Geum.ru

Київський національний економічний університет

Вид материалаДокументы

Содержание


Нормативний, або нормативно-ціннісний
Функціональний метод
Системний метод
Психологічний метод
Критично-діалектичний метод
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   37

Основні тенденції розвитку державної служби. На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.


У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба1.

Переконливим доказом цього висновку є те, що, починаючи з березня 1993 р., в США наполегливо і послідовно здійснювалася чергова (одинадцята в минулому столітті) адміністративна реформа. Головна мета перебудови державного апарату полягає в тому, що «уряд має працювати краще, а коштувати менше». Її основою є удосконалення організації діяльності органів влади та її змісту, спрямованих на досягнення певних цілей. На федеральному рівні ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFOR­MANCE AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються аналогічні за змістом акти, що певним чином перебудовують діяльність місцевих органів.

У Бельгії на державному рівні приймається нормативний документ з питань удосконалення адміністративної діяльності органів влади, що має назву «план Коперніка».

Для досягнення основної ідеї реформування державного управ­ління в США та контролю за реалізацією цього акту було створено спеціальний офіс на чолі з віце-президентом А. Гором, який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних пропозицій, спрямованих на поліпшення функціонування державного механізму на всіх рівнях.

Перебудова державної служби як у США, так і в інших розвинутих країнах світу була викликана зростанням невдоволення населення щодо змісту та якості діяльності державних установ. Вона здійснюється сьогодні за допомогою провідних фахівців у сфері менеджменту на підставі новітніх досягнень науково-тех­нологічної та інформаційної революцій, з урахуванням найкращих моделей у цій галузі у світовому масштабі. Виходячи з цього, дослідження, вивчення, узагальнення і впровадження в життя позитивного міжнародного досвіду у сфері державної служби набуває сьогодні для України особливо актуального значення.

У сфері державної служби реформування спрямоване на забезпечення її результативного, економічного та ефективного функціонування. Це означає необхідність функціонування державної служби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімальними витратами. Більшість адміністративних реформ1 у розвинутих країнах у даному напрямі була підпорядкована вирішенню саме цього найважливішого завдання. Незважаючи на зростаючу зацікавленість суспільства в інших цінностях держав­ної служби, таких як чутливість до суспільних потреб, рівність
і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес прийняття рішень тощо, результативність і ефективність залишаються голов­ною метою і критеріями оцінки функціонування державної служби.

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:
  • цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  • поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу;
  • відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;
  • забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;
  • обмеження кількості підлеглих, що підпорядковуються одному керівникові;
  • диференціація лінійної, функціональної та штабної діяль­ності;
  • використання принципу управління по відхиленнях, тобто дії керівництва мають випереджаючий характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;
  • забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.

Ефективність функціонування державної служби значною мірою залежить від якості персоналу. У зв’язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця1, відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.

У більшості західних країн принциповим інструментом у плануванні та реалізації державних програм, розподілі державних пріоритетів, управлінні поточними програмами, забезпеченні зв’язку між виконавчою та законодавчою владами, контролем та відповідальністю є бюджет. У ХХ ст. бюджету відводилася найважливіша роль у законодавчому контролі за діяльністю державної служби.

Останнім часом у США особлива увага в організації державної служби приділяється впровадженню системи вимірювання ефективності її функціонування на основі результатів 2. Це послужило стимулом до реалізації лозунгу «робити більше з меншими затратами» на всіх рівнях уряду і державної служби. Вимірювання виконання за результатами нині стає суттєвим інст­рументом підвищення продуктивності праці в США. За визначенням професора П. Д. Епстейна 3, вимірювання виконання є урядовим способом визначення державної служби — чи забезпечує вона якісний продукт за помірну ціну.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємо­пов’язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства або його окремих сегментів.


