Київський національний економічний університет

Вид материала

Документы

Содержание Державне управління Громадянське суспільство Метою державної економічної політики

Подобный материал:

• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 277kb.
• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 436.12kb.
• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 361.22kb.
• Хоменко Ольга Володимирівна Кримський економічний інститут двнз «Київський національний, 178.27kb.
• Правила прийому до магістратури Державного вищого навчального закладу "Київський національний, 72.88kb.
• А. Ф. Павленко " " 2009 р. Правила прийому до Державного вищого навчального закладу, 45.01kb.
• Київський національний економічний університет фінансово-економічний факультет, 1499.14kb.
• Яка відбудеться 23 березня 2012 року в двнз «Київський національний економічний університет, 60.65kb.
• Двнз київський національний економічний університет, 699.76kb.
• Cols=2 gutter=47> Гордієнко, 40.87kb.

	Державне управління — це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову
	Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти
	Державне управління — це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави
	Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави
	Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави
	Органи державної влади як суб’єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями
	Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій
	Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави

Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління

Наведені ознаки дозволяють запропонувати таке визначення категорії «державне управління».

Державне управління — це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління містить об’єктивні та суб’єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об’єк­тивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістом державне управління об’єктивно детерміноване тими умовами й факторами, у межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб’єктом управління:

потреби — інтереси — цілі — рішення — дії — результати.

Сформовані політичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.

Центральною складовою соціальної інфраструктури сучасної соціально-економічної системи є комплекс інститутів, відносин, цінностей та норм, що об’єднуються під назвою «держава добробуту». Цей феномен, що має в кожній країні свою специфіку (і відповідно свою назву: у США — «змішаний капіталізм», у Федеративній Республіці Німеччина — «соціальне ринкове господарство», у Швеції — «суспільство функціональної соціалізації» і т. д.), виник як альтернатива «реальному соціалізму», з одного боку, і як реакція на «невдачі», «осічки» класичної ринкової економіки — з іншого.

Загальним для всіх національних варіантів держави добробуту є те, що ринкові засади економіки доповнені соціальними факторами в інших сферах¹. Необхідно зазначити, що будь-яка економіка за самим своїм визначенням — соціальна, оскільки вона просто не може не бути соціальним інститутом. При цьому під соціальною ринковою економікою розуміється цілком конкретний тип господарської системи, що виник та інституалізувався в XX ст., особливо після другої світової війни в індустріально розвинутих країнах Заходу².

Концепція соціальної ринкової економіки передбачає синтез гарантованих правовою державою політичних свобод, економічної свободи та ідеалів соціальної держави, що гарантує соціальну захищеність громадян і соціальну справедливість. Тут поняття «соціальне» означає, що ринкове господарство внаслідок своєї ефективності створює матеріальні передумови для забезпечення того або іншого рівня добробуту для всіх верств населення.

Так, за словами одного з авторів концепції соціального ринкового господарства А. Мюллера-Армака, «соціальне ринкове господарство може бути визначене як ідея політичного упорядкування, мета якого полягає в консолідації суспільства, побудова­ного на конкуренції, приватній ініціативі, з соціальним прогресом, забезпеченим саме продуктивністю ринкової економіки. На основі ринкового економічного порядку може бути створена різноманітна та всеосяжна система соціального захисту»¹.

На відміну від Німеччини в більшості індустріально розвинутих країн він став відомий як держава добробуту². У змістовому
і концептуальному плані між цими поняттями немає протиріч
і розбіжностей принципового характеру.

У розробку і реалізацію концепції держави добробуту зробили внесок представники всіх основних ідейно-політичних течій Заходу: лібералізму, соціал-демократії та консерватизму. У зв’язку з цим не можна не згадати, що ряд видатних консервативних діячів Західної Європи, наприклад, О. Бісмарк у Німеччині, Б. Дізраелі в Англії та інші по праву вважаються батьками-засновниками теорії держави добробуту. Однак у Західній Європі найбільший внесок у її формування зробила соціал-демократія. Так, відомий німецький соціолог і політолог Р. Дарендорф влучно називав XX ст. віком соціал-демо­кратії. У США цю роль значною мірою виконала демократична партія, що асоціюється з іменами таких політичних і державних діячів, як В. Вільсон, Ф. Рузвельт, Дж. Кен­неді, Л. Джонсон та ін.

