Київський національний економічний університет

Вид материала

Документы

Содержание Нормативно-правовий чинник. Організаційний чинник. Економічний чинник. Морально-психологічний чинник. Відсутність гласності. Подолання монополізму в соціально-економічній сфері сучасної України. Організована злочинність Подолання дефіциту. Модель державної служби

Подобный материал:

• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 277kb.
• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 436.12kb.
• «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», 361.22kb.
• Хоменко Ольга Володимирівна Кримський економічний інститут двнз «Київський національний, 178.27kb.
• Правила прийому до магістратури Державного вищого навчального закладу "Київський національний, 72.88kb.
• А. Ф. Павленко " " 2009 р. Правила прийому до Державного вищого навчального закладу, 45.01kb.
• Київський національний економічний університет фінансово-економічний факультет, 1499.14kb.
• Яка відбудеться 23 березня 2012 року в двнз «Київський національний економічний університет, 60.65kb.
• Двнз київський національний економічний університет, 699.76kb.
• Cols=2 gutter=47> Гордієнко, 40.87kb.

Політичний чинник. Він полягає в чіткому розмежуванні компетенції органів законодавчої, виконавчої та судової влади на всіх рівнях. Дія цього чинника виявляється у розробці та прийнятті законів («Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади»), у зволіканні із прийняттям законів економічного характеру, невикористанні прийнятих законів і відсутності конт­ролю за їх виконанням.

Нормативно-правовий чинник. Він полягає в необхідності вдосконалення нормативно визначених механізмів реалізації Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Організаційний чинник. Він виявляється у вдосконаленні скоординованості дій органів, що ведуть боротьбу з корупцією, в посиленні їх взаємодії, в чіткому розподілі повноважень кожного з них. Необхідно особливо підкреслити, що недоліки організаційного чинника можуть набути особливого значення на тлі недосконалої системи державного контролю.

Економічний чинник. Він обумовлений економічною кризою, перехідним станом в управлінні народним господарством.

Кадровий чинник. Він полягає в тому, що система добору, підготовки та управління персоналом державної служби потребує вдосконалення. Низька соціальна захищеність державних службовців і, як наслідок, їх низький професіоналізм ставить цей чинник на одне з чільних місць.

Морально-психологічний чинник. Це нерозвинуті традиції етики державних службовців на загальному тлі ідейної та моральної кризи суспільства.

Головний чинник протидії поширенню корупції — це посилення інституту державної служби. Саме в межах цього інституту корупція може і має бути поставлена під жорсткий контроль.

Вивчення практики запобігання проявам корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування свідчить, що зазначені органи влади поступово накопичують досвід застосування Закону України «Про боротьбу з корупцією», своєчасного реагування на факти корупційних проявів з боку державних службовців.

Важливим є те, що акценти застосування законодавства про боротьбу з корупцією переносяться на запобігання її проявам.

У зв’язку з цим, з метою активізації роботи щодо запобігання проявам корупції з боку державних службовців необхідно:

• забезпечити добір і розстановку кадрів на засадах неупередженого конкурсного відбору, їх періодичну ротацію і однорівневе переміщення;
  
• підвищити ефективність системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
  
• переглянути нормативно-правову базу щодо удосконалення матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців, зокрема оплати праці;
  
• удосконалити механізм контролю за достовірністю декларацій про доходи державних службовців, ураховувати підсумки перевірки достовірності декларацій при проведенні атестації державних службовців;
  
• чітко регламентувати умови і порядок правомірного отримання державними службовцями та іншими особами, уповноваженими на виконання функцій держави, подарунків, комісійної винагороди, гонорарів, послуг тощо, а також використання ними засобів транспорту, зв’язку, техніки, іншого майна незалежно від форм власності;
  
• установити відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за ухиляння від реагування відповідно до закону на критичні виступи засобів масової інформації щодо оприлюднених фактів корупції, порушень прав і свобод людини і громадянина;
  
• розглянути і визначити рівень компетенції, відповідальності та повноважень ряду центральних органів виконавчої влади, які здійснюють контрольні функції в органах влади, у проведенні роботи із запобігання та протидії корупції.
  

Потенційно загроза корупції існує в будь-якій складній соціально-економічній системі, де неможливо обійтися без ієрархічних бюрократичних структур, що керують системою в цілому та її окремими елементами. Більше того, історичний досвід показує, що з розвитком та ускладненням суспільства масштаби відносин, сприятливих до проявів корупції, розширюються, хоча їхня частка в сукупності суспільних відносин зменшується.