Методологічні проблеми
державної служби



11

На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави наукове пізнання, роль науки в соціально-економічних перетвореннях стали предметом дискусій та пошуку, кінцевою метою яких є визначення загальних закономірностей її функціонування та розвитку. З-поміж цих дискусій одне із чільних місць посідають дискусії щодо вдосконалення методології наукового пізнання.

Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі спрямована насамперед на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів. Концептуально-методологіч­ний каркас, що успішно обслуговував науку протягом останніх десятиліть, у багатьох випадках неадекватний сучасним завданням. Актуальності набувають методологічні напрями новітнього розвитку наукового пізнання.

Найближче майбутнє науки не може визначатися екстенсивним зростанням як самої науки, так і її методологічного забезпечення. Але разом із тим у сукупності проблем, що очікують свого наукового вирішення та найбільше хвилюють сучасне суспільство, все вагоміше місце посідають проблеми міждисциплінарного характеру, з різних наукових галузей, що не можуть бути вирішені шляхом екстенсивного розвитку знання, спираючись на існуючі форми, методи та принципи пізнавальної діяльності. Саме ці проблеми викликають необхідність методологічного оновлення науки. А воно не може обмежитися рамковими умовами окремих завдань, воно неминуче захоплює й захоплюватиме все наукове мислення, самі засади, на яких ґрунтується технологія наукової діяльності.

Методологічна діяльність науковців спрямована не на конкрет­ні об’єкти живого чи неживого походження, а на організацію розумової діяльності. Так, Г. П. Щедровицький протиставив методологічну роботу конкретно-науковій та філософській діяльності за ознаками1, що подані нижче.

По-перше. Методологічна робота включає критику, проблематизацію, схематизацію, програмування, конструювання, проектування, онтологічний аналіз (тобто аналіз реально існуючих об’єктів, явищ і процесів), нормування. Її призначення полягає в обслуговуванні всього «універсуму» людської діяльності проектами та приписами, методами діяльності, що перевіряється на спроможність реалізації та отримання практичних результатів. Зміст методологічної роботи не стільки в пізнанні конкретного об’єкта, скільки у виробленні науково обґрунтованої методики дослідження, проектування, прогнозування, синтезу.

По-друге. Методологія відрізняється від методики тим, що максимально насичена науковими та практичними знаннями, включає рафіноване дослідження як чітко обмежену складову, що підлягає унормуванню.

По-третє. Методологія розширює науковий підхід, створюючи складні композиції знань з будь-яких наукових галузей та знань різного типу, підтримуючи спрямування як на розподіл наукових галузей та типів знань і відповідних ним типів мислення, так і на їх інтеграцію та консолідацію. Методологія призначена створювати, інтегрувати та використовувати знання про знання.

По-четверте. Методологія поєднує знання про діяльність і мислення зі знаннями про об’єкти діяльності та мислення. У способах поєднання міститься найважливіша особливість методології, що визначає логіку рефлексії, тобто логіку роздумів, аналізу та передбачення ситуації індивідом-дослідником.

По-п’яте. Методологія враховує різноманітність і множинність позицій дослідника відносно об’єкта дослідження чи створення. Такий підхід дає змогу врахувати різні уявлення з різних позицій щодо даного об’єкта, і тільки після цього виникає можливість поставити запитання про реконструкцію чи утворення об’єкта, не забуваючи, що онтологічне уявлення є істинним лише з історично обмеженого погляду. При цьому критерій об’єктив­ності, як правило, змінюється залежно від змін як зовнішніх, так і внутрішніх чинників, у тому числі часових.

По-шосте. Об’єднання знань відбувається не за схемами об’єкта, а за схемами самої діяльності. При цьому інтегруються ключові позиції, на підставі яких фахівці, працюючи в єдиній кооперації та над єдиним об’єктом, будують свої уявлення про об’єкт, що змінюється чи утворюється.

Методологічна діяльність визначає ставлення до попередньої та нової діяльності і містить дослідження, описання динаміки змін норм, методичну діяльність. Остання або здійснюється на підставі фіксованих норм, або передбачає проектування нових засобів, або містить проектування діяльності.