Центральне місце в теорії держави добробуту посідає ідея забезпечення прийнятних для даного суспільства життєвих стандартів. X. Ламберт зазначав, що «суспільний добробут не тотожний економічному добробуту суспільства, рівно як і особистий добробут не ідентичний індивідуальному економічному добробуту»³. Особистий добробут, крім суто економічних критеріїв (таких, наприклад, як зайнятість, рівень прибутку тощо), залежить і від рівня гарантій у державі політичних свобод (наприклад, свобода і безпека особистості, свобода слова, свобода совісті тощо), від таких показників, як соціальна захищеність, сімейне життя, можливості просування по службі тощо.

Водночас слід констатувати, що суспільний добробут значною мірою визначається суспільними благами. До них світова економічна наука і господарська практика відносять ті товари і послуги, «які ринкова система взагалі не збирається виробляти, оскільки їхні особливості різко протилежні особливостям товарів індивідуального вжитку»: будучи спожитими одним суб’єктом, вони залишаються достатніми для споживання іншими ¹.

Суспільні блага неподільні. Вони надаються суспільними установами, їх створення та утримання на відповідному рівні, як зазначав ще А. Сміт, «не може бути в інтересах ніяких окремих осіб або невеликих груп, оскільки прибуток від них ніколи не зможе окупити витрати будь-якої окремої особи або невеликої групи осіб, хоча часто вони можуть з лишком окупитися великому суспільству»².

Суперечність між високим рівнем розвитку матеріально-тех­нічної бази і продуктивних сил, з одного боку, та умовами відтворювання робочої сили, які значно відстають від вимог, що висуваються, — з іншого, приводить до усвідомлення необхідності істотного збільшення частки валового національного продукту, що інвесту­ється в нематеріальні сфери, такі як освіта, наука, охорона здоров’я та ін. Фінансуючи ці сфери, держава створює умови для нормального функціонування економіки. Зокрема, система освіти покликана забезпечити об’єктивні потреби економіки, які у міру подальшого розвитку технологічної бази економіки вимагають достатнього за даних умов рівня освіти, загальної культури, дисципліни праці тощо.

Природно, що саме на державі лежить основний тягар з фінансування системи освіти і у разі, якщо державні інвестиції в людський капітал виявляться недостатніми, ринок не зможе заповнити їх нестачу.

Нарешті, без науки, що є найважливішою складовою і виробничо-господарської, і соціальної інфраструктури як у минулі часи, так і, тим більше, в сучасному світі, неможливий ані економіч­ний, ані соціальний прогрес.

Масштабність і значущість завдань, що виконуються науковими установами, значний строк від моменту розв’язання проблеми на фундаментально-теоретичному рівні до її практичного впровадження обумовлюють ту підтримку, яку надають індустріально розвинуті держави сфері науки загалом і фундаментальним дослідженням особливо. Вона здійснюється як шляхом прямого бюджетного фінансування відповідних установ і організацій, так і створенням сприятливих умов функціонування аналогічних недержавних, переважно інституціональних структур — наукових фондів і товариств.

Таку саму вагому функцію із забезпечення загальних умов життєдіяльності суспільства, соціального і економічного зростання виконує охорона здоров’я. Її якісний стан і доступність для широких верств населення країни можна і треба розглядати, з одного боку, як найсуттєвішу складову його якості життя, а з іншого — як необхідну умову ефективного функціонування національної економіки. Здоров’я нації, кожного її представника є істотною передумовою ефективного функціонування економіки країни. Таким чином, побудова ефективної системи охорони здоров’я — найважливіша умова як соціального, так і економічного зростання.

