Geum.ru

Київський національний економічний університет

Вид материалаДокументы

Содержание


Правовий інститут
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   37
Оскільки функціональні обов’язки посад держав­них службовців мають певну фахову спрямованість, то державний службовець повинен мати вищу освіту за спеціальністю, відповідною вимогам професійно-кваліфікаційної харак­теристики. Професіоналізм державного службовця покликаний забезпечити якісне виконання посадових обов’язків, стабільність державної служби, постійну готовність до підготовки та реалізації рішень із складних завдань, можливість підвищення своєї кваліфікації тощо.

Принцип професіоналізму державних службовців є провідною засадою при організації та функціонуванні державної служби. Це не тільки одна з провідних вимог, що визначає формування та практич­ну діяльність персоналу, а й необхідна правова вимога, без якої неможливе отримання права на здійснення посадових повноважень.

Професіоналізм державних службовців можна розглядати як у широкому, так і у вузькому розумінні. У першому випадку йдеть­ся про необхідність отримання вищої освіти з кваліфікацією спеціаліста чи магістра, що дозволить виконувати не тільки фахові функції, але й загальні функції управління. На сьогодні можна стверджувати, що зайняття посад державних службовців І—ІV ка­тегорій вимагає наявності наукових ступенів або, щонайменше, кваліфікації магістра державного управління. У другому випадку передбачається якісне виконання спеціальних завдань і функцій, що характерні для конкретного виду державної управлінської діяльності, галузі чи сфери управління.

Вимоги, які висуваються в сучасних умовах до рівня професійної підготовки державних службовців, досить високі. Закон України «Про державну службу» фіксує необхідність наявності професійної підготовки для державних службовців, не конкретизуючи необхідний рівень їхньої кваліфікації. Вимоги щодо освітньо-кваліфікаційного рівня та спеціальності мають бути визначені професійно-кваліфікаційними характеристиками посад дер­жавних службовців.

Професіоналізм як принцип підбору, розстановки та просування по службі кадрів однаково важливий для органів усіх гілок влади. Разом із тим, в органах виконавчої влади він має свій специфічний зміст, особливі риси та форми прояву.

Самою природою виконавчої влади, безпосередньою організуючою та практичною роллю і спрямованістю визначаються повноваження органів виконавчої влади. З урахуванням цього мають формуватися конкретні вимоги щодо професіоналізму діяль­ності органів взагалі та їх службовців.

Галузі та сектори економіки, сфери державного управління потребують високого «галузевого» професіоналізму. Службовцям різного профілю органів (міністерств, державних комітетів, тощо) та різних рівнів (центральні органи, територіальні органи центральних органів, місцеві органи виконавчої влади) потрібні значною мірою різні знання, професійні вміння та навички.

Принцип професіоналізму державної служби має відповідну законодавчу та іншу нормативну базу. Перш за все це норми Конституції України, правові норми Закону України «Про державну службу», інших законів України, що регулюють проходження служби в органах, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу». У них тим чи іншим шляхом розглядаються різні аспекти принципу професіоналізму, в тому числі й компетентності в державній службі.

Реалізація принципу професіоналізму в першу чергу потребує постійного професійного розвитку персоналу державної служби, що має забезпечуватися активним функціонуванням, високим ступенем організації та науково-методичного керівництва системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Їх навчання можна розглядати як довгостроковий процес, складний за змістом, динамічний залежно від соціально-економічного стану держави, що має здійснюватися диференційовано з огляду на професійні обов’язки та повноваження державних службовців відповідно до цілей та завдань органів державної влади та місцевого самоврядування.

Проведення реформ в Україні вимагає високопрофесійної державної служби на всіх її рівнях. У першу чергу в ході адмініст­ративної реформи мають бути чітко визначені цілі, завдання та функції центральних органів виконавчої влади, визначені та розподілені функції та повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Це закладе підвалини для оновлення комплексу професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців як однієї зі складових розробки сучасних вимог до управлінських кадрів, формування критеріїв та методів оцінки при їх доборі, просуванні по службі та атестації, визначення змісту навчання державних службовців, для удосконалення механізмів конкурсних і атестаційних заходів.

Принцип професіоналізму в навчанні державних службовців має стати провідним. Якщо конкретно розглядати питання про зміст навчання, то відповідно до діючих нормативних актів і рекомендацій Науково-методичної ради при Головдержслужбі України навчання державних службовців за професійними програмами підвищення кваліфікації передбачає відведення не менше 50 % навчального часу на удосконалення, розвиток і оновлення саме професійних практичних умінь і навичок на конкретній посаді.

Повноцінне та широкомасштабне запровадження принципу професіоналізму в державній службі потребує чіткої адміністративно-правової регламентації в нормативних актах з питань державно-службових відносин.

У професійному розвитку працівників державного апарату важливо максимально використовувати практику службової діяль­ності. Постановка перед службовцем нових, більш складних зав­дань, моделювання ситуацій, що вимагатимуть від нього прийняття самостійних, у тому числі інноваційних рішень, матеріальне стимулювання поліпшення якості праці спонукатимуть службовця до збагачення своїх професійних умінь, навичок і здіб­ностей до формування потреби в службовому зростанні. Уміння, навички та знання, здобуті та збагачені в процесі практичної діяль­ності, стають важливою передумовою для службової кар’єри.

Тому в професійному розвитку кадрів державної служби слід більш чітко (особливо з боку керівників кадрових служб органів державної влади) виокремити дві сторони, а саме:
  • професійно-кваліфікаційний розвиток, в основному пов’яза­ний з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації, здобуттям нових умінь, знань, навичок та нового досвіду;
  • професійно-посадовий розвиток, в основному пов’язаний з раціональним добором та розстановкою кадрів на основі використання здібностей та особистих можливостей кожного працівника, оптимального використання в межах колективу працівників різного фаху, досвіду, віку, складу розуму та особистих якостей.