Використання наведених аспектів методології, що спрямовані на реформування існуючих та створення нових об’єктів, суттєво сприяє підвищенню спроможності науки вирішувати складні завдання трансформаційного періоду розвитку суспільства.

Отже, методологія державної служби як науки є, по суті, певним способом організації дослідження на основі використання конкретно визначеного арсеналу державотворчого процесу.

Методика й методологія досліджень визначаються, з одного боку, складністю об’єкта і предмета дослідження (державної служби та її компонентів), з іншого — міждисциплінарним харак­тером самої науки.

З огляду на складність предмета та об’єкта державної служби, «родинних» зв’язків науки із суміжними суспільними дисциплінами (теорією соціального управління, теорією держави та права, наукою адміністративного права, теорією соціальної інформації, політологією, філософією, соціологією, психологією, економікою, географією, істо­рією, етнографією, екологією, антропологією, демографією та ін.) логічним виглядає висновок щодо використання державною
службою майже всіх методів з широкого арсеналу суспільних наук.

У науковій літературі вирізняються три рівні методологічних знань щодо пізнання управлінських об’єктів (рис. 2.1).



Рис. 2.1. Методологічний арсенал досліджень
у сфері державного управління

Найвищий рівень — це система філософських знань, що є теоретичною базою і методологічним орієнтиром для всіх суспільних наук, зокрема для державно-управлінських досліджень. Це — рівень загально-методологічних основ даних досліджень. Сюди можна віднести також методи кібернетики та загальної теорії систем.

Другий рівень, який можна умовно назвати «управлінським», являє собою систему конкретних управлінських наук. Вони мають велике значення у вивченні проблем державного управління з позицій кожної науки. Ці знання визначаються як окрема методологічна основа досліджень (третій рівень).

Четвертий рівень методологічних знань можна охарактеризувати як спеціально-методологічну основу державно-управлінсь­ких досліджень. Сюди віднесено низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Складовими методологічної бази дослідження стали об’єктив­ність та історизм, ціннісний і структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного та раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, якого потребує комплексний розгляд аналізованого феномена. Системний підхід в українській юридичній науці почав застосовуватися ще в 60-х рр. ХХ ст. і одержав розвиток уже сьогодні.

Методологія системного дослідження і побудова реальних об’єктів ґрунтуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем в її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом
теорії систем є поняття «цілеспрямованої системи». На основі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

Для дослідження проблем державної служби важливим елементом загальнометодичних основ є засоби системного аналізу, тому що система державної служби власне і є цілеспрямованою системою на досягнення певних економічних, соціальних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією си-
стем, можна віднести державну службу до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих, цілеспрямованих систем. Складність системи державної служби пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємо­зв’язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з іншого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов’язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державної служби, а також безліч зв’язків, які виникають між ними, роблять структуру державної служби складною, такою, що погано піддається формалізації.

Елементи системи державної служби визначаються властивостями та характеристиками, що впливають на такі параметри її функціонування, як швидкодія, гнучкість, точність реагування та зміни в зовнішньому середовищі.

У системі державної служби можна виокремити такі структури, як організаційна, інформаційна, комунікативна, цільова, мотиваційна тощо.

Але слід підкреслити, що однак досі існують різні погляди стосовно змісту і сфери застосування системного аналізу. Так, Є. П. Голубков 1 дає визначення системного аналізу як «... сукупність наукових методів і практичних прийомів розв’язан-
ня різноманітних проблем, що виникають в цілеспрямованій діяльності».

Є. Г. Юдін 2 виділяє ще один дуже важливий аспект системного аналізу — комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу: «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв’язання великих комплексних проблем у сфері управління».

Серед учених немає єдиної думки щодо комплексного підходу до наукових досліджень. Одні автори стверджують, що наука завжди була комплексною і що комплексність іманентно притаманна науці. Інші вважають, що комплексність — якісно нова властивість саме сучасної науки. Треті ототожнюють комплексність із термінами «системність», «інтегративність», «синтетичність» тощо.