До суспільних благ також відносять послуги національної оборони, органів безпеки, структур із профілактики та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природно-кліматичного й техногенного характеру ¹.

У наданні суспільних благ державне втручання має допоміжний характер, мета якого — гарантувати необхідну з погляду суспільства пропозицію товарів і послуг, які з тих або інших причин на ринок не надходять або надходять у недостатньому обсязі. При цьому держава може застосовувати важелі прямого й непрямого впливу на підприєм­ницьку сферу через механізм державних замовлень, податків, суб-
сидій та цін, щоб регулювати процес розподілу ресурсів у потрібному напрямі. Тим самим держава свідомо перерозподіляє ресурси з метою істотної зміни структури національного продукту країни.

У цілому суспільне благо залежить від рівня гарантованості таких загальнозначущих для держави і суспільства параметрів, як зовнішня і внутрішня безпека, наявність і нормальне функціонування інститутів соціальної інфраструктури: установ системи ос­віти, охорони здоров’я, соціальної допомоги тощо, рівня соціального партнерства. Іншими словами, конкуренція не повинна ставити під загрозу досягнення необхідного рівня економічної і соціальної стабільності, у тому числі й соціальної справедливості.

Одне з центральних місць у діяльності сучасної держави посідає забезпечення соціально справедливого розподілу прибутків, однак справа в тому, що механізм ринкового саморегулювання аж ніяк не передбачає досягнення соціальної справедливості в суспільстві¹.

Цілком природно, що в індустріально розвинутих стабільних державах органи державної влади, як правило уряди, розробляють і здійснюють програми соціального забезпечення незаможних верств населення, встановлюючи мінімальні розміри заробітної плати, допомоги по безробіттю, фіксують ціни з метою підвищення прибутків тих або інших груп населення, встановлюють диференційовані ставки податків на особисті прибутки населення різних категорій. Таким чином, держава бере на себе завдання регулювання розподілу прибутків шляхом прямого втручання у функціонування ринку і непрямого за допомогою системи податків та інших платежів ².

Для держави добробуту бізнес і держава є наймогутнішими інститутами сучасного індустріального суспільства. Кожен із них стримується різноманітними чинниками: одні з них конституційно-правового характеру, інші — соціально-політично­го, ресурсного та ін. Завдяки цим факторам у відносинах між ними діє своєрідна система стримувань і противаг, яка не дає жодному з них встановлювати свій одноосібний контроль над суспільством.

Парадокс полягає в тому, що держава регулює підприємництво і певним чином перетворює ринок, але при цьому вона ж і субсидує, і заохочує, і захищає бізнес. Своєю фінансовою і валют­ною політикою, спрямованою на зміцнення економіки і згладжування економічних циклів, держава сприяє економічному зростанню, розвитку бізнесу.

У західній суспільно-політичній думці майже всіх орієнтацій стало вельми популярним гасло, висунуте відомим економістом І. Шумахером: «Менше — це краще», під яким мається на увазі ослаблення регулюючих важелів держави, скорочення соціальних програм, що не виправдали себе, підвищення ролі ініціативи і вільних ринкових відносин ¹.

Бізнес ведеться в певному соціальному і політико-культур­ному середовищі і, природно, не може ігнорувати інтереси суспільства, з якими повинен погодити свої власні інтереси. Більше того, оскільки стабільність суспільства є необхідною умовою ефективного функціонування підприємництва, воно просто вимушене розробляти і здійснювати заходи, що забезпечують таку стабільність. Розвиток і поліпшення соціального середовища відповідають довгостроковим інтересам бізнесу. Прихильність принципам соціальної відповідальності підвищує життєздатність і ефективність підприємництва. У довгостроковому плані соціальна відповідальність здатна підвищити як довіру споживачів до продукції, що виробляється конкретним підприємством, так і курс його акцій.

К. Уолтон виокремлює такі компоненти сучасної концепції соціальної відповідальності бізнесу ².

