Л. К. Воронова фінансове право україни підручник Рекомендовано Міністерством освіти І науки України                                     Київ Прецедент Моя книга

Вид материала

Книга

Содержание Бюджет — центральна ланка фінансової системи держави Процесуальні норми Бюджетні правовідносини Розділ перший. Загальні положення. Розділ другий. Державний бюджет України. Розділ третій. Місцеві бюджети. Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. Розділ п 'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення. Розділ шостий Доходи бюджетів Опарін В. М„ Малька В. Дотація вирівнювання і субвенції Порядок перерахування 130 Л. К. Воронова Міністр фінансів Бюджетні повноваження Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування

Подобный материал:

• М. О. Халімовського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 2166.16kb.
• Гриф «Рекомендовано Міністерством освіти І науки України. Підручник для студентів юридичних, 2813.74kb.
• Щербина В. С щ64 Господарське право: Підручник. 2-е вид., перероб. І доп, 10662.68kb.
• Міністерство освіти І науки україни конституційне право зарубіжних країн, 10400.57kb.
• В. С. Журавського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для, 7110.73kb.
• Р. С. Балакірєва конституційне право україни, 5831.21kb.
• Гриф «Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для студентів юридичних, 3820.01kb.
• Програма факультативного курсу для 10-11 класів знз рекомендовано Міністерством освіти, 228.81kb.
• Міністерство освіти І науки україни бердянський державний педагогічний інститут ім., 1802.26kb.
• Сливка С. С47 Юридична деонтологія. Підручник. Вид. 2-е, пере-роб. І доп, 4452.28kb.

§ 2. Бюджетне право, його предмет і особливості. Бюджети о-правові норми і бюджетно-правові відносини

Бюджет — центральна ланка фінансової системи держави, а фінанси, як відомо, — це система грошових відносин, у про-цесі яких формуються і використовуються централізовані фонди коштів, необхідні для виконання завдань і функцій держави й органів місцевого самоврядування. Тому сукупність фінансово-правових норм, які регулюють відносини в галузі бюджету і складають бюджетне право, що є центральним розділом фінансового права.

Предметом бюджетного права є: відносини, що виникають у зв'язку із встановленням бюджетної системи, із формуванням, розподілом І використанням централізованих фондів коштів, що надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування на кожній території. Ці відносини можна об'єднати в певні групи, які регулюють окремі сторони бюджетної діяльності:

1)  встановлення видів бюджетів, які входять до бюджетної системи України, принципи їх зв'язку;

2)  структуру доходів й видатків як бюджетної системи в цілому, так і кожного виду бюджетів, принципи розподілу доходів і видатків між бюджетами;

3)  повноваження України і органів місцевого самоврядування в галузі бюджетної діяльності.

В юридичній літературі норми бюджетного права за змістом поділяються на матеріальні та процесуальні¹.

Бюджетні матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи України, перелік доходів І видатків та порядок їх розподілу між бюджетами, а також повноваження суб'єктів правовідносин у галузі бюджетів.

Процесуальні норми встановлюють порядок проходження бюджету — складання і розгляд проекту бюджету, затвердження й виконання бюджету, а також складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Химичева Н. И. Субьектьі бюджетного права. — Саратов, 1978. — С. 48.

114

Л. К. Воронова

Для здійснення владних повноважень органи, що представляють державу або окрему адміністративно-територіальну одиницю, повинні мати у своєму розпорядженні централізований фонд коштів — бюджет. Право на власний бюджет — основне матеріальне право. Із нього випливають й інші: право на одержання в бюджет визначених законодавством доходів і фінансування заходів, пов'язаних із функціонуванням держави, територіальних громад. Отже, бюджетне право як підгалузь фінансового права — це сукупність правовик норм, які регулюють бюджетний устрій, структуру та порядок розподілу доходів і видатків між ланками бюджетної системи, повноваження держави і органів місцевого самоврядування в галузі бюджетів і бюджетний процес.

Бюджетно-правові норми, які складають бюджетне право — підгалузь фінансового права, природно, є видом фінансово-правових. Для них характерні всі особливості фінансово-правових норм, про які ми говорили в Загальній частині. Усі вони мають категоричний характер, суми платежів, які планувалися при складанні бюджету, стають обов'язковими після затвердження акта про бюджет.