Безумовно, мають значення масштаби корупції. Як показує міжнародний досвід, більшість соціально-економічних систем можуть функціонувати за наявності деякого ступеня корумпованості. Але якщо вона стає нормою життя, набуває систематичного характеру, то її вплив воістину згубний.

Широкі соціальні перетворення так само, як і конкретні антикорупційні заходи можуть привести до значного скорочення обсягів корупційних діянь. У переносному значенні корупція визначається за формулою: КОРУПЦІЯ Є МОНОПОЛІЗМ + ДЕФІ­ЦИТ + СВОБОДА ДІЙ – КОНТРОЛЬ. Незалежно від характеру діяльності (державний, приватний або некомерційний) корупція з’являється в тих випадках, коли хто-небудь має монопольну владу над товарами чи послугами, існує їх дефіцит, у когось є пев­на свобода дій щодо їх розподілу і при цьому існують недосконалі чи взагалі відсутні норми контролю.

Монополізм. Йдеться не тільки про монополізм якогось виробника (продавця) на ринку, а й про монополізм в інших сферах життя суспільства (освіті, зовнішній торгівлі, засобах масової інформації тощо). У будь-якому разі монополізм виражає інтереси тих чи інших об’єктів суспільства на користь монополіста, що є потужнішим джерелом і стимулом для різних форм корупції. Монополізм виробника чи в будь-якій іншій сфері життєдіяльності суспільства має бути обмежений або врегульований законодавчо чи нормативно.

Дефіцит. Дефіцит, безумовно, породжує боротьбу за дефіцитні ресурси, послуги, можливості. Водночас суб’єкти, які розподіляють дефіцит, постійно зазнають тиску зверху та знизу. Дефіцит і монополізм взаємопов’язані та стимулюють один одного.

Відсутність гласності. Це своєрідна форма дефіциту на об’єк­тивну інформацію як комерційного, так і соціально-політичного характеру.

Корисливий характер корупції передбачає особливий соціально-економічний механізм її реалізації. Реально корупція веде до вираження, як правило, економічних інтересів або держави в цілому, або окремих соціальних груп. Саме ці два соціально-економічні суб’єк­ти потерпають від корупції. Усі інші прошарки суспільства здатні так чи інакше компенсувати свої втрати від неї. Тому захищати від корупції слід насамперед державу та найманих працівників.

Виходячи зі сказаного вище, соціально-економічні заходи бороть­би з корупцією слід сконцентрувати на цих основних напрямах.

Подолання монополізму в соціально-економічній сфері сучасної України. У даному разі необхідні жорсткі організаційні рішення з чіткими визначеннями термінів і відповідальності за їх реалізацію. Необхідно підвищити статус і активізувати діяльність антимонопольних комітетів як на державному, так і на місцевому рівнях. Водночас держава має перестати бути головним суб’єк­том господарського і соціального життя суспільства. У випадках, коли монопольне становище того чи іншого суб’єкта змінити неможливо (роль держави в енергетиці, наприклад), має бути запроваджений жорсткий всебічний контроль за монополістом.

З огляду на те, що певне відсторонення від виробничої сфери та розподільчих відносин практично неможливе, а ринкове оточення цієї діяльності держави створює сприятливе тло для різних зловживань, необхідно посилити контроль за збереженням державної і комунальної власності та інших майнових прав.

Організована злочинність сьогодні — це не тільки розкрадання, грабіж та насильство. Це спроба будь-яким чином заволодіти власністю, капіталом, крайня форма накопичення капіталу як закономірного етапу становлення ринкових відносин. Але
через те що певна частка власності та капіталів поки що зосереджена у державі та розпоряджаються нею державні службовці, діяльність останніх має належним чином контролюватися.

Подолання дефіциту. Специфіка трансформаційного стану українського суспільства — дефіцит ресурсів, товарів, послуг саме українського виробництва. Багатоетапне «відпущення» цін свого часу призвело до багаторазового зростання цін, сприяло насиченню ринку іноземними товарами, поставивши «на коліна» власного виробника через високі ціни на ресурси, у тому числі енергетичні.

Завуальованою формою корупції є бартерні операції та операції з давальницькою сировиною. Народжені дефіцитом ресурсів, вони стали найбільш поширеною легальною формою отримання доходів та несплати податків з них до бюджету.