Не вдаючись до полеміки з дослідниками питань комплексності в науці, зупинимося на тому, що під комплексним вивченням розуміються три аспекти цього виразу. По-перше, всебічне вивчення одного об’єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов’язаних питань. По-друге, один об’єкт або навіть одна його властивість визначається за допомогою різних методів. І нарешті, по-третє, одне питання вивчається з позицій різних наук. Це так званий міждисциплінарний підхід.

Загальновідомо, як важко синтезувати знання стосовно одного і того самого об’єкта, одержані з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань, створити концепцію, що дає всебічну характеристику об’єкта (явища). Потрібно мати на увазі, що однією з властивостей системи є те, що ціле не є звичайною сукупністю частин (йдеться про емерджентність системи).

Комплексний підхід до вивчення об’єкта породжує немало складних методологічних питань. Одним із важливіших є співвідношення логіки спеціального і логіки комплексного дослідження.

Використовуючи системний або комплексний підходи до дослідження проблем державної служби, необхідно обов’язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства неможливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки ХХ ст. сприяли кардинальному перегляду існуючих уявлень про соціально-політичні процеси. Синер­гетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Стратегічним завданням для реформи державної служби є створення незалежної професійної державної служби для ефектив­ної розробки економічної та соціальної політики й надання державних послуг. Це вимагає розробки і реалізації нових уявлень про сучасну державну службу.

Для вдосконалення державної служби важливим є розуміння необхідності врахування об’єктивних законів суспільного розвит­ку, глибоких теоретичних узагальнень, особливостей і тенденцій розвитку суспільного життя. При цьому потрібно пам’ятати, що важливим є не тільки досягнення мети, а й шляхи та засоби її досягнення, соціальні наслідки.

Метод — це спосіб, підхід, інструмент, яким користується
певна наука для дослідження закономірностей і категорій, що становлять її предмет. Які ж методи використовує державна служба? Їх можна поділити на три групи.

Перша група — загальнофілософські методи. Насамперед це соціологічний метод, який передбачає з’ясування впливу на державну службу суспільних відносин, соціальної структури, ідеології та культури.

Нормативний, або нормативно-ціннісний, метод орієнтує на розробку ідеалу державної служби, в основі якого — загальне благо, справедливість, повага людської гідності, а також визначає шляхи його практичного втілення.

Функціональний метод передбачає аналіз різних взаємо­зв’язків між явищами в реальній дійсності. Наприклад, аналіз взаємозв’язків між рівнем економічного розвитку, політичним устроєм та державною службою тощо.

Системний метод розглядає державну службу як цілісну, складно організовану систему, як саморегульований механізм.

Інституціональний метод орієнтує на вивчення інститутів (держави, урядових установ), за допомогою яких здійснюється діяльність державної служби.

Психологічний метод у центр дослідження ставить не людину як представника роду, а конкретного індивіда та орієнтує на вивчення суб’єктивних механізмів, психологічних мотивацій поведінки. Одне з центральних місць у психологічному методі посідає психоаналіз, основи якого розробив З. Фрейд. Значну увагу він приділяв підсвідомим психологічним процесам. Психоаналіз виходить з того, що гострі афективні переживання людини не зникають із психіки, а витісняються у сферу підсвідомості й продовжують активно впливати на поведінку, зокрема при авторитар­ному типі особистості, яка прагне за допомогою влади подолати відчуття власної неповноцінності.

Критично-діалектичний метод орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху.

У сучасній науці широко використовується порівняльний метод, який передбачає зіставлення однотипних явищ з метою виявлення їх загальних рис і специфіки, винайдення найбільш ефективних форм організації чи оптимальних шляхів вирішення завдання.

Історичний метод вимагає вивчення явищ у їх послідовному часовому розвитку, виявлення зв’язку минулого, сучасного та майбутнього.