Органи виконавчої влади зобов'язані виконати приписи, вміщені в акті про бюджет щодо мобілізації доходів, і мають право на цільове використання їх у розмірах, передбачених у цих актах. Загалом, учасники бюджетних відносин мають права і обов'язки, покладені на них нормами актів бюджетного законодавства. Врегульовані бюджетно-правовими нормами бюджетні відносини набувають форми бюджетних правовідносин.

Бюджетні правовідносини — вид фінансово-правових відносин. Вони, як і всі фінансово-правові, виникають із фінансової діяльності і мають грошовий характер; одна сторона відносин має владні повноваження стосовно Іншої сторони, яке б місце в системі органів держави вона не посідала; виникають, змінюються і припиняються вони тільки в зв'язку із нормативно-правовими актами. Але бюджетна діяльність — вид фінансової і має свої специфічні особливості, які не можуть не впливати на правовідносини. По-перше, як і всі види фінансових, бюджетні відносини виникають, змінюються і припиняються на підставі законів (ст. 92 Конституції України). Стаття 96 Конституції встановила, що Державний бюджет України затверджується на період з 1 січня до 31 грудня, тобто закон про бюджет приймається на один річний період, а всі відносини, що виникають на його основі, діють стільки ж — один пе-

Фінансове право України

115

ріод — з 1 січня до 31 грудня¹. Це дає можливість виявити таку особливість бюджетних правовідносин як періодичність. Із початком нового бюджетного періоду і дією нового закону про державний бюджет або рішення місцевої ради про відповідний місцевий бюджет виникають бюджетні правовідносини (як правило, між тими ж сторонами) на новій правовій підставі і тривають до кінця бюджетного періоду.

Другою особливістю бюджетних правовідносин є те, що в них бере участь більш вузьке коло суб'єктів, ніж в інших видах фінансових правовідносин. Суб'єктами бюджетних правовідносин є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, або які одержують із державного або місцевих бюджетів кошти в різних формах (фінансування, дотацію, субвенцію і т. ін.), або беруть участь хоча б в одній стадії бюджетного процесу (складанні, розгляді, затвердженні чи виконанні бюджету). Таким чином, не бувають суб'єктами бюджетних правовідносин юридичні особи — підприємства й організації недержавної І немуніци-пальної форми власності. їх взаємовідносини із бюджетом опосередковуються через податкові або кредитні відносини.

Не можуть бути суб'єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. їх взаємовідносини із бюджетом також опосередковуються через податкові, трудові, цивільні та інші правовідносини.

Бюджетні відносини згідно зі с. 4 Бюджетного кодексу регулюються такими нормативно-правовими актами:

1)  Конституцією України;

2)  Бюджетним кодексом;

3)  Законом про Державний бюджет України;

4)  іншими законами, які керують процесом складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного та місцевих бюджетів;

5)  нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, прийнятими на підставі і на виконання Бюджетного кодексу та інших законів України;

¹ У нашій державі останнім часом увійшло в практику залишати приписи «конів про державний бюджет діяти довше, ніж один бюджетний період. Це * основному стосується ставок обов'язкових платежів. Хоча це йде в розріз із ммним законодавством, але строк дії приписів законів по державний бюджет продовжуються також законами.

116

Л. К. Воронова

6)  нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади;

7)  рішенням органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетного кодексу та Закону про Державний бюджет.

Україна як суверенна держава розширює свої міжнародні зв'язки за міжнародними договорами. Якщо міжнародним договором, поданим на ратифікацію, встановлені Інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, такі положення приймаються окремими законами щодо внесення змін до відповідних законів і розглядаються Верховною Радою України одночасно із цим міжнародним договором при його ратифікації.

Для законопроектів, внесених до Верховної Ради України, які впливають на доходну або видаткову частину бюджетів, Бюджетним кодексом в ст. 27 передбачено особливий порядок подання і розгляду Верховною Радою України. У будь-якому разі жодна зміна не повинна призвести до збільшення державного боргу і державних гарантій, розмір яких установлено Законом про Державний бюджет України, слід також одержати експертний висновок Комітету з питань бюджету Верховної Ради і Міністерства фінансів України. Такі закони мають бути оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Основним систематизованим джерелом серед вказаних нормативно-правових актів є Бюджетний кодекс України, який введено в дію з 1 січня 2002 р. і складається із шести розділів¹.