Успіх у боротьбі з корупційними діяннями досягається тоді, коли органи влади зосереджують свою увагу на економічному підґрун­ті корумпованих систем та на практичних засадах з їх перебудови.

Боротьба з проявами корупції має бути зосереджена на реформуванні існуючих інститутів. Розробка та реалізація заходів має максимально відповідати конкретним політичним, економічним і соціальним умовам.

Розширення міжнародного співробітництва з питань боротьби з корупцією дозволяє не тільки поліпшити обмін досвідом, а й скоротити її імпорт-експорт, розвинути та загартувати політичну волю.

Корупцію можна змусити відступити навіть там, де вона вважалася непорушною, якщо в країні з’являться такі результати цієї роботи, як:

• створення та реалізація належної системи забезпечення боротьби з корупцією, запобігання її проявам;
  
• стимулювання чесного і сумлінного ставлення державних служ­бовців до виконання службових обов’язків;
  
• кадрово-професійне забезпечення державних органів, що без­посередньо здійснюють боротьбу з корупцією;
  
• підвищення відповідальності керівників органів виконавчої влади щодо запобігання проявів корупції в колективах, які вони очолюють;
  
• чітке визначення переліку, функцій і повноважень органів влади, що займаються питаннями боротьби з корупцією, її попере­дженням.
  

Р	озділ 12
	МОДЕЛЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

Утвердження демократичного шляху розвитку Украї­ни, розвиток правової соціальної держави обумовлюють реформування моделі державної служби.

З метою окреслення основних ознак моделі української державної служби доцільно розглянути моделі, що існують у світі.

В «історично-географічному» аспекті можна виокремити три типи моделей: східну та два західних типи — континентальний (Європейський континент) та англо-американський. Принципова відмінність двох західних типів полягає в тому, що на Європейському континенті демократизація політичної системи відбулася значно пізніше виникнення системи управління державою. Традиції розгалуженого державного апарату, що наділений чималими повноваженнями, значною мірою зберігаються і досить спокійно інкорпоровані в політичні системи демократії.

У Сполучених Штатах Америки державною парадигмою є самоуправління вільних людей на вільній землі. Крім того, американцям притаманна сильна недовіра до будь-якої виконавчої влади. Тому державний апарат в Америці, що виник на базі вільного самоврядування, а можна сказати й після демократії, мав пристосуватися до умов і політичної орієнтації егалітарного суспільства. Протягом XX ст. західні системи інтенсивно обмінювалися своїми здобутками, що поступово наближує їх одну до одної.

Західні моделі державної служби характеризуються певною кризою, тобто падінням довіри до них, до їх людської складової, а також до її здатності ефективно реагувати на потреби сьогодення та майбутнього.

Відповідно відбувається суттєвий перегляд засад державної служби, набуває популярності ідея «постбюрократичного апарату», тобто відмови від традиційної ієрархічної структури на користь горизонтальних відносин партнерства, кооперації, ринкового обміну у сфері управління, переходу від логіки управління та заснування до логіки регулювання та обслуговування, розвитку «но­вого державного менеджменту — державного підприємництва».

Останній напрям є найбільш популярним. У Великобританії запроваджена контрактна форма найму на роботу працівників середньої ланки на певний термін, що передбачає досягнення наперед визначених результатів очолюваних ними структур управління. Подовження контракту залежить від наслідків діяльності. Такий захід дав позитивні результати: підвищилися результативність та ефективність, знизилася вартість управлінських послуг, скоротилася чисельність службовців. Поряд з цим певним чином втрачається специфіка державної служби як інституту суспільного служіння.

Зміни в західних моделях відбуваються не тільки в напрямі комерціалізації державної служби.

Визначальним є поворот до людини, громадянина, суспільства. По-перше, людина розглядається не як керований суб’єкт,
а як «клієнт», якому держава в особі органу державної влади, державної організації, структури, якій передані певні функції з виконання завдань держави, або державного службовця, надає послуги. Цим обумовлюється актуальність забезпечення прав лю­дини у відносинах з державою, а також участь в управлінні, відкритість державного апарату, його чутливість до потреб особи та суспільства тощо.

Рух у цьому напрямі викликає протидію з боку існуючих технологій та традицій державного управління. Актуальною постає проблема морально-етичних аспектів поведінки державних служ­бовців. Етична складова реформування державної служби знаходить своє місце в кодексах поведінки державного службовця, що містять правові і моральні норми.

