Geum.ru

Київський національний економічний університет

Вид материалаДокументы

Содержание


Державна служба
Соціальний інститут
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   37

Ефективне виконання державним апаратом економічних функ­цій безпосередньо пов’язане з витратами на його утримання. Ця проблема актуальна не тільки з погляду скорочення витрат, а й з боку підвищення результативності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.

Змістовими домінантами у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання їх якісної, професійної, сумлінної праці. Перша з них знаходиться у площині норм державно-службових відносин, до яких належать прийом на службу, просування по ній, навчання державних службовців тощо. Тобто це ті інститути державної служби, що забезпечують професіоналізм як державного апарату, так і самих державних службовців. Друга потребує запровадження цільових програмних методів діяль­ності органів державної влади.

Ключовим питанням, що виникає під час розгляду цих проблем, є забезпечення об’єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.

Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об’єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності складових державного апарату складні з погляду визначення критерію діагностич­ності, а також — з погляду аналітичної формалізації.

З 1993 р., року прийняття Закону України «Про державну службу», нормативними актами Кабінету Міністрів України унормовані правила та порядки формування, здійснення та припинення державно-службових відносин у сфері державної служби. Із запровадженням адміністративної реформи, з актуалізацією принципів правової, демократичної держави та громадянського суспільства, із значним підвищенням вимог до професійної діяльності державних службовців вплив оцінки діяль­ності державного службовця на всі аспекти державно-служ­бових відносин, і в першу чергу на систему оплати праці, має якісно змінитися.

Система оплати праці характеризується такими особливостями та рисами:
  • заробітна плата складається з посадового окладу, премій, доплати за ранг, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок (посадові оклади встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; доплата за ранг — відповідно до присвоєного рангу; надбавка за вислугу років — у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років);
  • заробітна плата обумовлюється категорією посади, яку обіймає державний службовець, і як наслідок — низька значущість кваліфікації працівника;
  • певний ступінь невизначеності в оплаті праці, насамперед невизначеність критеріїв оцінки її результативності та ефективності, що впливає на визначення надбавок (за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи тощо) особисто керівником органу;
  • недостатня матеріальна зацікавленість в ефективній і результативній праці та недостатня матеріальна відповідальність за неналежне і несвоєчасне виконання посадових обов’язків;
  • неконкретність та недіагностичність посадових функціональ­них інструкцій і, як наслідок, дисбаланс у правах, необхідних і достатніх для успішного їх виконання тощо.

Основними причинами цих проблем можна назвати існуючий підхід до автоматичного режиму виконання функцій державного апарату без урахування скорочення та реорганізації органів державної влади, а також фактично формальне ставлення до кваліфікаційних і особистісних якостей людини, яка залучена до держав­ної служби. Існуюча теорія раціональної бюрократії певним чином спростовує такий підхід, але навіть збагачена сучасними концептуальними положеннями щодо управління персоналом во­на не відходить від догматичних уявлень стосовно форм і методів організації адміністративно-управлінської діяльності. І якщо менеджмент уже давно використовує нові форми, зокрема незалежної оцінки персоналу (наприклад: тестування, складання кваліфікаційних іспитів тощо), то в галузі державного управління вони ще тільки зароджуються.

Для державних служб англосаксонської та континентальної моделей характерно застосування так званої merrit based system — системи добору та просування по службі на підставі особистих професійних досягнень. Економічна складова цієї системи полягає у фінансовому забезпеченні та стимулюванні праці державних службовців, а також у визначенні та наданні певних матеріальних привілеїв.

Чітко заформалізована вітчизняна система оплати праці відповідно до штатного розпису, оклад, визначений категорією посади, та унормовані надбавки за ранг, стаж державної служби в умовах постійного скорочення фінансування персоналу органів державної влади роблять нереальним залучення фахівців високого гатунку до державної служби.

Становлення та розвиток ринкової економіки стверджують необхідність перегляду доктрини протиставлення адміністративних і громадянсько-правових відносин. Більше того, практика організації виконання функцій управління, у тому числі й економікою, в умовах переходу до ринкових методів без погодження запроваджує нові підходи, які визначають комерціалізацію управлінської діяльності державного апарату.

Актуальним питанням стає економія витрат на утримання державного апарату. Вона може бути досягнута шляхом реструктуризації всіх витрат. Проведення адміністративної реформи надає можливість правомірної адаптації державного апарату до ринкових умов. Згідно з теорією Ф. фон Хаека доцільно виявити нові позитивні, адекватні умовам аспекти, що певним чином з’явилися спонтанно. Їх унормувати, може й законодавчим шляхом, краще, ніж вигадувати систему контролю за можливими протизаконними діями. Тим більше, що ринкова економіка однак створить ринок праці, на який орієнтуватимуться державні службовці.

