Л. К. Воронова фінансове право україни підручник Рекомендовано Міністерством освіти І науки України                                     Київ Прецедент Моя книга

Вид материала

Книга

Содержание Фінансовий контроль 86                                                                                               Л. К. Воронова Алехин А. її., Кармолицний А. А-Козлов Ю. М. Фінансовий контроль Попередній фінансовий контроль Поточний фінансовий контроль Наступний фінансовий контроль

Подобный материал:

• М. О. Халімовського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 2166.16kb.
• Гриф «Рекомендовано Міністерством освіти І науки України. Підручник для студентів юридичних, 2813.74kb.
• Щербина В. С щ64 Господарське право: Підручник. 2-е вид., перероб. І доп, 10662.68kb.
• Міністерство освіти І науки україни конституційне право зарубіжних країн, 10400.57kb.
• В. С. Журавського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 7110.73kb.
• Р. С. Балакірєва конституційне право україни, 5831.21kb.
• Гриф «Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для студентів юридичних, 3820.01kb.
• Програма факультативного курсу для 10-11 класів знз рекомендовано Міністерством освіти, 228.81kb.
• Міністерство освіти І науки україни бердянський державний педагогічний інститут ім., 1802.26kb.
• Сливка С. С47 Юридична деонтологія. Підручник. Вид. 2-е, пере-роб. І доп, 4452.28kb.

§ 2. Контрольні правовідносини

Фінансовий контроль — вид фінансової діяльності. Правовідносинам у галузі фінансового контролю властиві особливості, що є у всіх фінансово-правових відносинах. Усі

Фінансове право України

85

контрольні правовідносини мають державно-владний характер, тобто кожний суб'єкт, який проводить контроль, забезпечений відповідними владними повноваженнями, що необхідні для досягнення цілі контролю¹. Контролюючи, підконтрольний орган, контролер у межах наданих йому повноважень вибирає питання, які зможуть досягнути цілі контролю, незалежно від згоди і бажання підконтрольного органу².

Відносини при проведенні контролю побудовані на засадах субординації, оскільки вони завжди основані на засадах влади і підпорядкування³. Контролери, виконуючи свої обов'язки, цим самим надають допомогу з покращення діяльності, дотримання законодавства підконтрольним органом, представляючи публічний фінансовий Інтерес.

Контрольні правовідносини складаються не заради власних Інтересів контролюючих органів. Наприклад, ГДПА, контролюючи будь-який об'єкт, намагається перевірити і виявити недоліки не тільки тому, що контролюючий орган зацікавлений їх виявити. Мета ГДПА, наприклад, виявити недолік, якщо він є, і викоренити його не тільки на цьому підконтрольному об'єкті, але й домогтися, щоб інші органи не допускали таких помилок, тобто організувати відносини належним чином. Контролюючий суб'єкт може підказати і нормотворчому органу недоліки у законодавстві, які сприяють помилкам підконтрольних органів. Таким чином, контрольні правовідносини відіграють службову роль стосовно тих суб'єктів, які перевіряли контрольні органи.

Організуючі контрольні правовідносини, як слушно вказує професор О. Ю. Грачова, завжди побудовані на засадах субординації, влади І підпорядкування⁴.

Як і будь-які правовідносини, контрольні складаються з суб'єктів, змісту і об'єктів. Суб'єкти визначають завдання, форми й об'єм контролю. У контрольних правовідносинах суб'єк-

¹  Селивон И. Ф. Контрольная функция местннх Советов народних депута-тов. — К„ 1980. — С. 81.

²  Шерина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного упра-■лєкия в СССР.— М., 1981.— С. 183.

³  У зв'язку з цим Закон України "Про Національний банк України" надав НБУ право нагляду (а не контролю) за комерційними банками, як не підпорядковані у своїй діяльності НБУ.

Грачева Е. Ю. Проблемьі правового регулирования государственного фи-мансового контроля. — М., 2000. — С. 36.