Розділ перший. Загальні положення. У розділі визначаються відносини, що регулюються кодексом, роз'яснюються основні терміни, дається визначення бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, принципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. У ньому дається визначення бюджетного процесу по всіх ланках бюджетної сис-

¹ Зараз розглянемо тільки загальний зміст Кодексу. Кожний розділ буде проаналізовано в наступних питаннях бюджетного права.

Фінансове право України

117

теми. Вказані головні розпорядники бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервних фондів для різних видів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю й аудиту, обнародування бюджетних матеріалів.

Розділ другий. Державний бюджет України. У ньому визначається склад доходів і видатків Державного бюджету. Регламентується порядок складання прогнозів Державного бюджету України, Основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету України, розкривається роль Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, державного казначейства на різних стадіях бюджетного процесу. Визначаються основи ведення бухгалтерського обліку і заключення бюджету після закінчення бюджетного періоду.

Розділ третій. Місцеві бюджети. У ньому визначаються доходи І видатки місцевих бюджетів, закріплені за ними. Регламентуються стадії бюджетного процесу у місцевих бюджетах.

Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. У ньому подані критерії розмежування видів видатків між бюджетами і витрати, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Розкривається механізм передання коштів для виконання власних повноважень між місцевими бюджетами І передання права на виконання делегованих повноважень. Визначаються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, регулюються питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, різних видів субвенцій із державного бюджету.

Розділ п 'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення. У розділі визначаються повноваження з контролю Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради І Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування. Визначені поняття бюджетного правопорушення, критерії нецільового використання бюджетних коштів, порядок прийняття рішення про накладення стягнення і його оскарження. Міністерство фінансів визначає форму, порядок передачі за призначенням протоколу про бюджетні правопорушення.

118

Л. К. Воронова

Розділ шостий присвячено перехідним положенням. У ньому визначається термін дії деяких приписів Кодексу — до п'яти років і визначено перелік законів, які необхідно прийняти Верховній Раді України для того, щоб бюджетне законодавство відповідало Бюджетному кодексу України.

У зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу приписи бюджетного законодавства можуть застосовуватися лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України, Бюджетного кодексу України і законів про Державний бюджет України.

§ 3. Бюджетна система України і принципи її побудови

Бюджетна система України, як це записано в ст. 5 Бюджетного кодексу, складається з Державного і місцевих бюджетів.

До місцевих бюджетів належать: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, а також бюджети місцевого самоврядування — бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Таким чином, в основу побудови бюджетної системи України покладено адміністративно-територіальний поділ України.

Правом на бюджет наділяється територія в особі органів, що очолюють її: держава, область, район, місто, село. Представницький орган, що очолює територію, затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення органу місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс (ст. 7) установив такі принципи побудови бюджетної системи України:

1) єдність бюджетної системи, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання і ведення бухгалтерського обліку й звітності; 2) збалансованість повноважень на витрату бюджетних коштів не може бути більше, ніж включено в бюджет на ці цілі. Однак Державний бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим, міські бюджети можуть бути прийняті на певний бюджетний період із дефіцитом, але тільки за умови наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту. Такими джерелами можуть бути державні внутрішні й зовнішні позики органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні й зовнішні позики органів місцевого самоврядування (ст. 15 Бюджетного кодексу). Законодавство України

Фінансове право України

119

наділяє Кабінет Міністрів правом одержувати позики в межах, які встановлені Законом про Державний бюджет. За дорученням Кабінету Міністрів України міністр фінансів України може здійснювати державні внутрішні і зовнішні позики. Внутрішні позики можуть здійснювати і Верховна Рада Автономної Республіки Крим, і міські ради, а зовнішні — виключно ради міст Із населенням понад вісімсот тисяч (ст. 16 Бюджетного кодексу). Величина основної суми боргу держави не повинна перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту. Профіцит бюджету (перевищення доходів над видатками) затверджується виключно з метою погашення основної суми боргу;