У цілому перегляд основних принципів західних моделей державної служби відбувається за напрямами:

• визначення та інституалізація політичної ролі державного апарату та державної служби (до речі, колишній Президент США Р. Рейган, віце-президент США А. Гор говорять про політично лояльну державну службу, а не політично нейтральну);
  
• пошуку оптимального співвідношення політичної та адміністративної складових у державному апараті і державній службі;
  
• становлення цільового програмного управління;
  
• розвитку функціонального управління, відповідних організаційних структур, «плоских» структур, що відповідають ринковим умовам;
  
• зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії;
  
• менеджеризації та маркетизації значної частини державної служби;
  
• децентралізації, здешевлення й скорочення державного апарату;
  
• прозорості, «чутливості» державної служби до потреб та очікування громадян;
  
• значної уваги до управлінської культури та морально-етичних аспектів державної служби.
  

Аналізуючи основні напрями розвитку західних моделей державної служби та основні положення Концепції проведення в Україні адміністративної реформи, можна констатувати, що ук­раїнська модель державної служби ввібрала в себе краще зі світового досвіду і формується за такими основними ознаками.

По-перше, державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави.

По-друге, державна служба охоплює всю владну вертикаль та забезпечує безпосереднє управління наданням і саме надання послуг населенню.

По-третє, державна служба має власне законодавче та нормативно-правове забезпечення, яке з розвитком сформується в окрему правову галузь — право державної служби. Його складовою є кодекс загальних правил поведінки державного службовця, що містить правові та моральні норми.

По-четверте, державна служба охоплює професійну діяльність працівників усього державного апарату, які здійснюють управлінські функції.

По-п’яте, державна служба забезпечує формування організаційних, процедурних і процесуальних засад діяльності державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою механізму держави та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, норми і правила діяльності та виконання посадових повноважень, виявлення, оцінку, стимулювання і відповідальність відповідних працівників тощо.

По-шосте, державні службовці мають окремий правовий статус, їх професійна діяльність унормовується спеціальними законодавчими актами.

По-сьоме, державна служба має спеціалізовану загальнодержавну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, що органічно поєднана із системами вищої та післядипломної освіти України, а систематичне навчання державних службовців є складовою їх професіональної діяльності.

Наведені ознаки мають знайти своє відображення в правовому регулюванні державної служби. Як засвідчує досвід розвинутих країн світу, реформування державного механізму та державного апарату супроводжується змінами законодавства про державну службу. У цих країнах в умовах стабільності внесення змін до базових правових актів з питань державної служби відбувається через 7—10 років. Умови трансформаційного періоду вимагають значно оперативнішого реагування на процеси соціальних та економічних перетворень.

Цим обумовлюється актуальність розроблення узагальнюючого правового акта, що об’єднав би положення конституційного, адміністративного, трудового, пенсійного, фінансового, міжнародного тощо права з існуючою нормативно-правовою базою з питань державної служби. Таким актом може бути Кодекс державної служби України (рис. 12.1).

Це має бути комплексний кодифікаційний акт, що інтегрує норми згаданих вище галузей права. При цьому вони стануть взаємоузгодженими, пристосованими одна до одної, здатними врегулювати державну службу на всіх рівнях, у різних її видах, унормувати питання служби в органах місцевого самоврядування.

Треба зазначити, що за всіх негативних чинників можливе відокремлення від державної служби роботи на державних посадах і в органах місцевого самоврядування не змінює попередньо викладені характерні особливості моделі української державної служби.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України. Його призначенням є:

• систематизація та кодифікація норм різних галузей права щодо регулювання різних аспектів державної служби;
  
• створення на цій основі стабільної та узгодженої нормативно-правової бази;
  
• розробка та введення нових норм з урахуванням перспектив­них і першочергових пріоритетів цілісної системи державної служби, а не окремих її елементів, рівнів або видів, перспектив розвитку, наукових досягнень, повноправної інтеграції України у світове співтовариство, перш за все в європейську спільноту.
  

За своєю структурою Кодекс доцільно побудувати з двох складових: загальної та особливої.

Загальна складова має містити положення, що стосуються всіх інститутів державної служби, а саме: визначення, цілі, принципи, класифікації, загальні вимоги до складових різних інститутів тощо.

Особлива складова має унормувати положення щодо особливостей проходження державної служби в органах різних гілок влади, органах прокуратури, місцевого самоврядування та інших.

Україна нині перебуває у трансформаційному періоді, докорінно змінюються базисні засади суспільства, здійснюється формування суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Важливим чинником формування державності України є ство­рення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи.