86                                                                                               Л. К. Воронова

ти мають різні цілі І завдання. Одна група суб'єктів — це контролюючі органи, які виконують свої функції в інтересах держави, органи місцевого самоврядування або інші, дозволені державою органи. Ця група суб'єктів — контролюючих органів — наділена владними повноваженнями для досягнення цілей контролю.

Друга група — підконтрольні суб'єкти, що мають обов'язки пред'явити всі необхідні для проведення контрольних дій документи, інші об'єкти і понести юридичну відповідальність за порушення державних вимог, що вміщені у законодавстві.

Фінансовий контроль здійснюють усі без винятку органи держави, їх посадові особи та система органів, спеціально створених для проведення контрольних дій.

Законодавство чітко визначає контролюючого суб'єкта, коло його повноважень. Однак у правовідносинах завжди правам кореспондують обов'язки, а обов'язкам — права іншого суб'єкта. У контрольних правовідносинах орган, що контролюється, наділений обов'язками виконувати вимоги контролера і одночасно правами, наприклад, оскаржити дії контролерів.

В юридичній літературі виділяють чотири групи контрольних повноважень: 1) повноваження провадити контроль за своєю ініціативою у межах своєї компетенції; 2) повноваження давати вказівки обов'язкового характеру відповідним органам і посадовим особам про ліквідацію викритих порушень та їх наслідків; 3) повноваження притягнути до відповідальності винних посадових осіб; 4) повноваження з вироблення рекомендацій превентивного характеру, що особливо важливо для фінансового контролю у галузі фінансової діяльності¹.

Загальна теорія права традиційно визнає об'єктами правовідносин різні матеріальні й нематеріальні блага, які можуть задовольнити інтерес уповноваженої особи. Але в фінансово-контрольних правовідносинах суб'єкти, наділені владними повноваженнями, не мають свого Інтересу, вони представляють публічний інтерес, тому об'єктом контрольних правовідносин виступає правовий вплив контролюючого суб'єкта на

Грачєва Е. Ю. Проблеми правового регулирования государственного фи-нансового контроля. — М„ 2000. — С. 139; Алехин А. її., Кармолицний А. А-Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М, 1996; Погосян И.Д. Счетная палата Российской Федерации. — М, 1998; Воронина Л. Н., Шохші С. О. Бюджетно-финансовьш контроль и аудит. Тео-рия и практика применения в России. — М., 1997.

»

Фінансове право України

87

підконтрольний об'єкт. Безпосереднім об'єктом фінансових правовідносин виступає суб'єктивна фінансова діяльність підконтрольних суб'єктів¹, тобто розподільчі відносини, які й викликають необхідність перевірки їх відповідності вимогам законодавства.

§ 3. Види фінансового контролю

Залежно від природи суб'єктів, що займаються контрольною діяльністю, фінансовий контроль може бути державний і недержавний.

Державний фінансовий контроль, в свою чергу, поділяється на загальнодержавний, що проводиться органами державної влади загальної компетенції та спеціально створеними для цього органами, та відомчий, який у свою чергу може бути внутрішньовідомчий та внутрішньгосподарський.

Недержавний фінансовий контроль включає: аудиторський та внутрішній контроль комерційних підприємств та організацій² (див. схему).

Класифікація фінансового контролю залежно від суб'єктів, що його здійснюють

■ ■.їй'»	Фінансовий контроль
державний							недержавний
загальнодержавний		ВІДОМЧИЙ				аудиторський			внутрішній приватних, комерційних організацій
внутрішньовідомчий			внутрішньогосподарський
1 Грачева Е. Ю. Там само. — С. 141. 3 Тосунян Г. А., Викулш А. Ю. Финанорвое право. — М., 2001. — С. 89-90.

88

Л. К. Воронова

Державний контроль здійснюється органами державної законодавчої та виконавчої влади загальної компетенції (Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України) та спеціально створеними органами виконавчої влади.

