты «гражданского общества», а с другой – на «нейтральную» инстанцию – экспертов, выступающих от лица науки.

Пришедшие к власти элиты, ориентированные на идеологию неолиберализма и неоконсерватизма потребовали переосмысления целей государства и внедрения в систему государственного управления и политики «рационального» менеджмента, научно обоснованного и деидеологизированного. Появились представления об общественной политике как новом способе государственного регулирования, особенностью которого является «интервенция» практиков в область политического. Так как изменились социальные условия политических практик, появилась потребность в новых политических формах и новых профессионалах - экспертах, социальных работниках. В результате «интервенции» в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов изменяется само содержание термина «политика». Она становится единством политического действия, научной рефлексии и деятельности СМИ.

Исследования публичной политики на Западе уже давно сформировались в самостоятельную дисциплину, выступающую от имени науки о «государстве в действии». Однако, заявляя о себе как о науке, которая является наукой о «публичном действии», она на деле часто отходит от принятой в академическом мире модели познания и принимает форму совокупности методик, предназначенных для лиц, принимающих решения, т.е. решает задачи публичного менеджмента. [5.С. 106 - 112]

Сегодня в научной литературе, в публицистике все чаще высказывается точка зрения, согласно которой, публичная сфера – это все то, что открыто обществу, все, что обращено к обществу, подлежит критике и общественному обсуждению. Поэтому именно в публичной политике проявляется демократическая природа государства. Публичная политика своей сутью имеет прозрачность и открытость действий органов власти, ее подлинная сущность в подконтрольности обществу и общественному мнению.

Демократическая публичная политика более разнообразна, более широка по охвату сфер общественной жизни, отчетливо выражена ее связь с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы, гражданские инициативы, местное самоуправление). Публичная политика в демократических государствах логически венчает пирамиду демократии, ибо она характеризуется не только институтами и процедурами, но и существом самой проводимой политики.

Демократические институты и процедуры в демократических государствах дополняются демократическими стратегиями, содержание которых опирается на принципы приоритета прав человека, свободы и справедливости. Именно для демократических государств характерным является ориентация публичной политики на максимальное удовлетворение интересов общества.

Исследования публичной политики и демократии за последние три десятилетия показали, что существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных потребностей. [4. C. 279]

Государство должно эффективно управлять общественными делами, предоставлять гражданам качественные услуги, создавать устойчивые и надежные государственные институты и структуры. Основным инструментом политики все равно остается государство, хотя в современных условиях значительную роль играет гражданское общество и рыночные механизмы.

В современных демократических государствах государственная политика – это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти, с привлечением институтов гражданского общества. Это позволяет подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики.

В таком контексте также проявляется «публичность» политики, которая связывается с расширением общественного участия в принятии общественно-значимых решений.

Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике главную роль по-прежнему играет государство, и поэтому можно ее определять как государственную публичную политику. Она государственная, так как ее основным субъектом остается государство, она публичная, так как современное демократическое государство представляет общие интересы граждан, оно нацелено в своей деятельности на реализацию общенациональных интересов, она публичная, так как разрабатывается с привлечением институтов гражданского общества, открыто и гласно.

Момент гласности как ключевой момент публичной политики подчеркивается в научной литературе весьма часто. Известный российский политолог, С.П.Перегудов во многих своих последних работах подчеркивает, что публичная политика – это та сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности).[2. С. 139 – 151]

Понятие «публичность» в реальной политике часто отождествляется с понятием «зрелищность», с нахождением на виду, «мельканием» в СМИ, с присутствием в медиапространстве.

В современных сравнительных исследованиях публичной политики исследователи выделяют такую важную проблему, как зависимость публичной политики от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Эта проблема в политической науке продолжает вызывать серьезные споры, в ней можно выделить два диаметрально противоположных подхода. Подход, который основан на пренебрежении партийной политикой, отдает предпочтение государству как фактору реализации публичной политики и второй подход, который признает роль политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.

Существует такой подход, согласно которому процесс выработки политических стратегий, основан на политико-экономических доктринах, поэтому публичную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые».

Политико-экономической доктриной «левых» является политика выравнивания распределения благ, услуг и возможностей в настоящем, так как из-за прошлых отношений неравенства нарушились принципы социальной справедливости.

Политико-экономическая доктрина «правых» - это политика индивидуальной свободы, которая стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Для создания большего благосостояния и продуктивности в будущем политическое действие должно сегодня организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Этот подход связан с сохранением неравенства в обществе, с признанием богатства, с признанием необходимости высоко оплачивать профессионализм и компетентность.

Исследование в этой области показали, что политическое доминирование «левых» может не всегда являться обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» партий всегда приводит к понижению уровня расходов на социальные нужды.

Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством публичной политикой стимулировался изменениями, которые происходили в характере партий и партийных систем. В этой связи исследователи подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей публичной политики.

Исследования в этой области также подтверждают, что и партии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как влияющие на публичную политику, но при этом победившие партийные программы сильнее связаны с публичной стратегией, чем проигравшие.

Рассматривая проблему взаимосвязи между публичной политикой и стратегией политических партий, можно обнаружить и иной подход – пренебрежение партийной политикой. Его сторонники утверждают, что главным фактором для определения политического курса страны выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий, так как социально-экономические параметры развития страны заставляют различные партии действовать похоже/ [4. С. 278]

Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке публичной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует политические цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы.

Западная политическая наука не считает эти подходы исчерпывающими, считая, что область сравнительного анализа публичной политики является открытой для новых подходов и новых теорий. Поэтому сфера сравнительных исследований в политической науке неуклонно расширяется.

Большим влиянием в современной политической науке пользуется теория публичного (социального) выбора. Она активно используется для описания публичной политики, позволяя создать логическую картину поведения акторов при выборе публичных целей, когда ориентация на максимизацию собственной выгоды сочетается с институциональными и идеологическими факторами в деятельности государства.

В сфере сравнительных исследований публичной политики применяются и многие другие подходы, которые позволяют описывать и сравнивать публичную политику.

Демократические страны более чем два столетия накапливали опыт общественной активности, которая составляет стержень взаимоотношений власти и общества в публичной сфере, и благодаря которой государственная политика изменила свой характер.

На современном этапе в демократических государствах стержнем государственного управления становится ориентация на демократический стиль управления, эффективное государство, расширение сферы политики до уровня публичной политики.

Отсутствие публичности в политике, по сути дела, исключает общество из диалога с властью и тем самым формирует несбалансированную модель взаимодействия власти и общества.

Литература:

Государственное политика и управление: Учебник. Под ред. Л.В. Сморгунова. – М.2007.
Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики. «Полис», № 2, 2006. С. 139 – 151.
Политическое управление: Учеб. Пособие. Под ред. В.С. Комаровского, С.В. Рогачева. М., 1999.
Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999.
Шматко Н.А. Феномен публичной политики. «Социологические исследования», №7, 2001.С. 106 – 112.

Blog

Общественная политика как наука и социальная практика