По-перше, більше не можна покладатися на концепцію особистої вигоди, оскільки вона не обов’язково приведе до блага су-
спільства. У тих випадках, коли між приватним і суспільним благом існують конфлікти, перше має стати підлеглим другому.

По-друге, американська економічна система спирається більшою мірою на принципи плюралізму та конституціоналізму, ніж на принципи laissez-faire.

По-третє, добробут суспільства не можуть забезпечити виключно уряд або приватні організації нарізно. Тому необхідно покінчити з протистоянням уряду і бізнесу.

По-четверте, керівництву корпорацій потрібно врівноважувати конкуруючі інтереси та встановлювати пріоритети, що враховують інтереси як інвесторів, працівників, споживачів, постачальників і конкурентів, так і національних та місцевих громад, інших добровільних організацій і навіть неорганізованих груп.

По-п’яте, врівноважуючи ці інтереси, корпорація повинна відкидати «безрозсудні вимоги», але робити це логічно, витримано й збалансовано.

Таким чином, концепція соціальної відповідальності бізнесу ґрунтується на визнанні існування тісних взаємозв’язків корпорації і суспільства.

Загалом концепція соціальної відповідальності виходить з визнання тісного взаємозв’язку всіх сфер суспільства, у тому числі й взаємозалежності суспільства та бізнесу, і внаслідок цього факту передбачає необхідність для бізнесу взяти на себе широкі соціальні зобов’язання.

Межі соціальної відповідальності корпорацій тим ширше, чим більше їх прагнення до виживання і утвердження своєї легітимності в очах суспільства. У цьому плані одне з головних завдань, що стоять перед корпораціями, полягає в тому, щоб економічно обґрунтувати програми, які вони готові здійснювати в соціальній сфері.

У той же час суспільство зі свого боку має право чекати від біз­несу того або іншого рівня соціальної відповідальності в таких питаннях, як охорона навколишнього середовища, забезпечення безпеки транспорту, матеріальне забезпечення незаможних верств населення тощо. Однак технічні, фінансові та інші можливості бізнесу в цьому плані не безмежні. Оцінюючи можливості тієї або іншої корпорації або бізнесу загалом, не можна забувати того факту, що головною умовою існування і життєздатності будь-якого ділового підприємства є його економічна рентабельність, яка визначається рівнем прибутковості його діяльності.


Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею практично реалізуються, засобів і методів, які при цьому використовуються, віддзеркалюють сутність держави. Їх формування, правове закріплення здійснюється політичною системою та виражається державною політикою.

Зазвичай під політикою (від грец. «ά» — державні або громадські справи) розуміють соціальну діяльність у політичній сфері суспільства, спрямовану головним чином на досягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади ¹. В інституціональному аспекті політика являє собою інституйовану групу інтересів певних політичних суб’єктів. До останніх відносять партії, класи, нації, професійні групи, індивідуумів, інші соціальні угруповання.

Основні елементи політики подані на рис. 1.2.



Рис. 1.2. Основні елементи політики

У системно-структурному аспекті політика являє собою структуру політичних суб’єктів суспільства, а в системно-функціо­нальному аспекті — інституалізацію та реалізацію політичних ідеалів, цілей, завдань, програм тощо.

Державна політика являє собою оптимальний синтез об’єктивних тенденцій суспільного розвитку і переважну більшість суб’єктивних тверджень людей про свої інтереси в ньому. Звісно вона дистанціюється від політики конкретних політичних сил, навіть тих, що у той чи інший момент є більшістю в представницьких органах влади. По-перше, необхідно, щоб її певною мірою поділяла і меншість, інакше будуть нездоланні труднощі в процесі її реалізації. По-друге, така політика повинна бути досить стійкою, стабільною, працювати на історичну перспективу. По-третє, вона повинна мати об’єднуючу основу, яка спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізації викладені в Конституції України. Фактично вони характеризують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій, являють собою цілі держави тощо.