Все це може знайти відображення в плануванні кар’єри державного службовця, у гласному просуванні по службі тощо.

В органі державної влади важливо створити такі умови, за яких і державний службовець як особистість, і держава як основний замовник управлінських послуг для населення, були б взаємно зацікавлені в підвищенні професіоналізму всього персоналу та конкретного працівника, у підвищенні ефективності управлінської праці. У такому разі планування та реалізація кар’єри держав­ного службовця не можуть розглядатися тільки з погляду особистих інтересів, вони мають стати справою кадрових служб органів, їх керівників, узагалі держави.


Р
озділ 4

ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ




Зміст і структура правового
інституту державної служби



17

З правового погляду державна служба являє собою особливий правовий інститут.

У теорії права термін «інститут» означає сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, пронизані внутрішньою єдністю та охоплюють усі суттєві моменти регулювання відповідної сфери. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

Державна служба відбиває прояви безлічі управлінських відносин і зв’язків, які потрібно врегульовувати за допомогою норм державно-службового характеру.

Це комплекс управлінських відносин, котрий містить у собі:
  • відносини організаційно-управлінського характеру;
  • відносини, котрі пов’язані з процесом організації і функціонування державного апарату в цілому;
  • відносини, що виникають між різними ланками виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування.

Ці відносини регулюються в правовій формі, тому що управлінська діяльність держави виражається саме в правовій формі. Система правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень, — є галуззю адміністративного права.

Одним із предметів адміністративного права є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці, тому в юридичній науці правове регулювання цих відносин відносять до правового інституту адміністративного права1. Це обумовлюється також тим, що в нормах державної служби виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, котрі виражаються у методах правового регулювання державної служби.

Адміністративно-правові методи відрізняються певною специфікою і спрямовані насамперед на головних суб’єктів адміністративного права — державних службовців. Специфіка полягає в тому, що державні службовці самі використовують і встановлюють методи і форми адміністративно-правового режиму.

Тому функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання:
  • встановлення певного порядку дій — наказ до дії у відповідних умовах і належним чином, передбачений різними правовими нормами;
  • заборона певних дій;
  • надання державному службовцю можливості вибору одного з установлених законом варіантів посадового поводження;
  • надання можливості державному службовцю діяти (чи не діяти) за своїм розсудом не порушуючи при цьому законів.

Державна служба традиційно розглядається у зв’язку з аналізом питання про суб’єктів адміністративного права. Державні службовці є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, будучи при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що державний служ­бовець має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права:
  • виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;
  • є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

Від адміністративного права йдуть закономірні функціональні та структурні зв’язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці: вони розроблюють і видають нормативно-правові акти управління, застосовують заходи адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції.

В адміністративному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади; правове регулювання централізовано будується на засадах субординації за принципом підпорядкованості та/або підлеглості, що передбачає дотримання дисципліни, відповідальності нижчої посадової особи перед вищою, обов’язковість виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб’єктів.

Державні службовці — це суб’єкти адміністративного права;
у перспективі вони, ймовірно, стануть суб’єктами права державної служби, яке в Україні починає формуватися. Якщо лейтмотивом публічного права є забезпечення гармонії та злагоди в суспіль­стві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного й соціального розвитку, то такі саме цілі має взяти на озброєння й право державної служби.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові від­носини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризуєть­ся цілісною системою регулятивного впливу на державно-служ­бові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Правові засоби, що використовуються у сфері державної служ­би, об’єднані єдиними регулятивними засадами. Водночас тут виявляється дія принципів, які пронизують увесь зміст державної служби. Особливостями державної служби є специфічні засоби та прийоми регулювання: дозволи, заборони, зобов’язання, підлеглість, підзвітність і підконтрольність, правове стимулювання та правове обмеження, довіра держави, відданість справі тощо.

Правовому інституту відповідають конкретні законодавчі та нормативні акти, які визначають усі його основні елементи. Так, Закон України «Про державну службу» фіксує такі основні під-
інститути:
  • поняття державної служби та державного службовця;
  • посада;
  • посадові особи;
  • основні принципи державної служби;
  • система управління державною службою;
  • правовий статус державних службовців;
  • проходження державної служби в державних органах і їх апараті та її припинення;
  • службова кар’єра;
  • матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців;
  • відповідальність за порушення законодавства про державну службу.

Державно-службові підінститути зумовлені існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, їх значення визначається тим положенням, яке вони займають у структурі інституту державної служби.

Діяльність державних службовців як суб’єктів адміністративного права характеризується застосуванням не лише регулятивних, а й диспозитивних методів; вона також опосередковується матеріальними та процесуальними нормами.

Матеріальні норми в інституті державної служби визначають статутні положення, що зумовлюють характерні риси цього правового інституту. До матеріальних норм належать:
  • поняття державної служби, державного службовця та посадової особи;
  • принципи державної служби;
  • права, обов’язки, правообмеження державних службовців;
  • пільги, гарантії та компенсація;
  • класифікація посад державних службовців;
  • способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація;
  • службова дисципліна та дисциплінарна відповідальність;
  • умови служби; способи й підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.

Процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному підінституті, який входить до інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення й процедури. До них належать: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службі; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних рангів; дисциплінарне провадження; процедура звільнень тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:
  1. формування системи державної служби;
  2. створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;
  3. механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних під-
    інститутах, що входять до структури інституту державної служби).

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рів­ні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.

Системність правового інституту
державної служби



18