Аналіз пізнавальних засобів державної служби не вичерпується загальнофілософськими методами дослідження об’єктів і має ще дві групи методів.

Другу групу методів часто називають загальнонауковими, бо вони належать не лише до державної служби, а й до науки в цілому. Це — аналіз і синтез; індукція і дедукція; моделювання; теорія ігор; математичні, кібернетичні, прогностичні методи.

Третя група — методи емпіричних досліджень, тобто використання статистики, насамперед електоральної; аналіз документів; анкетування; реальні спостереження тих чи інших подій тощо.

На сучасному етапі державна служба твердо стала на шлях синергетики, об’єднання методологічних підходів, одночасного використання різних методів досліджень.

Методологія системного підходу
в державному управлінні
та державній службі



12

Застосування методології системного підходу в державному управлінні, особливо для розвитку державної служби, потребує певного аналізу попередніх методологічних напрямів.

Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі синтезу. Інша характерна особливість сучасної науки пов’язана із зростанням у ній ролі порів­няльно-типологічних досліджень, що характерно для гуманітар­них галузей.

Зміна типу завдань природно веде до зміни типу предметного змісту, яким керуються наукові дисципліни. Спрямованість на синтез методологічно забезпечується конструюванням певної послідовності дослідження, зокрема систем.

Система стає саме системою та ще й доцільною системою, коли прямує до досягнення певної мети або певних цілей. Си-
стемою можна назвати тільки ту сукупність вибірково залучених елементів, у яких взаємодія та взаємовідношення на-
бувають характеру взаємосприяння діяльності елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи). Саме мета або корисний запрограмований результат виступають як системоутворюючий фактор (рис. 2.2).



Рис. 2.2. Категорія «система» та її функції

За наявності мети дії системи набувають цілеспрямованого характеру та ознаки спрямування до сопродукування досягнення загальної мети. Прагнення сопродукування досягнення загальної мети продукує взаємодію та взаємосприяння, що об’єднує певних суб’єктів саме у систему. У даному разі мета виступає як системо­утворюючий фактор, що обумовлює наявність системно-цільо­вого аспекту теорії системного підходу.

У методологічному відношенні до появи категорії «системо-
утворюючий фактор» синтез будували на основі функціонального уявлення про об’єкт дослідження. При цьому різноманітні характеристики об’єкта синтезувалися в цілісну картину за допомогою системи функцій, до того ж функція, як правило, розглядала­ся як взаємозв’язок, що визначає порядок включення частини в ціле.

Але мета вимагає засобів, дій для її досягнення. Діяльність системи, її компонентів для досягнення мети, дії із застосуванням певних засобів є не що інше, як виконання функцій системи та її елементів. Функції елементів є похідними від функцій системи, вони — суть функції системи, спрямованої на досягнення цілей системи. Так чи інакше, «працюючи» на головну мету, елементи виконують свої специфічні функції, що забезпечують досягнення їхньої специфічної мети (специфічних цілей), яка є декомпозованою метою системи. Наявність у загальносистемної мети підцілей, тобто власних цілей елементів системи, обумовлює формування окремих функцій елементів або декомпозицію загально­системних функцій. Треба зазначити, що реалізація цих функцій спрямована на досягнення мети системи. Таким чином, функції системи та функції елементів системи обумовлюють системно-функціональний аспект системного підходу1.

Системно-функціональний аспект надає можливість перейти до питань структури системи. Сукупність функцій та їх ієрархічна побудова дозволяє уявити об’єкт як організовану систему.

Структура системи, що синтезується відповідно до декомпозованої мети з урахуванням функцій та зв’язків, виступає як організований комплекс засобів досягнення загальної мети. Характерною рисою є те, що кожний з елементів структури по щаблях ієрархії є засобом досягнення мети підсистеми більш високого рівня. Тим самим досягається результат процедурних складових категорії «система»: взаємодії та взаємосприяння.