Верховна Рада України законами регулює основні питання, пов'язані з проведенням фінансового контролю. Крім того, Верховна Рада України безпосередньо і через Комітети з питань бюджету та з питань фінансової та банківської діяльності здійснює фінансовий контроль під час складання бюджетної резолюції, розгляду, обговорення проекту державного бюджету, затвердження закону про державний бюджет, внесення змін і доповнень до нього, затвердження звіту про виконання державного бюджету. Верховна Рада України заслуховує звіти Кабінету Міністрів України про хід виконання Державного бюджету.

Аналогічні питання в галузі фінансового контролю вирішують місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи. Конституція України в ст. 143 надала право обласним і районним радам затверджувати свої бюджети. У цій же статті Конституції право затверджувати свої бюджети і контролювати їх виконання закріплено за територіальними громадами сіл, селищ, міст, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання.

Конституція України (ст. 98) ввела в систему суб'єктів державного фінансового контрою Рахункову палату — постійно діючий орган державного фінансового контролю.

Рахункова палата¹ діє на підставі Закону України "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р. зі змінами, внесеними рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 97 р. № 7-зп.

Основними завданнями Рахункової палати України є:

— визначення доцільності витрат державного бюджету і використання державної власності;

— оцінка обґрунтованості витрат проекту державного бюджету та позабюджетних централізованих цільових фондів;

— проведення експертизи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що передбачають витрачання бюджетних коштів.

¹ Детально про правовий статус і функції Рахункової палати див. монографію Савченко Л. А. Правовий статус Рахункової палати України. — Ірпінь, 2002.

Фінансове право України                                                                              89

Голова Рахункової палати України призначається Верховною Радою терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Кандидат на посаду вважається призначеним, якщо за результатом голосування він отримав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України. На такий же строк затверджуються перший заступник, заступник, секретар та голови департаментів. До Голови Рахункової палати України закон передбачає підвищені вимоги. Головою Рахункової плати України може бути громадянин України, який має вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності в галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права і підтвердив свої професійні знання під час обговорення його кандидатури.

Рахункова палата України здійснює контрольно-ревізійну, експертно-аналітичну, інформаційну діяльність, забезпечує єдину систему контролю за виконанням державного бюджету, цільових централізованих позабюджетних фондів; здійснює комплексні Й тематичні перевірки за окремими розділами бюджету; експертизу проектів державного бюджету, законів, нормативно-правових актів, міжнародних договорів України, що зачіпають фінансові Інтереси держави; готує висновки з питань, що розглядає, для подання до Верховної Ради України.

Президент України. Повноваження Президента України визначаються Конституцією України. Президент України має право звертатися з посланнями до народу та зі щорічними посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. В останні роки Президент України звертається до Верховної Ради з посланнями перед виробленням і прийняттям Бюджетної резолюції. Президент України наділений правом законодавчої ініціативи й правом підпису та оприлюднення законів. Це дозволяє йому контролювати зміст законів, норми яких регулюють фінансові відносини, особливо щорічні закони про державний бюджет.

До установчих повноважень Президента як глави держави належить право формування органів виконавчої влади. Так, згідно зі ст. 106 Конституції України Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, призначає на посаду і звільняє з посади міністра фінансів, призначає половину складу Ради Національного банку України. Як гарант Конституції Президент, поряд з правом відкладального вето, має пра-

90

Л. К. Воронова

во звернення до Конституційного Суду з питань конституцій-ності законів із фінансових питань.

Президент України на основі Конституції та законів України видає укази і розпорядження з фінансових питань¹.

Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади, на який статтею 116 Конституції України покладено повноваження у зв 'язку зі складанням проекту бюджету І підготовкою проекту закону про Державний бюджет, контролю за його виконанням.

Суб'єктом державного фінансового контролю є Міністерство фінансів України. Згідно з Положенням про нього² Міністерство фінансів України здійснює контроль за виконанням державного бюджету, цільовим використанням коштів бюджетів усіх рівнів та коштів державних цільових позабюджетних фондів. Міністерство фінансів України:

— проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки надходжень і витрачання коштів державного бюджету та цільове витрачання коштів державних позабюджетних фондів;

— здійснює документальні ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності;

— організує ревізії і фінансові перевірки в організаціях за зверненням органів державної влади І місцевого самоврядування .