Її метою є запровадження динамічних змін в інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, функціонального управління соціально-економічними сферами, делегуван­ня певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату, організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Державна служба має забезпечити державному управлінню системний характер та програмно-цільовий підхід до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни державних службовців, законності, результативності, раціональності, ефективності їх праці.

Розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами та етапами комплексів практичних заходів (правових, організаційних, інформаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших), спрямованих на забезпечення єдності всіх елементів, що складають державну службу, на чіткий взаємозв’язок усіх її інституціональних положень з діяльністю корпусу державних службовців.

Вихідні позиції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередження основної уваги на інституційно-правових адміністративно-процесуальних аспектах інституту дер­жавної служби. При цьому система державної служби, що розвивається, має не тільки стати налагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату, державних службовців з громадянами, іншими інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод особи й громадянина.

Подальший розвиток державної служби відбувається одночасно з проведенням правової реформи. Державна служба нерозрив­но пов’язана з процесом формування української державності й розвитку повноцінного громадянського суспільства; багато в чому вона сприяє визначенню векторів розвитку державності та громадянського суспільства.

Державна служба як системний правовий інститут містить пра­вові норми різних галузей права. З розвитком законодавства, що регулює державно-службові відносини, ймовірно, будуть прийма­тися нормативні акти виключно державно-службового характеру.

Системно-інтегративний аспект інституту державної служби полягає в тому, що організація і функціонування державної служ­би регулюється нормами багатьох галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, кримінального тощо); системно-елементний аспект інституту державної служби полягає в тому, що він складається з певних підінститутів. Їх розвиток має відбуватися синхронно.

З урахуванням Концепції адміністративної реформи та специфічних особливостей функціонування державної служби основними її цілями можна вважати:

• захист прав, свобод і законних інтересів громадян;
  
• охорону конституційного устрою України; створення і забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;
  
• формування суспільно-політичних і правових умов для прак­тичного здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування;
  
• забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;
  
• комплектування персоналу органів державної влади і місцевого самоврядування висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки;
  
• удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання та відповідальності тощо;
  
• поліпшення умов професійної діяльності державних служ­бовців;
  
• забезпечення в діяльності державних службовців і всього державного апарату дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ у державній службі;
  
• забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
  
• створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансо­вих та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективності управлінської праці.
  

Цілі й завдання державної служби обумовлюють зміст функціонування державної служби як системи. Головними її функціями за Концепцією адміністративної реформи є:

• забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;
  
• залучення до державної служби найбільш компетентних і відданих справі кадрів;
  
• забезпечення побудови кар’єри та просування по службі на основі суспільно корисних особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;
  
• забезпечення професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;
  
• здійснення ефективного управління державною службою;
  
• забезпечення зв’язків з громадськістю.
  

Разом з тим перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений у Концепції адміністративної реформи, може бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей і завдань державної служби, а саме:

• здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби;
  
• науково обґрунтоване планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;
  
• систематичний аналіз стану та ефективності державної служ­би в органах державної влади й місцевого самоврядування;
  
• нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади й місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;
  
• створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців;
  
• розробка і запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;
  
• створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  
• визначення, унормування і моніторинг професійно-кваліфі­каційних характеристик посад державного апарату та органів міс­цевого самоврядування;
  
• визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;
  
• формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо;
  
• організація та методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;
  
• створення і запровадження правових механізмів захисту прав та інтересів державних службовців;
  
• інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;
  
• контроль за дотриманням законодавства про державну служ­бу та діяльністю її персоналу.
  

У побудову системи державної служби має бути закладена структура державного апарату. Концепцією адміністративної реформи передбачається така узагальнена системи органів виконавчої влади:

1. Кабінет Міністрів України як вищий за Конституцією України орган виконавчої влади;
   
2. центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом);
   
3. урядові установи і організації (підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів України чи опосередковано — через підпорядкування тому чи іншому центральному органу виконавчої влади);
   
4. установи та організації при Кабінеті Міністрів України (останні пропонується вивести за межі органів виконавчої влади, тобто вилучити зі сфери державної служби);
   
5. обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації.
   