Розгляд структури системи за своїм основним методологічним спрямуванням близький до структурно-функціонального аналізу в соціології 2 та структуралізму, що отримав поширення в багатьох гуманітарних науках 1. Ці два наукових напрями обґрунтували, що структура обумовлена зв’язками між елементами системи. Для завдань дослідження існуючих систем такий підхід доцільний. Завдання синтезу систем у центр розгляду ставлять мету та функції, що забезпечують її досягнення. Тим самим структура системи, а далі й її морфологія є похідними від мети та функцій.

Неодмінними ознаками будь-якої системи є наявність не тільки структури, а й елементів, саме того, з чого безпосередньо утворена вона сама як ціле. Структуру цілого не можна уявити без складових, оскільки зв’язки, взаємодії не можуть здійснюватися без того, що саме взаємодіє, тобто без елементів.

Але елементи цілісної системи являють собою не набір випадкових, незв’язаних елементів. Вони інтегровані системою, і в цьому розумінні сумісні, певним чином сталі й відносно статичні, хоча й суперечливі. Суперечність, єдність, взаємодія, взаємовідношення, взаємосприяння цих елементів утверджують систему у межах її якостей, забезпечують функціонування і розвиток саме цієї системи. Тим самим структура, внутрішня організація системи обумовлює системно-структурний аспект системності 2.

Структурний аспект породжує проблематику впорядкованості та організованості. Результатом методологічного усвідомлення цієї проблематики є розширення поняття про зв’язки та їхню типологію, а тим самим створення безпосередніх методологічних передумов для переходу до поняття «системи» як центрального в орієнтації наукового дослідження. При цьому поряд із поняттям «структура» на чільне місце виходять поняття «взаємодія», «взаємосприяння», «динаміка» тощо.

Системно-структурний аспект визначає організацію системи, а також обумовлює її будову, тобто морфологію.

При розгляді морфології системи доцільно використовувати певні методологічні засади елементаризму, що не втратив своєї актуальності для аналізу та синтезу систем 3.

Для системного дослідження державного управління елементаризм залишиться актуальним при аналізі та синтезі його складових, визначенні їхніх якостей та властивостей. Саме розгляд питань державного управління на рівні органу державної влади, на рівні посади державного службовця в ньому надає можливість урахування системності та цілісності функціонування державного механізму і його складових: державного апарату та державної служби як підсистем державного управління.

Кожний елемент системи, у свою чергу, є системою більш низь­кого рівня та складається з певних відносно елементарних компонентів. Останнє притаманне системно-елементному аспекту системного підходу 1.

Кожна система завжди є складовою іншої, більш високого рівня системи, і сама, у свою чергу, утворена з елементів підсистем більш низького рівня. Інакше кажучи, жодна система не є ізольованою, безліччю зв’язків вона пов’язана з найрізноманітнішими системами і несистемними утвореннями. Система діє, розвивається у зовнішньому щодо неї самої середовищі, пов’язана з ним безліччю комунікацій.

Для державного управління як складової соціального управління розширення типів зв’язків закладає засади усвідомлення неоднозначної реакції на ті чи інші управлінські рішення. Тобто порушення уявлення про однозначний детермінізм причинно-на­слідкових зв’язків, залучення інших типів зв’язків актуалізують використання системного підходу в синтезі та дослідженні си-
стем державного управління.

Поряд з причинно-наслідковими визнання отримали функціональні, кореляційні зв’язки, схеми розвитку тощо.

Але управління в суспільстві не можна уявити без інформації, тих даних, відомостей, що характеризують стан, цілісність си-
стеми у даний момент, показують, якою є мета системи і чи досить точно система йде до мети, якими є відхилення від заданої мети і в чому їх причина. Інформація — спосіб зв’язку елементів системи один з одним, кожного з елементів із системою у цілому, а системи в цілому із середовищем. Це обумовлює наявність ще одного аспекту системності — системно-комунікативного.