3)  самостійність — держава і органи місцевого самоврядування самостійні в галузі своїх бюджетів. Держава не відповідає за взяті органами місцевого самоврядування бюджетні зобов'язання, а органи місцевого самоврядування не несуть відповідальності за бюджетними обов'язками, які взяті кожним з них, а також за бюджетними обов'язками держави. Усі вони самостійно затверджують свої бюджети, вносять до них зміни І затверджують звіти про виконання

бюджету;

4)  повнота означає, що в бюджети включаються всі надходження і видатки, які здійснюються відповідно до норматив- . но-правових актів органів держави і місцевого самоврядування;                                                                                                       Ці

5)  обгрунтованість — це формування бюджетів на підставі реальних показників економічного і соціального розвитку держави, розрахунків надходжень до бюджетів і видатків бюджетів, які здійснюються згідно із затвердженими методиками і правилами;

6)  ефективність — складання і виконання бюджету повинно здійснюватися при використані мінімальної кількості коштів для досягнення мети;

7)  субсидіарність (лат. зиЬзІолагіиз — резервний, допоміжний) — такий розподіл доходів і видатків між ланками бюджетної системи, при якому надання громадських послуг максимально наближується до їх безпосереднього споживача;

8)  цільове використання коштів, тобто покриття тільки запланованих потреб;

120

Л. К. Вороновії

9) справедливість і неупередженість — бюджетна система в Україні повинна будуватися так, щоб доходи і видатки включалися до бюджетів без упередженості, все національне багатство розподілялося справедливо між територіальними общинами й громадянами¹;

10)  публічність і прозорість — тобто всі" акти бюджету повинні бути оприлюднені після затвердження їх відповідними представницькими органами — Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами²;

11)  відповідальність учасників бюджетного процесу. Вперше в нашому бюджетному законодавстві з'явився розділ, присвячений відповідальності учасників бюджетного процесу. Тепер відповідальність кожного учасника бюджетного процесу за свої дії або бездіяльність взята за принцип.

Отже, бюджетна система України — це заснована на економічних відносинах, державному устрою і врегульована правовими нормами сукупність видів бюджетів, які діють на території України.

§ 4. Зведений бюджет держави

Для прогнозування й аналізу економічного та соціального розвитку держави, адміністративно-територіальних утворень, розрахунків соціальних і фінансових нормативів, аналізу ефективності бюджетних видатків і підстав надання допомоги бюджетам в Україні складається зведений (консолідований) бюджет.

Зведені бюджети створюються на державному, обласному, районному і міському (із районним поділом) рівнях.

Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України; зведеного бюджету Автономної Республіки Крим; зведених бюджетів областей І міст Києва та Севастополя,

¹  Судячи з відгуків населення, принципи субсідіарності та неупередженості, з одного боку, архаїчні, а з другого — дещо передчасні, хоча кодекси складаються надовго, може, ця норма і діждеться свого застосування.

²  Одним із принципів бюджетів у всьому світі є гласність і публічність. Гласність означає обов'язковість обговорення проекту бюджету парламентом (представницьким органом) і прийняття акта про бюджет, внесення в нього доповнень і змін, а публічність — обов'язкове обнародування бюджетних матеріалів для ознайомлення з ними всіх охочих. Наш Кодекс вперше дає принцип прозорості, тільки не має пояснення, що таке прозорість, може, це теж підсилена публічність?

Фінансове прано України

121

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим має показники республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, зведеиих бюджетів її районів і бюджети міст республіканського значення.

До зведеного бюджету області входять показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення. Зведений бюджет району становить показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів.

Зведений бюджет міста з районним поділом вмішує показники міського бюджету і бюджетів районів, а якщо місту або району в місті адміністративно підпорядковані інші міста, села або селища, зведений бюджет міста або району в місті (наприклад, райони в м. Києві) включає показники цих бюджетів.

Зведені бюджети не затверджуються, вони мають розрахун-ково-інформ аційний характер.

§ 5. Правове регулювання структури бюджетів

Бюджетний кодекс передбачає поділ державного бюджету на загальний і спеціальний фонди. Такий поділ може бути проведено в законі про державний бюджет¹. Кодекс визначає і конкретний можливий зміст загального і спеціального фондів. Загальний фонд включає:

1)  усі доходи бюджету, крім тих, шо призначені для зарахування до спеціального фонду;

2)  усі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду;

3)  фінансування також провадиться у загальний фонд.