Саме держава є визначальним суб’єктом. Тільки вона може здійснювати заходи, підпорядковані стратегічним національним інтересам, мета яких — цілеспрямоване формування громадянського суспільства з розвинутою економічною системою, підтримка розвитку його складових та нівелювання структурних диспропорцій, що неодмінно виникають у процесах формування та роз­витку. Тим самим держава ототожнюється із суспільством, ос­кільки власне існування держави зумовлене стабільністю та гар­монійним розвитком суспільства.

Державна політика повинна закріплюватися державно-правовими актами, бути відомою і зрозумілою суспільству. Необхідно зауважити, що всі політичні проблеми врешті-решт мають інституційний характер, оскільки в державній політиці важливе юридичне оформлення політичних проблем, і що прогрес на шляху до реалізації держав­ної політики можливий за інституційного контролю над владою.

Будь-яка державна політика реалізується в певних умовах з використанням адекватних їй засобів. Формулюючи сутність дер­жавної політики, актуально зазначити умови і засоби, які їй сприяють і можуть бути практично використані.

Серед умов доцільно виділити такі¹:

• державно-правові, які полягають у створенні узгодженого правового простору країни, певною мірою ідентичного, структурованого, який дозволяє максимально використовувати технології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності зі своїми особливостями та спеціалізаціями;
  
• соціально-психологічні, які включають у себе усвідомлення нових життєвих орієнтирів, відхід від ілюзій, від усього того, що не відповідає реаліям життя і не народжує розбудовчу енергію людей;
  
• діяльнісно-практичні, коли рішення, дії, операції, процедури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей державної політики та здійснюються в її руслі, «просувають» цю політику і наочно розкривають її цінність для суспільства.
  

Питання формалізації, закріплення та реалізації політики в демократичній, соціальній, правовій державі стають найбільш актуальними в процесі створення громадянського суспільства, а точ­ніше — створення державою умов для формування та розвитку громадянського суспільства.

Громадянське суспільство — це вільне, демократичне, правове, цивілізоване суспільство; це ринкове багатоукладне конкурентне суспільство зі змішаною економікою, суспільство ініціативного підприємництва, розумного балансу інтересів різних со­ціальних прошарків¹.

Незважаючи на ситуацію тієї чи іншої країни, можна навести найбільш загальні ідеї та принципи громадянського суспільства. До них належать:

• беззаперечне визнання та захист прав людини і громадянина;
  
• економічна свобода, різноманітність форм власності, ринкові відносини;
  
• рівність усіх перед законом, надійна правова захищеність особи, свобода слова та друку, незалежність засобів масової інформації, невтручання держави в особисте життя громадян, їхні взаємні обов’язки;
  
• правова держава, заснована на принципах легітимності та демократичного характеру влади, поділу та взаємодії різних гілок влади, політичного та ідеологічного плюралізму, наявності легальної опозиції, політичного партнерства;
  
• соціальна держава, що забезпечує умови для достатнього рів­ня життя, соціального партнерства.
  

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю суб’єк­тів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик, не може змінювати напрями свого розвитку, не може служити то одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме для цього найактуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цим об’єд­нуючим, інтегруючим і компромісним явищем є розроблені та законодавчо визнані стратегічні, тактичні та оперативні цілі, що являють собою основу державної політики.

У формуванні державної політики важливим елементом є визначення загального інтересу та волі більшості громадян. Воно здійснюється: волевиявленням народу під час проведення виборів Президента України, народних депутатів і депутатів органів місцевого самоврядування, референдумів; волевиявленням суб’єктів політичної системи, особливо під час формування фракцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об’єднань і рухів у період виборчих компаній; впливом професійних спілок, об’єднань суб’єктів господарювання, професійних і соціальних угруповань тощо.

Засоби реалізації державної політики досить різні: від запровадження та ефективного використання різноманітних форм влас­ності, ринкової економіки до удосконалення систем інформації, освіти і виховання тощо. Політика безпосередньо та діалектично пов’язана з мораллю, духовною, релігійною та іншими сферами суспільного життя.