Одним із суттєвих і визначальних атрибутів системи державного управління є її цілісність. Цілісність характеризується наявністю інтегративного ефекту взаємодії елементів системи, що не є адитивним до властивостей окремих її елементів.

На основі організмічної концепції, яка набула розвитоку у біології 1, було доведено, що інтегративні характеристики живого не можуть бути виведені з елементаристських уявлень. Л. Берта­ланфі теоретично та експериментально довів неспроможність постулату, що система досягає кінцевого стану незалежно від початкових умов (принцип еквіфінальності). Це характерно для суспільних систем, зокрема соціально-економічних. У концептуальному плані це обумовило введення поняття відкритої системи, тобто системи, що отримує впливи ззовні.

Система постійно зазнає збурюючих впливів 2, як внутрішніх, так і зовнішніх, що є результатом внутрішньої суперечливості системи. Елемент і система; частина і ціле; переривчасте і неперервне; структура і функція; внутрішнє і зовнішнє; організація та дезорганізація; централізація та децентралізація; регулювання та дерегулювання; різноманітність й одноманітність — такий аж ніяк не повний перелік суперечливих сторін і відношень, притаманних системам узагалі і особливо системам соціального порядку.

Суспільним системам крім загальних для всіх систем якостей притаманні й специфічні, що випливають із самої природи суспіль­ства, суперечності та відмінності: між класами і соціальними групами, між інтересами особи і колективу, колективу і суспільства і т. ін.

Це і зовнішні впливи, що не завжди є сприятливими для су-
спільства. Між тим система живе, функціонує, розвивається, подекуди вельми і вельми тривалий час. Отже, поряд зі специфічним підбором елементів, специфічною внутрішньою організацією, структурою тощо, є й інші системозберігаючі фактори та механізми. Вони належать до інтегративних незалежно від того, є вони суб’єктивними чи об’єктивними за своєю суттю. Тим самим виникає ще один аспект системності — системно-інтегративний3.

Важливим способом інтеграції, розвитку системи є управління. Ефективне досягнення мети та раціональне використання ресурсів системи можливе при застосуванні програмно-цільових методів стратегічного і тактичного управління. Для функціонування системи визначальним забезпечуючим фактором є наявність необхідних для досягнення мети ресурсів. Матеріальні, фінансові, інформаційні, кадрові та інші ресурси завдяки перероз­поділу чи обмеженню можуть вплинути на термін її досягнення (за певних умов узагалі визначити термін досягнення). Ресурси спрямовуються, розподіляються, координуються та контролю-
ються певним органом управління.

Обґрунтування наявності керуючого центру з погляду управління ресурсами підкріплюється також концепцією бюрократії М. Вебера та В. Вільсона. Треба зауважити, що під бюрократією М. Вебер розумів як універсальні бюрократичні принципи організації управління 1, так і «організацію з пірамідальною структурою влади, що використовує дії універсальних і позаособистісних правил з метою підтримки цієї структури та приділяє основ­ну увагу недискреційним аспектам управління» 2.

За М. Вебером, основні принципи такі:
  1. ієрархічна організація структури управління, заснована на чітко визначених принципах посадової субординації;
  2. нормативне визначення компетенції кожного рівня управління;
  3. професіоналізм посадових осіб не тільки в розрізі професійних посадових повноважень, а й у сфері норм, правил, процедур, тех­нологій діяльності організації в цілому, тобто в галузі управління.

Зазначені принципи є інваріантними, тобто незмінними, сталими та головними ознаками бюрократії.

Така ж парадигма була розвинена в адміністративній науці наприкінці XІX ст. майбутнім президентом США В. Вільсоном. Його головна наукова праця «Вивчення адміністрації» («Study of Admіnіstratіon», надрукована у 1887 р.) містила такі основні ідеї:
  • наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності та відповідальності;
  • структурна схожість сучасних урядів;
  • відокремлення управління від політики;
  • професіоналізм державних службовців;
  • організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністратив­ної ефективності;
  • наявність «доброї» адміністрації як необхідна умова розвитку цивілізації та досягнення добробуту1.