У багатьох розвинутих країнах застосовується контрактний механізм прийому на державну службу. Його зміст полягає в зміні характеру адміністративного призначення на посаду для вирішення певних проблемних питань, що виникли перед органом влади, або виконання певних функцій, що потребують високої кваліфікації.

Контрактна форма призначення на посаду в органах державної влади сприятиме підвищенню професіоналізму в діяльності самого органу, тим самим — ефективності витрат на утримання.

Сьогодні фактично визначено, що контрактні відносини не мають права на існування в органах державної влади. Ст. 33 та 34 Закону України «Про державну службу» надається право встанов­лювати надбавки, доплати, винагороди тощо. Їх встановлення обґрунтовується виконанням посадових обов’язків або особливо важливих доручень. Вони не передбачають отримання кінцевого результату діяльності.

Застосування контрактної форми наймання на посади державної служби вимагатиме суттєвого перегляду законодавчих і нормативних документів щодо встановлення державно-правових відносин та їх реалізації. Насамперед зміниться характер відносин між державою та державним службовцем. Державний службовець виступатиме як рівна сторона в правовідносинах, рівність — одна з найбільш суттєвих ознак договірних відносин. Уведення договірних відносин надасть можливість висунення певних умов і вимог до обох сторін.

Принципова модель контрактної системи наймання державного службовця являє собою сукупність правил, що регулюють усі питання проходження державної служби — від вступу до звільнення.

Загальним для всіх реформ, реорганізацій та удосконалення управління є скорочення витрат на утримання державного апарату (як правило, воно становить 25—30 %). Відомі такі «апаратні засоби» щодо збільшення штатів: створення надуманих ділянок роботи; збільшення кількості керівників із зменшенням підлеглих; створення або приховування (з метою їх ліквідації при скороченні) вакантних посад тощо. Певним регулятором чисельності органу є скорочення фінансування оплати праці з наданням права керівникові визначати штатну чисельність. Але всі ці заходи є механістичними і не мають під собою міцного підґрунтя.

Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою підвищення результативності та ефективності державної служби за схемою: цілі — витрати — результати.

Запровадження контрактної форми прийняття на державну службу, можна сказати, є певним чином «м’яким» еволюційним шляхом. Більш кардинальним уявляється запровадження програм­но-цільового методу фінансування діяльності органу виконавчої влади. Треба підкреслити, саме — діяльності.

Зважаючи на те, що органи державної влади мають різний обсяг унормованої (рутинної) роботи, визначення нормативів на фінансування діяльності вимагає великої підготовчої роботи.
У той же час для органів, в яких значна частка діяльності є інноваційною, такі норми встановити взагалі проблематично.

Головними критеріями під час визначення обсягів фінансування органу має бути відповідність і достатність його структури цілям діяльності. Це передбачає не тільки раціональний розподіл цілей, підцілей, функцій, повноважень і відповідальності, а й інтенсифікацію праці. Програмно-цільовий метод і контрактна си-
стема сприятимуть створенню організаційно-правових умов для реального вирішення проблеми ефективності використання бюджетних коштів на утримання органів державної влади.

Встановлюючи рівень оплати праці залежно від її значущості, складності, відповідальності за наслідки, інтенсивності тощо, можна зацікавити державних службовців у проведенні реформи оплати праці, тому що вони є не тільки об’єктом реформування, а і його суб’єктом.

У зв’язку з актуальністю створення та запровадження merrit based system як заходу адміністративної реформи виникне проблема перегляду відносин «державний службовець — орган державної влади» з новою якістю як рівноправних, норм і правил встановлення та припинення державно-службових відносин, проведення атестації державних службовців, значно підвищиться попит на якісну та ефективну діяльність системи навчання державних службовців тощо. Запровадження merrit based system вимагатиме удосконалення функціонального управління всією державною службою.

Розгляд економічних аспектів державної служби актуалізує реформування її правових, організаційних, цільових, статусних, функціональних засад.






Р
озділ 6

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
ЯК СОЦІАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ




Особливості державної служби
як соціального інституту



23

У розвинутих суспільних системах елементом соціальної структури є інститути громадянського суспільства. Громадянським суспільством вважається, як правило, соціально неоднорідне (стратифіковане) суспільство, що є відносно незалеж­ним від держави. Разом із тим, громадянське суспільство — це спільність вільних і рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником та брати активну і всебічну участь у політичному житті.

Основними рисами громадянського суспільства, зокрема, є: визнання людини, її інтересів, прав і свобод головною соціальною цінністю суспільства; рівноправність і захищеність усіх форм власності; економічна свобода громадян та їх об’єднань у виборі форм і здійсненні підприємницької діяльності; свобода і добровільність праці на основі вільного вибору форм і видів трудової
діяльності; надійна й ефективна система соціального захисту людини; політична та ідеологічна свобода, наявність демократичних інститутів, які забезпечують кожній людині можливість впливати на формування та здійснення державної політики тощо.