Нова структура державного апарату вимагатиме розробки нових типових схем управління. При цьому мають бути забезпечені як їх певна достатня прозорість, так і спрощення структур та процедур управління, що надасть можливість визначити оптимальну штатну чисельність, забезпечить чітку ієрархію та уніфікацію завдань, функцій і повноважень органів державної влади та їхніх структурних підрозділів, їхніх назв, уніфікацію та стандартизацію професійно-кваліфікаційних характеристик посад держав­них службовців тощо.

З цією метою доцільно розробити програму методичного забезпечення типових схем управління та типових структурних підрозділів органів державної влади і місцевого самоврядування. Проектування типових структур управління має базуватися на програм­но-цільовому та функціональному принципах з урахуванням змісту й характеру праці державних службовців на конкретних посадах в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що ця робота має координуватися на державному та місцевому рівнях. Наслідком запровадження типових структур управління може стати суттєве підвищення керованості, ефектив­ності й результативності управлінських структур.

Класифікація органів державної влади та місцевого самоврядування за функціональною ознакою закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудову її відповідно до організаційно-правового статусу органів та її функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз’яс­нення самого визначення політичної посади. Політичну посаду займає політичний діяч для реалізації власної політичної програми, що була опосередковано чи прямо схвалена при обранні чи призначенні цієї особи на посаду.

Необхідність виокремлення цих посад з державної служ-
би обґрунтовується деякими авторами Концепції адміністративної реформи особливостями правового регулювання їх статусу.

Сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлених громадян на державних посадах.

Доцільно законодавчо поширити певні вимоги державної служби і на політичні посади, а з урахуванням практичного виконання завдань і функцій держави в державному апараті та органах місцевого самоврядування можна запропонувати п’ятирів­неву класифікацію посад:

• політико-державного рівня;
  
• координаційно-забезпечуючого рівня (керівники апаратів та структурних підрозділів Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України, Верховної Ради, Конституційного, Верховного та Вищого арбітражного судів, патронатних служб та їх працівники);
  
• адміністративно-державного рівня (державні секретарі, їх заступники, заступники міністрів і керівники та їх заступники інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади та їх працівники);
  
• адміністративно-територіального рівня (керівники обласних та районих державних адміністрацій, територіальних структур центральних органів виконавчої влади та їх працівники);
  
• адміністративно-представницького рівня (керівники та працівники виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування).
  

Особи, які обіймають ці посади, здійснюють завдання та функ­ції держави та/або функціонально забезпечують їх здійснення, мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність за посадою та отримують від держави винагороду за свою працю. Певну особливість мають посади адміністративно-представниць­кого рівня, що, зокрема, полягає в отриманні заробітної плати з місцевого бюджету.

Запропонована класифікація посад спрямована на забезпечення цілісності як механізму держави, так і державної служби.

Наведена класифікація посад наближена до узагальненої класифікації органів державного апарату та певним чином є похідною від неї. Саме такий підхід визначив віднесення в концепції до державної служби таких специфічних її видів, як військової, дипломатичної, митної та інших.

Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити такі типи посад в органах державної влади та місцевого самоврядування:

• державні посади;
  
• патронатні посади;
  
• адміністративні посади;
  
• посади технічного та обслуговуючого персоналу.
  

При цьому останні не належать до державної служби з причини відсутності владних, організаційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень.

Необхідно зазначити, що чинне законодавство України про державну службу не передбачає поняття «державна посада». Його введення потребує значної науково-теоретичної проробки, пов’я­заної з певним відокремленням від поняття посади державного службовця та узгодженням із поняттям «посадова особа».

Можна запропонувати таке визначення поняття «державна посада»: державна посада — це посада в органах державної влади, що утворюються відповідно до Конституції України, з визначеним колом обов’язків щодо виконання та забезпечення завдань і функцій держави, віднесених до повноважень конкретного органу державної влади, грошове утримання на якій здійснюється за рахунок державного бюджету. За таким визначенням до державної посади слід відносити посади політико-адміністративного рів­ня, посади керівників та їх заступників координаційно-забезпе­чуючого, адміністративно-державного та адміністративно-тери­торіального рівнів.

Необхідно також унормувати порядок відбору претендентів на зазначені посади. Це мають бути професіонали, люди з державним стратегічним мисленням і великими організаторськими здібностями, які не тільки демонструють, а й практично доводять відданість і вірність державі.

Запровадження категорії «державна посада» вимагає норматив­ного визначення реєстру цих посад з детальним викладенням статусу кожної (прав, обов’язків, повноважень за посадою, освітньо-кваліфікаційних вимог тощо).