Міністерство фінансів, здійснюючи дозволені йому законодавством функції, має право:

¹  Указ Президента України від 25 грудня 2001 р. № 1251/2001 "Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері // Урядовий кур'єр. — 11 січня 2002 р. — № 6; Указ Президента України "Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів" від 19 вересня 2000 р. № 1074/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 38. — С. 16-17.

²  Положення про Міністерство фінансів України. Затверджене Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. № 1081/99 // Збірник Указів Президента України. — 1999. — № 3. — С. 132-139.

³  3 цього питання див.: Методичні рекомендації про порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні ревізій і перевірок за зверненням місцевих державних адміністрацій. Затверджені наказом Головного Контрольно-ревізійного управління від 2 червня 1999 р. № 58 // Довідник працівника контрольно-ревізійної служби // Автори-упорядники Ка-ленський М. М., Стефанюк І. Б., Рубан Н. І., Кіруца С. М., Хлопіна О. І., Ярем-чук Т. М. — Т.І. — К., 2001. — С. 106-111.

Фінансове право України                                                                             91

•    обмежувати, призупиняти І зупиняти операції з бюджетними коштами (ст. 118 Бюджетного Кодексу та чинне законодавство);

•   стягувати в установленому порядку з організацій кошти державного бюджету, витрачені поза бюджетних призначень.

Особливим підрозділом Міністерства фінансів є Державне казначейство, яке було утворено Указом Президента України від 27 квітня 1995 р. і входить у систему органів державної виконавчої" влади, організовує виконання Державного бюджету України та здійснює контроль за його виконанням, веде облік виконання і складає звіт про виконання Державного та Зведеного бюджетів. Воно контролює надходження і витрачання коштів державних цільових позабюджетних фондів¹.

Державна контрольно-ревізійна служба України створена відповідно до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р.², а Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України", в якому ГоловКРУ України визнано центральним органом виконавчої влади, діяльність якого скеровується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, затверджене Указом Президента України 28 листопада 2000 р.³ Цей орган здійснює державний контроль за використанням коштів і матеріальних цінностей, їх зберіганням, станом, достовірністю обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних фондах, бюджетних установах, в усіх установах, підприємствах і організаціях, які одержують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, а також розробляють пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень.

і Одним із головних фінансових контрольних органів є орга-ніг'державної податкової служби, які здійснюють державний контроль за дотриманням законодавства про податки та збори, правильністю їх обчислення, повнотою і своєчасністю їх спла-

¹   Про Державне Казначейство України. Указ Президента України від 27 квітня 1995 р. Хе 335/95 // Збірник Указів Президента України. — 1995. — № 2. — С. 70-72. Із змінами, внесеними згідно з Указами Президента № 70/99 від 27 січня 1999 р. і № 173/99 від 15 лютого 1999 р.

²  Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.

³  Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України. Затверджено Указом Президента України від 28 листопада 2000 р. № 1265/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. — № 48. — Ст. 2080.

92

Л. К. Воронова

ти; виробляють податкову політику з метою забезпечення своєчасного надходження до бюджетів усіх рівнів та позабюджетних цільових фондів установлених законодавством обов'язкових платежів. На органи податкової служби покладена координація фінансового контролю всіма державними органами. Органи державної податкової служби проводять у міністерствах, відомствах, на підприємствах, в установах і організаціях будь-якої форми власності та у громадян-підприємцІв перевірку грошових та бухгалтерських документів, кошторисів, декларації і всієї документації, пов'язаної з нарахуванням і сплатою податків.

Організують роботу державних податкових інспекцій з обліку, оцінки і реалізації конфіскованого майна, безхазяйного майна, що перейшло до держави. Повертають кошти, переплачені в бюджет юридичними І фізичними особами, через кредитні установи.