Вони відбивають потребу населення у самоорганізації, саморегулюванні суспільних зв’язків і відносин. Підкреслюючи соціальну сутність інститутів громадянського суспільства, філософ М. Мамардашвілі зазначав, що це — інститути, які існують незалежно від держави, якими вона свідомо вирішила не керувати. Тому зв’язок держави, а отже, і державної служби з інститутами громадянського суспільства має опосередкований характер. Держава зобов’язана створювати нормативно-правову базу функціонування інститутів громадянського суспільства і через державну службу контролювати виконання законодавства всіма інститутами. У свою чергу, інститути громадянського суспільства покликані виконувати функцію соціального контролю за діяльністю держави та її органів. Така взаємодія держави і інститутів громадянського суспільства забезпечує демократичний характер побудови і функціонування суспільного організму.

У реальному житті люди, групи людей, які займають різне становище у суспільстві й беруть неоднакову участь в економічній, політичній, духовній сферах життєдіяльності, вступають між собою у різноманітні стосунки. Щоб забезпечити сталість соціальних відносин, суспільство виробило своєрідну систему, яка узгоджує взаємодію його елементів. У цій системі особливо важливу роль виконують соціальні інститути — досить стійкі форми організації та регулювання спільної діяльності людей.

Соціальний інститут створює можливість членам суспільства задовольняти різні потреби, регулює дії людей у межах соціальних відносин, тобто забезпечує виконання бажаних дій і здійснює репресії щодо небажаних дій, забезпечує сталість суспільного життя, інтегрує наміри, дії, відносини індивідів, забезпечує внутрішню згуртованість спільноти. У сучасному суспільстві кожна людина належить до безлічі різних інститутів.

Соціальний інститут — це форма закріплення і спосіб здійснення спеціалізованої діяльності, яка забезпечує стабільне функціонування суспільних відносин.

Соціальні інститути класифікують на основі змісту, функцій, які вони виконують, — економічні, політичні, виховні, культурні, релігійні, а також соціальні інститути у вузькому значенні цього слова. Соціальні інститути виконують у суспільстві функції соціального управління й соціального контролю. За допомогою них підтримується соціальний порядок або певна рівновага в процесі суспільного життя. Стабільність у суспільстві залежить від задоволення потреб у межах, визначених системою соціальних інститутів.

Як соціальний інститут державна служба являє собою історично стійку форму організації спільної діяльності осіб, що перебувають на службі держави.

У спеціальній літературі служба розглядається як суспільно-корисна діяльність щодо здійснення управління, його забезпечення, обслуговування людей.

Державна служба тісно пов’язана з усіма іншими інститутами суспільства. Вона тільки тоді виконує соціальну функцію, коли будується на правовій основі, є по суті не тільки соціальним, а й державно-правовим інститутом, що надає їй особливого правового характеру.

Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, властивих їй як соціальному інституту1.

По-перше, вона являє собою тільки властиву їй сферу професійної діяльності. Усім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

По-друге, як сполучна ланка між державою і громадянином державна служба покликана захищати права та інтереси громадян. Конституція України у ст. 3 проголошує, що «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль­ності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяль­ність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Із змісту цієї статті випливає, що державна служба в Україні повинна бути зосереджена на втіленні і захисті інтересів особи. Це конституційне положення є визначальним стрижнем у діяльності державних службовців, незалежно від службового статусу.

По-третє, державна служба як суспільне явище є чимось більшим, ніж діяльність державних службовців і органів управління. Це і своєрідна форма відображення суспільних зв’язків і відносин, показник міри гуманності, людяності існуючих у су-
спільстві порядків.

По-четверте, державна служба не просто відбиває суспільні зв’язки і відносини. Вона має соціальну орієнтацію, спрямовану на наближення конституційного ідеалу правової, демократичної держави до об’єктивної реальності.

По-п’яте, державна служба не тільки правова, а й етична си-
стема. Формуючи правосвідомість громадян, вона, разом із тим, виступає носієм належної моралі, моральних цінностей, орієнтує державних службовців і громадян на дотримання моральних норм, правил людського співжиття.

Як соціальний інститут державна служба має свою об’єктивну історію. Вона свідчить про причетність її представників до славних діянь нашого народу. На жаль, протягом сторіч громадська думка недооцінювала роль чиновників, тоді як чиновництво покликано бути своєрідним двигуном суспільного прогресу. Усе викладене вище демонструє інституціональний характер державної служби.

Слід зазначити, що державна служба являє собою професійну сферу діяльності державних службовців як особливої соціальної групи суспільства. Вона є одним з найважливіших соціальних інститутів, має ряд властивостей, що дозволяють їй бути стрижнем забезпечення повноважень органів державної влади.

Соціальна сутність
функціонування державної служби



24