Саме перші особи органів державної влади мають вносити інноваційні моменти в їх діяльність. Наступність і стабільність роботи органів державної влади мають забезпечуватися корпусом заступників їх керівників, призначення яких здійснюватиметься за принципом професіоналізму. При цьому особливе місце займає перший заступник та підпорідкований йому структурний підрозділ з питань державної служби та кадрової роботи.

Правовий статус державного службовця, який обіймає держав­ну посаду або посаду державного службовця, визначає повноваження на цій посаді та відповідальність, пов’язану з виконанням цих повноважень, а також права та обов’язки, обмеження та гарантії, пов’язані з виконанням державної служби та її проходженням.

Суттєвою рисою розбудови української державної служби має стати підвищення юридичного статусу рангу державного службовця як інструменту стабілізації правового та соціального становища державних службовців.

Актуальною є проблема правового забезпечення кар’єри державного службовця як гарантії стабільності системи державної служби. При цьому удосконаленню підлягають правові норми, що стосуються умов проходження та просування по службі, питань планування кар’єри, визначення її етапів та вимог щодо її успішного завершення, правових гарантій просування по службі та встановлення певних умов щодо його обмеження.

Не менш актуальною є проблема створення науково обґрунтованої системи ротації кадрів (вертикальної та горизонтальної) як чинника набуття необхідного практичного досвіду професійної діяльності та елементу планування кар’єри, її нормативно-пра­вового регулювання.

Важливими складовими правового забезпечення державної служби є удосконалення інститутів юридичної відповідальності державних службовців, установлення гарантій їх правового становища, організація правової підготовки державних службовців. Це — багатоаспектна проблема, що вимагає скоординованих, комплексних, узгоджених розробок у галузях державного, адміністративного, трудового, кримінального, фінансового права.
В українському законодавстві питання захисту прав і інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності мають бути вирішені з прийняттям Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

Вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців і в законодавстві, і в практичному плані має бути пов’язане з вирішенням завдань боротьби з корупцією. Заходи з боротьби з корупцією необхідно розглядати як невід’ємну складову розвитку правового забезпечення державної служби.

Удосконалення правового статусу державних службовців має супроводжуватися створенням і запровадженням механізмів їх правової захищеності. Захист прав та інтересів державних службовців сприятиме досягненню стабільності статусу державного службовця й запровадження механізмів контролю політичної нейтральності державної служби. Доцільно, поряд з цим, вивчити практику розвинутих країн світу щодо використання інститутів захисту прав, соціально-економічних і професійних інтересів державних службовців через законодавче оформлення можливості їх об’єднання у професійні спілки. Також необхідно передбачити посилення впливу трудових колективів органів влади на процеси просування по службі, присвоєння чергових рангів, атестації державних службовців тощо, тим самим зробити механізм службової кар’єри об’єктивним, прозорим, відкритим і гласним.

Важливе значення для зміцнення і стабільності державної служби має необхідність реформування системи оплати праці державних службовців. Реформа оплати праці державних службовців повинна створити необхідні умови для професійного виконання службових обов’язків, укомплектування органів державної влади та місцевого самоврядування висококваліфікованими та досвідченими фахівцями, запровадити систему матеріального заохочення за сумлінну та ініціативну працю, змінити її характер на інноваційний. Метою цієї реформи є забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці порівняно з роботою в галузях економіки України та інших галузях державного сектору, усунення відомчого та місцевого впливу, запобігання корупції, кардинальне підвищення зацікавленості працівників органів державної влади й місцевого самоврядування у продуктивній та якісній, ініціативній та ефективній, сумлінній та відповідальній роботі, у подальшому просуванні по кар’єрі на засадах особистих професійних досягнень.

Законотворчий процес у галузі державної служби сприятиме тому, що з часом, на нашу думку, виникне нова галузь права — право державної служби — зі своїм предметом правового регулювання. Право державної служби має стати регулятором держав­но-службових відносин не лише у сфері діяльності органів державної влади, а й обов’язково у сфері функціонування органів
місцевого самоврядування.

Розвиток правового забезпечення державної служби сприятиме поліпшенню проведення єдиної кадрової політики у сфері державної служби, спрямованої на зміцнення та оновлення її кад­рового потенціалу.

Під єдиною кадровою політикою у сфері державної служби слід розуміти стратегію, політичний курс щодо роботи з кадрами на загальнодержавному рівні, державну стратегію формування, розвитку та раціонального використання кадрів працівників органів державної влади та місцевого самоврядування. Її сутність полягає в тому, що держава та державний службовець як особа — соціальні партнери в професійно-трудовій та інтелектуальній самореалізації особистості.