Оскільки в державній політиці віддзеркалюються докорінні інтереси суспільства, вона справедливо вважається концентрованим вираженням економіки. Але оскільки державна політика має певну відносну самостійність, вона активно впливає на економічну сферу суспільства.

Першоосновою регулювання всіх інтересів є окремий напрям державної політики (можна виділити такі напрями загальної державної політики: економічний, соціальний, національний, демо-
графічний, аграрний, культурний, військовий) — державна економічна політика, яка реалізується в кожний конкретний період часу.

Державна економічна політика являє собою компроміс між численними та різноманітними інтересами з метою досягнення максимального «блага» в межах існуючого суспільного устрою. Стисло зміст сучасної економічної політики можна визначити як реформування матеріального і духовного виробництва та соціальних умов життя на основі науково-технічного прогресу (нових технологій), проведення структурних реформ і взаємовигідного розподілу праці з іншими країнами¹.

Державна економічна політика має:

• носити системний характер, бути тільки комплексною та охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;
  
• ґрунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енергетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжнародного розподілу праці;
  
• створювати умови для вирішення соціальних проблем населення, зокрема розширення і зміцнення «середнього класу», який виступає реальною та зацікавленою силою правової держави і громадянського суспільства;
  
• залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соціальне та політичне напруження; сприяти рівноправному діловому і взаємовигідному співробітництву всередині країни — між її складовими частинами, ззовні — з іншими країнами;
  
• викликати у людей почуття гідності, гордості та віри в себе.
  

Навіть за умови базисного характеру економіки її рівень і розвиток визначаються економічними джерелами і чинниками, політичними, соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінки людини. Їх урахування дасть змогу державі впливати на чинники суспільних процесів, регулювати їх, тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної і політичної стабільності. Справжня державна політика неодмінно виходить на людину, зачіпає її та сприяє задоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді, коли стане добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене обумовлює важливість процесу формування, законодавчого закріплення та реалізації державної політики, у тому числі й економічної. Невід’ємною складовою є також контроль за виконанням державної політики. Визначення засад державної політики, затвердження програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля належить до сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Верховна Рада України також розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11 Конституції України).

Тим самим прерогатива розроблення державної економічної політики належить законодавчій владі. При цьому ефективність її діяльності полягає як у здатності визначати стратегічні і тактичні цілі, розробляти напрями та завдання економічної політики, так і в прийнятті відповідної законодавчої бази.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності забезпечуються не тільки професійним аналізом соціально-економічного стану держави, а й здатністю вироблення і дотримання об’єктив­но зумовленого суспільного інтересу, врахування економічних передумов і можливих наслідків упровадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.

Отже, взаємодія і взаємосприяння законодавчої та виконавчої гілок влади є критично актуальними для формування і запровадження державної економічної політики, особливо в умовах трансформаційного періоду, що характеризується нестабільністю економічного та соціального стану суспільства.

Розглянемо процес формування державної політики. Її засади формуються на підставі конституційних положень, щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, актів Верховної Ради України та довгострокових програм розвитку. Саме в них на підставі аналізу економічної, соціальної та політичної ситуації на засадах дотримання основних цілей і ознак держави формуються пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку держави.

Існуюча система державного регулювання економіки в умовах ринку склалася внаслідок тривалої еволюції і являє собою сукупність методів, засобів, форм регулювання та управлінських струк­тур, що їх реалізують. Державна економічна політика відтворює сутність державного регулювання економіки. Вона містить механізми цілепокладання, що перетворюють внутрішні та зовнішні інтереси і потреби на цілі та підцілі політики, механізми оперативного управління різними видами діяльності з реалізації цілей та контролю за результатами запровадження політики.

Світовий досвід засвідчив, що системи державного регулювання економікою різноманітні, кожна країна має свої національні особливості та конкретні завдання даного етапу розвитку.