Спеціальний фонд становить: бюджетні призначення на витрати за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти, подарунки (у вартісному обчисленні), одержані розпорядниками на конкретні цілі; різницю між доходами і видатками спеціального фонду.

Передання коштів між загальним і спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет чи рішення відповідної ради.

¹ Ст. 13 Бюджетного кодексу не має форми обов'язкового припису, але вже кілька років Державний, а за ним і місцеві бюджеті поділяються на 2 частини.

122

Л. К. Воронова

Норми Бюджетного кодексу встановили: платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли до цього фонду на відповідну мету, І заборонили створення позабюджетних фондів (п. 7, 8 ст. 13 Бюджетного кодексу)¹.

Витрати бюджетних коштів супроводжують діяльність будь-якого державного органу, органу місцевого самоврядування і бюджетних організацій, тому розмежування доходів і видатків між видами бюджетів починається із розподілу видатків.

Функціональні повноваження органів держави й органів місцевого самоврядування поділяються на: неделеговані, делеговані й власні.

Неделеговані державні повноваження пов'язані із забезпеченням конституційного устрою держави, Із суверенітетом, охороною державних кордонів і правопорядку.

Такі повноваження належать тільки державі і не можуть бути передані місцевому самоврядуванню. Тому і видатки, пов'язані з ними, фінансуються з Державного бюджету. Із нього ж фінансуються державне управління, законодавча І виконавча влада, Адміністрація Президента України, судова влада, міжнародна діяльність, фундаментальні дослідження, обслуговування державного боргу, інші загальнодержавні програми (ст. 87 Бюджетного кодексу).

Делеговані державні повноваження пов'язані з функціями держави, але їх можна передати місцевому самоврядуванню з метою більш ефективного їх виконання. Проте ст. 85 Бюджетного кодексу має застереження: право на здійснення видатків держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України).

Бюджетний кодекс забороняє здійснення впродовж бюджетного періоду видатків на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.

¹ До 1998 року цільові платежі спрямовувалися на формування позабкн »* джетних фондів. Після ліквідації державних і місцевих позабюджетних фондів цільові платежі йдуть у доходиу частину спеціального фонду відповідного ■ бюджету і витрачаються після їх надходження суворо за цільовим призначен- ~ ням.

Фінансове право України                                                         __________*23

Власні повноваження органів місцевого самоврядування — це функції, покладені Конституцією України і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" на місцеві органи. Видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, фінансуються за рахунок місцевих бюджетів.

Ст. 86 Бюджетного кодексу встановила, що розмежування видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

1)  перша група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів (наприклад, школи, амбулаторії, медичні пункти, дитячі установи). Ці видатки фінансуються з бюджетів сіл, селищ, міст та об'єднань;

2)  друга група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (наприклад, надання повної середньої освіти, лікарні, культурні заклади тощо). Видатки другої групи фінансуються з бюджетів міст республіканського в Автономній Республіці Крим та обласного значення, а також районних бюджетів;

3)  третя група — видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки фінансуються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Із бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.

В основу розподілу видатків між ланками бюджетної системи покладені також принципи відомчої підпорядкованості та територіального розміщення об 'єкта фінансування і місця проведення заходів.

Доходи бюджетів формуються за допомогою чотирьох методів мобілізації коштів:

124

Л. К. Воронова

І) пряме вилучення доходів від державного сектора економіки. Держава має право на підприємницьку діяльність і використання одержаних від неї прибутків, хоча надходження від цієї діяльності невеликі. Адже держава залишає приватизованими ті сфери діяльності, які або не приваблюють приватних підприємців через неприбутковість, або продукція та послуги цих підприємств дуже потрібні державі. Ці об'єкти знаходяться у державній власності не для одержання прибутків, а для випуску потрібної продукції і надання необхідних послуг;

2)  одержання доходів від природних ресурсів, майна і послуг, власником яких є держава;

3)  перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків й інших обов'язкових платежів;

4)  залучення кредитів.