Згідно зі ст. 11 Закону України "Про Державну податкову службу України"¹ органи податкової служби мають право перевіряти грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, кошториси, декларації, товарно-касові книги, показники електронних контрольно-касових апаратів І комп'ютерних систем, а також інші документи незалежно від способу подання Інформації (включаючи комп'ютерний), пов'язані з обчисленням і сплатою податків та інших платежів. Періодичність таких перевірок встановлюється Державною податковою адміністрацією України.

Метою проведення планових та позапланових перевірок з питань дотримання порядку розрахунків за товари та послуги є виявлення фактів порушення вимог законодавства під час здійснення суб'єктами підприємницької діяльності розрахунків у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг за готівку або з використанням платіжних карток, платіжних чеків, жетонів тощо.

Органами державної податкової служби проводиться аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, на підставі такого аналізу складають плани прове-

¹ Закон України "Про державну податкову службу в Україні" // Відомості Верховної Ради України. І99І — № 6. — Ст. 37; Указ Президента України від 13 липня 2000 р. № 886/2000 "Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України" // Офіційний вісник України. — 2000. — №29. — Ст. 1200.                                                                                                     ч>--.

Фінансове право України

93

дення перевірок, про які йде мова. Перевірка того чи іншого суб'єкта господарювання може бути включена до плану на підставі інформації, що свідчить про наявність порушень суб'єктом чинного законодавства при проведенні розрахунків. І планові, і позапланові перевірки можуть проводитися виключно за рішенням керівника податкового органу або Його заступника. Результати перевірки оформляються відповідним актом, складеним та зареєстрованим у податковому органі згідно з порядком, визначеним внутрішньовідомчими процедурами державної податкової служби'.

Наказом Державної податкової адміністрації України від 1 квітня 2004 р. № 187 встановлено Порядок взаємодії між підрозділами органів державної податкової служби України при організації документальних перевірок юридичних осіб².

Органи податкової служби передають правоохоронним органам матеріали за фактами порушень, за які передбачена кримінальна відповідальність, та подають до суду або до господарських судів позови.

У 2000 р. наказом Державної податкової інспекції України в кожній області створено постійні комісії з оперативного вирішення спірних питань з оподаткування та валютного регулювання, що виникають під час документальних перевірок. Ці комісії, очолювані заступником керівника податкового органу, розглядають питання, які виникають між контролюючими органами й підприємствами, та ухвалюють узгоджене рішення. Якщо підприємство не згодне з висновками акта перевірки, воно може оскаржити його до остаточного затвердження в комісії.

Класифікація фінансового контролю залежно від часу проведення. Залежно від часу проведення контроль поділяється на: попередній, поточний і наступний .

Попередній фінансовий контроль проводиться до виконання фінансових заходів (як правило, перевірка законності документів для одержання коштів). Попередній контроль скеровано на

¹  Воєнко Л. Як планується контрольно-перевірочна робота в ДПА України // Консультант. — 2001. — № 5(276).

²  Бухгалтерія. — 2004. — № 21. — С. 13-23.

³  Закон України "Про Національний банк України" передбачає ще одну форму контролю за часом проведення — вступний. Це контроль за точною відповідністю законодавству пакету документів, необхідних для реєстрації кредитної установи.

94

Л. К. Воронова

перевірку фінансових документів у зв'язку з мобілізацією, розподілом і використанням коштів. Це стосується проектів бюджетів, кошторисів, фінансових планів. Попередній контроль здійснюється розпорядником бюджетних коштів, головним бухгалтером при підписанні відомості на заробітну плату, коштів під звіт та інших грошових документів.

Поточний фінансовий контроль провадиться в процесі одержання і видачі коштів за чеками або при зарахуванні на рахунки перерахованих чи переказаних сум, наприклад, за платежами у бюджет.

Наступний фінансовий контроль провадиться після здійснення грошових операцій. Він втілюється шляхом ревізій І перевірок при розгляді й затвердженні звітів про виконання бюджету, перевірок правильності та ефективності використання коштів, списанні матеріальних цінностей. За допомогою наступного контролю виявляються порушення законності й фінансової дисципліни, викриваються недоліки та застосовуються заходи для їх усунення.