Підсумовуючи, можна сказати, що цільові настанови в економічній діяльності держави спрямовуються на запровадження прин­ципів результативності, ефективності, рівності між суб’єктами господарювання і стабільності економічного та соціального розвитку суспільства. Реалізація цих принципів передбачає створення умов для виробництва зростаючої кількості товарів і послуг на технологічній основі, що постійно удосконалюється; мінімізацію витрат в умовах використання обмежених матеріальних і виробничих ресурсів; зміцнення позицій держави на світовому ринку; створення робочих місць для тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає і економічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживачів і продавців на ринку, щоб вони мали свободу вибору.

Державна економічна політика, віддзеркалюючи вплив держави на економічний та соціальний стан, включає:

• розробку та запровадження правових засад функціонування економічної системи в ринкових, соціально орієнтованих умовах (питання власності, податків, прожиткового мінімуму тощо), тоб­то держава визначає «правила гри» юридичних і фізичних осіб на ринку. Так, законодавство, що базується на принципі «все дозволено, що не заборонено», надає таким чином підприємцям широке поле діяльності. Те, що не заборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальних норм вирішення проблеми;
  
• визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобто формулювання діагностованих за певними критеріями цілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами, оцінка соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків реалізації цих пріоритетів;
  
• реалізацію соціально-духовних цінностей, оскільки різні наші закони, наслідки господарської діяльності мають сенс тільки в тому разі, якщо вони спрямовані на задоволення потреб громадянського суспільства;
  
• регулювання економічної діяльності для досягнення визначених цілей шляхом підтримки функціонування ринкового механізму, тобто регулювання співвідношення сукупного попиту та сукупної пропозиції.
  

Реалізуючи проблеми державного регулювання, державна економічна політика визначає такі напрями:

• регулювання капіталовкладень (інвестиційна, кредитна, гро­шова, податкова, митна, антиінфляційна політика, політика регулювання доходів);
  
• регулювання збуту (фіскальна, кредитна, податкова, митна, антиінфляційна політика);
  
• регулювання ринку робочої сили (соціальна політика, політика регулювання доходів тощо);
  
• стимулювання науково-дослідних і дослідно-конструкторсь­ких робіт (інвестиційна, кредитна політика тощо).
  

Державна економічна політика певним чином визначає й інші складові державної політики. Вони конкретизуються й ресурсно забезпечуються бюджетною резолюцією, що приймається Верхов­ною Радою. Саме цими етапами затверджується визначення та забезпечення реалізації пріоритетних напрямів, тобто реалізують­ся функції політичної влади щодо розробки політики.

Необхідно зауважити, що управління економікою ринковими методами є основною ціллю та змістом економічної політики держави. Це твердження стосується як держави в цілому, так і вищого органу виконавчої влади — Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Законодавче закріплення державної політики, у першу чергу економічної, має суто практичне значення: закріплення основних напрямів економічної політики дозволяє не тільки сприяти визначенню стратегій і тактик суб’єктів господарювання, тобто організаційно-діяльнісному забезпеченню реалізації основних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тому числі державного.

Державна політика має формуватися в розрізі програми Президента України, яка опосередковано схвалюється всім народом України шляхом всенародних виборів. Певна її конкретизація здійснюється у щорічних посланнях Президента України.

Конкретна політика Кабінету Міністрів України визначається його програмою діяльності. Вона має нормативний характер, оскільки конкретизує основні чинники та показники його економічної політики на певний період, визначає межі втручання держави в економічну сферу та базові характеристики дій Уряду
у сфері економіки та регулювання ринку. Це — пріоритети інвестиційної політики, основні показники монетарної, фіскальної, цінової, кредитної, тарифної, податкової політики, показники з використання державної власності, квоти, дотації тощо.

Статусу нормативного документа Програма діяльності Кабінету Міністрів України набуває після її схвалення Верховною Радою України. Поряд із цим вона не має директивного значення для суб’єктів господарювання крім тих, що адміністративно підпорядковані органам виконавчої влади або мають державну частку майна.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяль­ності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб’єктів, діяльність яких або певна складова майна перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалізованими об’єднаннями економічних суб’єктів — створеними об’єднаннями суб’єктів господа­рювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних та економічних проблем сфери впливу під час консультацій між зацікавленими органами, на визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення.