Кадрова політика у сфері державної служби має здійснюватися у трьох взаємопов’язаних напрямах:

• забезпечення висококваліфікованими, компетентними кадрами органів державної влади та місцевого самоврядування;
  
• забезпечення професіоналізму державних службовців у всіх проявах якостей особи, а саме: спеціально-ділових, особистісних і моральних, шляхом досягнення ефективного функціонування та удосконалення системи навчання державних службовців;
  
• розвиток механізму формування нової генерації державних службовців, здатних ефективно працювати в умовах трансформаційного етапу розвитку держави.
  

Процес розвитку державної служби виводить на вирішення пріоритетного завдання удосконалення цілісної системи управління державною службою України на основі визначених у Конституції України принципів єдності державної влади (ст. 5 Конституції України), поділу державної влади на законодавчу, вико­навчу та судову (ст. 6 Конституції України) з урахуванням уні-
тарного устрою держави (ст. 2 Конституції України).

Становлення та функціонування ефективного управління державною службою неможливо без удосконалення функціональної та формування організаційно-методичної вертикалі управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Однією з найважливіших функцій системи управління держав­ною службою є забезпечення контролю і нагляду за реалізацією державної політики та спеціального законодавства про державну службу. Мова йде перш за все про посилення надвідомчого контролю та нагляду щодо всіх органів державної влади, незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової) вони належать, та органів місцевого самоврядування.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади з питань державної служ­би. Він має бути переорієнтований на виконання як провідних функцій — аналізу, прогнозування, оцінки ефективності діяльності органу та його структурних підрозділів, професійної діяльності державних службовців тощо.

Підвищення ефективності державної служби та посилення впливу владної вертикалі на реалізацію єдиної кадрової політики у сфері державної служби може бути досягнуто шляхом запровадження інституту спеціальних уповноважених, які мають підпорядковуватися центральному органу виконавчої влади зі спеціальним статусом з питань державної служби або запровадженням подвійного підпорядкування кадрових служб цьому органові.

Раціонально побудована система управління державною служ­бою має виконувати і більш загальні завдання, а саме: забезпечити формування таких політичних і правових передумов, що гарантують зворотний зв’язок від громадян, різних інститутів громадянського суспільства до держави, стимулюють необхідність у постійному вдосконаленні функціонування державного апарату та державної служби за рахунок структурної модернізації, заходів, що дозволяють вести активну боротьбу з корупцією, бюрократизмом і закритістю.

Формування дійової системи державної служби — досить тривалий процес, протягом якого безумовно з’являться чинники, що вимагатимуть певної корекції первинних планів. Але «каркас» цієї системи сьогодні вже створений.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням економічного та соціального стану держави.

До першочергових завдань, що мають бути здійснені найближ­чим часом, слід віднести:

• законодавче вирішення питань вищого та центральних органів виконавчої влади;
  
• оновлення законодавства щодо державної служби;
  
• забезпечення стабільності державної служби та професіоналізму її кадрів;
  
• суттєве поліпшення інформаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення державної служби;
  
• суттєве удосконалення умов оплати праці державних службовців;
  
• забезпечення науково-методичного та експертно-аналітич­ного супроводження розвитку державної служби;
  
• формування позитивного іміджу та авторитету державної служби та державного службовця;
  
• удосконалення правових і нормативних засад управління системою державної служби;
  
• забезпечення дійового контролю в системі державної служби, зокрема заходів щодо боротьби з корупцією та іншими зло-
  вживаннями.
  

На наступних етапах мають бути реалізовані заходи, що приведуть до завершення формування єдиної системи державної служ­би, здійснення структурної реформи державного апарату, створення різних видів та форм демократичного контролю над ним, нових форм зв’язку державного апарату з громадянами та інститутами громадянського суспільства.

У перспективі може постати питання щодо розробки концепції державної служби, яка б охоплювала весь механізм держави.

Проведення адміністративної реформи та розвиток державної служби як невід’ємної складової цього процесу має здійснюватися на основі програмно-цільових методів та забезпечити виконання місії сучасної держави — служіння суспільству, реалізацію сучасної парадигми державного управління, захист прав і свобод людини і громадянина, політичне та соціальне партнерство.


ЗМІСТ


Державна служба: наука, освіта, професійна діяльність, галузь законодавства, спеціальність вищої школи 3