Джерела формування доходів бюджетів можуть бути внутрішніми (в основному — це ВВП) і зовнішніми (міжнародний кредит, оподаткування експортно-імпортної діяльності, валютне регулювання) .

В юридичній літературі прийнято доходи бюджетів класифікувати за соціально-економічною ознакою на доходи від господарюючих суб'єктів усіх форм власності, на підставі якої вони діють, І від громадян. За юридичними формами — на податки і неподаткові платежі. За порядком включення доходів до бюджетів вони поділяються на закріплені і регулюючі².

Склад доходів Державного бюджету України визначається статтею 29 Бюджетного кодексу. До Державного бюджету України входять:

¹  Опарін В. М„ Малька В. /., Кондратюк С. Я., Коломієць Г. Б. Бюджетна система — К., 2002. — С. 26, 27.

²  До вступу в силу Бюджетного кодексу в Державний бюджет України включалися тільки закріплені доходи. Бюджетний кодекс увів у дію міжбю-джетні трансферти — суми коштів, які передаються як із державного бюджету до місцевих, так і ті, які надходять із місцевих до Державного бюджету. Закріпленими доходами називаються такі, які визначаються постІйнодіючим законодавством (Бюджетним кодексом), вони надходять до бюджету, за яким закріплені, у повній сумі територіальних надходжень. Наприклад, податок на додану вартість закріплений за Державним бюджетом, тому всі суми надходження цього податку на території України включаються до Державного бюджету. Надходження по закріплених доходах можна планувати при складанні місцевого бюджету і не чекати рішення після другого читання проекту бюджету, бо закріплені періодичним законодавством види доходів не змінюються.

Фінансове право України

125

1)  доходи, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори й обов'язкові платежі, а також згідно із Законом України "Про основи соціальної захищеності Інвалідів", від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету України, та інших, визначених законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам І організаціям, а також проценти І дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств. Не включаються до Державного бюджету доходи, закріплені за місцевими бюджетами;

2)  гранти і дарунки у вартісному обчисленні;

3)  міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів¹.

До місцевих бюджетів включаються доходи, необхідні для виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс (ст. 64) визначає склад доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Вони складають "кошик" доходів бюджетів місцевого самоврядування. Прибутковий податок із населення має значну питому вагу в доходах місцевих бюджетів усіх ланок. Оскільки заробітна плата повинна сплачуватися щомісяця, цей дохід місцевих бюджетів відіграє провідну роль у забезпеченні функціонування місцевих органів, тому нормативи відрахувань його до місцевих бюджетів встановлюються диференційовано:

1)  до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100% територіальних надходжень;

2)  до доходів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) і обласного значення — 75% територіальних надходжень; а до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ або їх об'єднань — 25% територіальних надходжень.

Якщо територіальні громади Автономної Республіки Крим і областей планують спільні соціально-економічні й культурні

Щодо другої групи доходів, то їх планувати дуже важко, бо вони надходять у добровільному порядку. Третя група доходів — міжбюджетні трансферти з місцевих доходів — вони і є за порядком включення регулюючими доходами Державного бюджету України.

128

Л. К. Воронова

У сучасних умовах, коли прогнозні показники місцевих бюджетів верхнього рівня перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, який обраховується із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для таких бюджетів установлюється обсяг коштів, які необхідно передати до Державного бюджету. Із Державного бюджету до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів надходить додаткова дотація на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ. Крім того, Верховна Рада України в Законі "Про Державний бюджет України" визначає і розподіл сум додаткової дотації між ланками бюджетної системи.

Із Державного бюджету місцевим бюджетам виділяється субвенція на виплату допомоги сім'ям із дітьми, малозабезпеченим сім'ям та інвалідам з дитинства і дітям-Інвалідам, а також на надання пільг ветеранам війни і праці, ветеранам військової служби, ветеранам органів внутрішніх справ та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовІдведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот.

Субвенції із Державного бюджету надаються як на соціальні, так і на культурні заходи. Згідно з нормою Бюджетного кодексу видатки фінансуються тільки з того бюджету, на який вони віднесені, якщо ж вони фінансуються Із іншого бюджету, така дія кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів.

Обсяги цих видатків безспірно вилучаються з відповідного місцевого бюджету до Державного бюджету органами Державного казначейства у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів.