При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути науково, економічно, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для запровадження цілей, оцінка ризиків, пов’язаних із чинниками, що існують поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством економіки щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у Посланні Президента України та в бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про Дер­жавний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними стають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, здійснюються переважно у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це висуває вимоги високого професіо­налізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях виконавчої влади дозволяє залучити механізми, що використовують не тільки правові (юридичні) норми, а й квазіправові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, що унор­мовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об’єктивно оцінювати її ефективність. Такий захід отримав назву «принцип заміни ненормативних заборон процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме виконанню загального й важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної по­літики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними і навіть випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських, про­цесуальних настанов державного апарату та державної служби.

Поняття «механізм держави» тісно пов’язане з категорією «державний апарат» (рис. 1.3). Останню прийнято вживати у двох значеннях — широкому та вузькому. У широкому значенні поняття «державний апарат» як сукупність усіх органів державної влади збігається з визначенням механізму держави, ідентичному їй. У більш вузькому значенні під державним апаратом розуміють апарат державного управління. Саме в цьому значенні як сукупності виконавчо-розпорядчих, управлінських органів використовується термін «державний апарат» у науці адміністративного права.



Рис. 1.3. Механізм держави та державний апарат

Доцільно уточнити визначення категорії «державний апарат» з погляду його використання у сфері державного управління та держав­ної служби, а саме: державний апарат — публічно-правова інсти-
туціональна система органів державної влади, їх територіальних та внутрішніх підрозділів, посад державних службовців у цих органах¹.

Поняття механізму держави розкривається через характерні риси чи якості, що дають змогу відокремити його від недержавних структур у політичній системі суспільства ².

По-перше, механізм держави — це система органів державної влади, заснована на єдності принципів його організації і діяльності, закріплених у конституції держави.

По-друге, механізм держави характеризується складною струк­турою, що відображає певне місце, яке посідають у ній різні органи державної влади, їх співвідношення та взаємозв’язки. При цьому необхідно враховувати, який системовизначальний чинник структури державного механізму в відповідних історичних умовах даної держави закріплений в її конституції.

Так, у ст. 6 Конституції України закріплений принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Також визначено, що Президент України є главою держави, Верховна Рада України — єдиний законодавчий орган, Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади.

По-третє, між державним механізмом і функціями держави існує тісний зв’язок. Функції сучасної держави здійснюються, одержують своє реальне втілення за допомогою державного механізму як сукупності органів державної влади та їх придатків.

Разом із тим, від функцій держави залежить структура державного механізму, вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст діяльності тих чи інших органів держави.

По-четверте, механізм держави для забезпечення покладених на нього завдань управління справами суспільства, впливу на складні соціально-економічні процеси і сфери, виконання пов’я­заних з цим державних функцій має необхідні матеріальні засоби, так звані «матеріальні придатки», на які спираються у своїй діяльності окремі органи державної влади та органи місцевого самоврядування і без яких не може обходитись жодна держава.

Особливість цих придатків у тому, що вони виділяються в механізмі держави не як самостійні частини (елементи), тобто не як органи державної влади, а саме як «матеріальні придатки» останніх. До них належать різні матеріальні цінності, бюджетні кошти, майно, споруди, підсобні приміщення, а також підприємства, установи, організації, що необхідні для функціо­нування органів державної влади. До розглянутих матеріальних засобів, «матеріальних придатків» механізму держави, не входять партії, профспілки та інші громадські об’єднання. Їх не слід змішувати. Останні співвідносяться з державним механізмом як складові елементи єдиної для даного суспільства політичної системи.

Узагальнення наведених ознак дозволяє дійти такого висновку: механізм сучасної держави — це просякнута єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на розподілі влади і наявності необхідних матеріальних придатків система органів державної влади та місцевого самоврядування, яка здійснює завдання і функції держави або забезпечує їх здійснення.