Однією з ознак системи є наявність керуючого центру як суб’єкта управління та елемента системи, що у поєднанні із засобами, методами та ресурсами управління обґрунтовує системно-управлінський аспект системного підходу.

У розвитку методологічних ідей плідну роль відіграли структуралістські концепції 2, що довели відносну незалежність синхронного та діахронного аспектів розвитку об’єкта дослідження. Без методологічно обґрунтованого розведення синхронії та діахронії навряд чи можливою є побудова змістовних (механізму функціонування) і конструктивних (механізму розвитку) наукових напрямів, присвячених спеціальному вивченню процесів функціонування. Реалізація цієї тези в конкретних галузях знань супроводжувалася в ряді випадків певним відособленням функціонального та генетичного аспектів одного й того самого об’єк­та. Інколи це відособлення ставало настільки значним, що спричиняло формування практично не пов’язаних між собою предметів вивчення. Прибічники синхронічного аналізу не завжди враховували принцип історизму (механізм розвитку), а прибічникам вивчення історії об’єкта бракувало застосування принципу конструктивізму (механізм функціонування).

Позитивним наслідком цього процесу стало усвідомлення суттєвих розбіжностей між механізмами функціонування та механіз­мами розвитку об’єкта.

Для застосування системного підходу в дослідженні державного управління останній висновок має суттєве значення. Так, за часів Радянського Союзу сталість механізмів функціонування
його державного механізму, у першу чергу — державного апарату, неврахування соціальних та економічних змін і тенденцій роз­витку світової цивілізації, заангажованість наукових досліджень призвели до розпаду країни, зміни вектора орієнтації розвитку всього суспільства.

Кожна система не є незамінною, раз і назавжди даною. Вона не є абсолютною, вічною головним чином тому, що їй притаманні внутрішні суперечності. Вона не лише функціонує, але й рухається, розвивається. Кожна система має свій початок і свій кінець, вона переживає час свого зародження, становлення, розвит­ку, занепаду і загибелі. А це означає, що час є доконечною характеристикою системи, що кожна система історична, що обумовлює наявність системно-історичного аспекту 1.

Останнє надає змогу відстежити зв’язок, наступність між елементами системи або різними їх станами та всієї системи.

Для соціальних систем утворення нових відбувається різними шляхами. Одна суспільно-економічна формація заступає іншу в результаті соціальної революції. Революція спричиняє докорінні якісні зміни в усіх основних параметрах старої системи — у цілях, функціях, структурі, елементах, зв’язках, формах розвитку тощо. Інші формації перетворюються еволюційно.

У межах нової формації виникають нові парадигми розвитку суспільства, нові держави. У межах держав утворюються нові політичні системи, нові механізм держави та державний апарат, територіально-адміністративний устрій тощо.

Становлення системи — аж ніяк не кінцевий акт у системному русі. Система, що одного разу виникла, вдосконалюється, розвивається в найрізноманітніші способи. Змінюються елементи си-
стеми, їхні зв’язки. Перетворюються одні елементи, виникають інші. В одному випадку нові елементи виникають шляхом розвит­ку, трансформації старих, в іншому — за допомогою поділу існуючих елементів, у третьому — система асимілює, вбирає у себе дещо зовнішнє і перетворює його у власний елемент і т. ін. Складних змін зазнають у процесі розвитку притаманні системі внутрішні зв’язки і зовнішні взаємодії. Виникають нові зв’язки, диференціюються ті, що існують; один зв’язок перетворює інший або асимілює його; відбуваються перегрупування, перебудова елементів, відносин тощо.

При цьому нові елементи, їх зв’язки, нові властивості існуючих елементів та їхні нові взаємодії обумовлюють появу нових інтегративних якостей, що відповідають новим цілям системи.

Сукупність наведених аспектів становить сутність теорії си-
стемного підходу (табл. 2.1).