Міські (Києва, Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) і районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам селищ, сіл, міст районного значення та їх об'єднань.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим і відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів (ст. 101 Бюджетного кодексу):

1)  субвенції на утримання об'єктів спільного користування або на ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

2)  субвенції на використання власних повноважень територіальних громад селищ, сіл, міст;

3)  субвенції на використання інвестиційних проектів.

Фінансове право України_______________________________*²⁹

Розподіл об'єму міжбюджетних трансфертів відповідно до Бюджетного кодексу і Закону "Про Державний бюджет" між вищестоящими ланками місцевих бюджетів визначаються на основі формули, яка враховує:

1)  фінансові нормативи бюджетної забезпеченості і коригуючі коефіцієнти до них;

2)  кількість жителів і споживачів послуг;

3)  індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

4)  прогнозний показник "кошика" доходів бюджетів місцевого самоврядування для верхньої ланки місцевих бюджетів і бюджетів міст обласного значення І прогноз доходів, що визначаються Бюджетним кодексом — для районних бюджетів;

5)  коефіцієнт вирівнювання.

Для забезпечення своєчасності, рівномірності І повноти перерахування міжбюджетних трансфертів Законодавством встановлено порядок їх надання.

Дотація вирівнювання і субвенції із Державного бюджету місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету органами Державного казначейства.

Перерахування міжбюджетних трансфертів з верхньої ланки місцевих бюджетів до Державного бюджету забезпечується відповідними органами Державного казначейства.

Порядок перерахування дотацій вирівнювання І субвенцій Із Державного бюджету місцевим бюджетом і з місцевих до Державного, а також перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначається Кабінетом Міністрів України.

У випадках касового розриву при виконанні місцевих бюджетів (неспівпадання терміну надходження і видачі коштів із бюджету) виконавчий орган може одержати банківську позичку на договірних засадах .

У випадках перерозподілу доходів і видатків місцевих бюджетів після їх затвердження необхідно проведення взаємороз-рпхунків між бюджетами.

Як установлено ст. 95 Конституції України, держава прагне до збалансованості бюджету України. Однак стан економіки в

¹ Відносини, які виникають між органами місцевого самоврядування і банками з приводу позичок, не регулюються нормами Бюджетного кодексу, бо їм — цивільно-правові, а з місцевого бюджету буде повернено борг банку і плата за використання позички.

130

Л. К. Воронова

країні поки що не завжди дає можливість скласти такий бюджетний план, який би включив першочергові пріоритетні видатки і таку кількість доходів, які б могли дати необхідну суму коштів для їх покриття. Тому стаття 14 Бюджетного кодексу передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом, але тільки у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Ст. 72 Бюджетного кодексу дозволяє приймати бюджет Автономної Республіки Крим та міські бюджети з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, але на суму вільного залишку бюджетних коштів. По спеціальному фонду з дефіцитом приймаються бюджет АР Крим та міські бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається запозиченнями.

Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України. Запозичення не можна використовувати на покриття поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.

Міністр фінансів від імені Кабінету Міністрів з метою економії коштів та ефективності їх використання має право вибрати кредитора, вид позики і валюту запозичення.

Витрати на погашення зобов'язань із боргу здійснюються Відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, які передбачаються в Законі про Державний бюджет або рішенні про місцевий бюджет.

Ст. 72 Бюджетного кодексу вміщує заборону прийняття з дефіцитом обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів.

Контрольні запитання

1.  Сутність загального і спеціального фондів бюджету.

2.  Сутність бюджетного регулювання.

3.  Основні види трансфертів.

4.  Дотація вирівнювання та ЇЇ сутність.

5.  В яких випадках у місцеві бюджети можуть залучатися позичені кошти?

Фінансове право України

131

6.  Принципи розподілу видатків бюджетів.

7.  Принципи розподілу доходів місцевих бюджетів.

8.  Порядок розподілу доходів місцевих бюджетів при фінансуванні спільних соціально-економічних і культурних програм.

Глава 6. БЮДЖЕТНІ ПОВНОВАЖЕННЯ

УКРАЇНИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

•  Бюджет як головна матеріальна база функціонування держави і органів місцевого самоврядування

•  Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування