Конституции Российской Федерации и федеральных закон

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Конституции Российской Федерации, федеральных закон, 1550.71kb.
• Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, федеральных, 643.01kb.
• Конституции Российской Федерации и требованиям федеральных закон, 1314.13kb.
• Конституции Российской Федерации, Модельного закон, 98.72kb.
• Конституции Российской Федерации, закона Российской Федерации «Об образов ании», Федеральных, 769.2kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных закон, 853.18kb.
• Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего закон, 356.73kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных закон, 80.53kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральных закон, 341.47kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральных закон, 348.79kb.

А. БИТОКОВ,

соискатель

РОЛЬ ОТРАСЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В ЮРИДИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СУБЪЕКТИВНОГО ПРАВА ГРАЖДАН

НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Юридическое регулирование субъективного права граждан на местное самоуправление осуществляется нормами муниципального права — одной из наиболее динамично развивающихся отраслей современного российского права.

Понятие муниципального права используется в официальных документах и в научной литературе более десяти лет; оно является новым для российской правовой системы, возникшим в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Организационно-правовой основой развития муниципального права служит закрепление института местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и федеральных законах.

На протяжении всех этапов реформы местного самоуправления понятие муниципального права развивалось и конкретизировалось. Идея муниципального права содержится в официальных документах. Например, в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону…» и что «в случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона».

В Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г., утвердившем Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации¹, была закреплена «единая система представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации». Согласно Указу, обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает, в числе прочих, формирование муниципального права как комплексной отрасли права (п. «и» ч. 3 разд. III).

Таким образом, развитие концепции муниципального права в русле комплексных отраслей получило официальное признание, хотя надо заметить, что данная идея все еще находится на стадии формирования. Муниципальное право как самостоятельная комплексная отрасль права рассматривается в работах таких известных ученых, как Ю.А. Дмитриев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, А.А. Сергеев.

По мнению Ю.А. Дмитриева, большая часть муниципально-правовых отношений регламентируется нормами не только муниципального права, но и иных отраслей: конституционного, финансового, административного, гражданского и т. д. Такое положение вполне естественно для этапа формирования новой отрасли права. Однако это позволяет говорить о комплексном характере рассматриваемой отрасли права, который проявляется в том, что правовые институты других отраслей российского законодательства одновременно служат базовыми и для муниципального права. Муниципальное право, по мнению ученого, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления².

Е.С. Шугрина приводит следующее определение муниципального права: комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления¹.

Как полагают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления².

Что касается места муниципального права в системе частных и публичных отраслей российского права, то можно сказать, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если говорить о муниципальной собственности), и, тем не менее, сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисциплин. Дело в том, что, хотя предметом муниципального права является реализация социально-экономических, культурных и иных потребностей жителей, их обеспечение происходит путем объединения совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальным, или местным, сообществом.

Это объединение, не исключающее права человека на индивидуальность, частную жизнь, отдельное жилье и досуг, тем не менее консолидирует усилия многих для достижения желаемого всеми результата. Иными словами, происходит реализация частных целей в публично-правовой форме. Эффект от такого объединения оказывается выше, чем от механического соединения усилий разобщенных индивидов, поскольку в рамках муниципального сообщества происходит не только соединение общих усилий в одно целое, но и специализация его членов для выполнения профессиональных функций, начиная хозяйственными и кончая управленческими¹.

Проблема комплексных отраслей обсуждается в научной литературе с середины XX века. Известна точка зрения профессора В.К. Райхера, согласно которой для системы права «вполне закономерно наличие… таких областей права, которые, наряду с моментом разнородности своего нормативного содержания, отличаются и моментом… предметного единства». По мнению ученого, такая область права, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования и отраслям права, и в этом смысле имеет смешанный, комплексный характер; «но с другой стороны, такая область права обладает единством уже в том аспекте взятого, по другому признаку очерченного предмета правового регулирования, и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на свою комплексную структуру, областью права».

Ученый указал и условия, которым должны удовлетворять такие комплексные, но предметно единые области права для того, чтобы быть признанными особыми отраслями права в рамках данной правовой системы:

— необходимо, чтобы совокупность правовых норм была адекватна определенному, специфическому кругу общественных отношений, т. е. имела бы в этом смысле единый и самостоятельный предмет, а следовательно, и предметное единство;

— регулируемый такой совокупностью норм специфический круг отношений должен обладать высокой общественной значимостью;

— образующий такую совокупность нормативно-правовой материал должен отличаться обширным объемом.

Удовлетворяющая этим трем условиям совокупность правовых норм может рассматриваться как отрасль права, хотя бы она, по отношению к другим отраслям, носила комплексный характер².

Не менее известна и позиция крупнейшего ученого С.С. Алексеева, высказанная им в ряде фундаментальных работ. Отрасли в правовой системе, по словам профессора С.С. Алексеева, могут занимать, и действительно занимают, разные положения. Комплексные отрасли представляют собой, по его мнению, вторичные, производные образования, наслаивающиеся над главными структурными подразделениями — основными отраслями.

Общая классификация отраслей права является, как полагает ученый, азбучной истиной и имеет следующий вид:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы, к которым ученый относит конституционное, гражданское, административное, уголовное право, а также гражданское процессуальное, административное процессуальное и уголовно-процессуальное право;

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества: трудовое, земельное, финансовое право, право социального обеспечения, семейное, уголовно-исполнительное право;

3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей: торговое право, право прокурорского надзора, морское право¹.

Среди получивших признание комплексных отраслей права — земельное², жилищное³, страховое⁴, предпринимательское⁵, экологическое⁶, медицинское⁷ и другие.

Обстоятельно подходит к вопросу о муниципальном праве А.А. Сергеев. По мнению ученого, муниципальное право имеет собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм других отраслей, как вторичное образование. Ученый рассматривает отрасль в узком и широком значениях. В первом случае муниципальное право, по его мнению, развивалось внутри государственного права: установленные в ходе реформирования конституционного законодательства особенности организации муниципальной власти обусловили формирование муниципального права как относительно самостоятельной подотрасли конституционного (государственного) права.

Объективные факты, такие, как существование обособленной группы отношений, связанных с территориальной и институциональной организацией местного самоуправления, участием граждан в осуществлении местного самоуправления и т. д., и наличие норм права, регулирующих такие отношения, указывают на наличие «собственно муниципального права», муниципального права в узком смысловом значении. По мнению А.А. Сергеева, идет процесс выделения муниципального права из состава конституционного права в самостоятельную отрасль, но он еще не завершен.

Муниципальное право в широком смысловом значении и есть комплексная отрасль муниципального права, строящаяся на объединении муниципального права в узком значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами (муниципальной собственности, муниципальной службы, местного бюджета, территориального общественного самоуправления и др.)¹.

Есть и другие точки зрения на сущность муниципального права. Так, например, В.А. Баранчиков высказывается против комплексной отрасли муниципального права; по его мнению, муниципальное право — это сложный формирующийся межотраслевой комплекс российского законодательства, включающий в себя нормы различных отраслей права и законодательства, регулирующих различные общественные отношения, в которые вступают субъекты местного самоуправления².

Представляется, что муниципальное право — это формирующаяся отрасль российского права, истоком которой служит конституционное субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления и которая в настоящее время, на данном этапе своего развития, носит, несомненно, комплексный, сложный характер. В потенциале муниципального права — оформление в самостоятельную отрасль права.

Итак, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная, развивающаяся отрасль права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих тесно связанные друг с другом общественные отношения, в которых реализуется содержание конституционного субъективного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Предмет отечественного муниципального права, с точки зрения профессора В.И. Васильева, ỳже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним самым тесным образом. В.А. Баранчиков включает в предмет следующие нормы, регулирующие:

1) систему местного самоуправления, — территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти;

2) организацию местного самоуправления как разновидности народовластия — нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой;

3) компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления;

4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права)¹.

А.А. Сергеев формулирует следующий перечень видов отношений, составляющих предмет регулирования российского муниципального права, который полностью соответствует предложенному здесь содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления. Итак, это отношения:

1) территориальной организации местного самоуправления;

2) институциональной организации местного самоуправления (по поводу определения структуры органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях);

3) по поводу определения компетенции муниципальных образований;

4) по поводу формирования органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления;

5) возникающие в ходе непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности;

6) связанные с изданием муниципальных правовых актов;

7) возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества;

8) по поводу государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления².

Отрасли муниципального права соответствует отрасль муниципального законодательства, которая также носит комплексный характер. Она состоит из нормативных правовых актов, регулирующих указанные выше общественные отношения, составляющие предмет муниципального права. Рассмотрим наиболее важные из них.

1. Европейская хартия муниципального самоуправления, ратифицированная Федеральным законом № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г.³ Этот факт стал одним из важнейших шагов на пути воплощения требований Конституции о местном самоуправлении. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

2. Конституция Российской Федерации 1993 г. Принятие Конституции ознаменовало новый этап правового регулирования местного самоуправления. Конституция признала объективную необходимость существования местного самоуправления и обеспечила правовые гарантии его существования на высшем законодательном уровне. Местному самоуправлению была посвящена отдельная глава Конституции, что сразу поставило его в ряд важнейших конституционно-правовых институтов современной России. Новая Конституция определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления — муниципальную собственность — равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вводя эту норму в Основной закон, законодатель преследовал цель — исключить возможность столь привычного для России прямого административного вмешательства в дела местного самоуправления, дать органам местного самоуправления возможность развивать горизонтальные связи в обществе, поскольку города и сельские населенные пункты не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями.

3. Законодательное регулирование института местного самоуправления на высшем уровне публичной власти в разное время знаменовалось принятием Закона СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»¹, затем, в 1991 г., — Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»², характерной чертой которого было то, что впервые в нормативном порядке было сформулировано понятие местного самоуправления как системы организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Данное определение впоследствии в основном вошло в законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В качестве элементов системы местного самоуправления Законом были предусмотрены Советы народных депутатов, местные администрации и референдумы, собрания (сходы) граждан, иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления. Местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах. Устанавливалось, что органы государственной власти обязаны содействовать развитию системы местного самоуправления, что выражалось в самых разнообразных формах.

Третий закон, который был принят в этой области, — Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹. Право на осуществление местного самоуправления, которое не было сформулировано в Конституции, нашло отражение в положениях этого Закона, который также определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, регламентировал предметы вéдения местного самоуправления, определил законодательную, территориальную, организационную основу местного самоуправления и его гарантии.

В статье 3 Закона сказано, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Установлено равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В содержании права выделены права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право на равный доступ к муниципальной службе, а также на обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

В качестве гарантий реализации права была предусмотрена обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

6 октября 2003 г., преодолев множество препятствий, пройдя через многократное партийное, региональное, общественное обсуждение, будучи неоднократно исправленной, была принята долго готовившаяся новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая ознаменовала очередной виток муниципальных реформ в России. В статье 3 этого Федерального закона закреплены права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Установлено равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. В отрасли муниципального законодательства можно выделить также Указы Президента¹ и постановления Правительства Российской Федерации².

5. В середине 1990-х годов активизировалась деятельность субъектов Российской Федерации по принятию собственных уставов (конституций). Главы, посвященные местному самоуправлению, содержали указания на то, что «гарантируется право на осуществление местного самоуправления»³, «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления»⁴; например, Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. содержит ст. 51 «Право граждан на осуществление местного самоуправления», полностью повторяющую аналогичную статью Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставы и конституции субъектов Федерации, принятые за последние годы, часто закрепляют право на осуществление местного самоуправления в своих статьях. Например, ст. 72 Устава (Основного закона) Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО¹ «Право на местное самоуправление» устанавливает, что в области гарантируется право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области. Население области осуществляет свое право на местное самоуправление непосредственно (выборы, референдум, собрания, сходы, конференции и другие формы прямого волеизъявления) и через образуемые им органы местного самоуправления.

Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. содержит ст. 55 «Право граждан на осуществление местного самоуправления», которая устанавливает равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В статье говорится, что жители Воронежской области имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Указанные органы и должностные лица обязаны давать письменный ответ на индивидуальные и коллективные обращения граждан по вопросам, относящимся к полномочиям соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления, в срок, установленный федеральным и областным законодательством.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом².

Право граждан на местное самоуправление отражается в законах субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления. Законы, принятые в последние годы, как правило, воспроизводят аналогичные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г.: устанавливают осуществление местного самоуправления гражданами посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, а также равенство прав независимо от пола, расы, национальности и т. д.; права иностранных граждан при осуществлении местного самоуправления; государственные гарантии со стороны органов государственной власти субъекта¹.

Есть и самостоятельные попытки отразить в законе понятие и содержание права на осуществление местного самоуправления. Так, ст. 2 Закона Магаданской области от 19 февраля 1996 г. № 4-ОЗ «О местном самоуправлении в Магаданской области» (в редакции от 29 ноября 2005 г.)² указывает, что участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации», другими федеральными законами, Уставом области, названным областным законом, другими законами Магаданской области, а также уставами муниципальных образований, иными правовыми актами органов местного самоуправления.

В Законе предпринята попытка изложить содержание права на осуществление местного самоуправления в виде правомочий граждан:

а) участвовать непосредственно путем референдума или собрания (схода), а также через выборные и другие органы местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, в решении вопросов местного значения и иных вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования;

б) избирать и быть избранными в выборные органы местного самоуправление и на выборные должности местного самоуправления;

в) состоять на муниципальной службе;

г) знакомиться с актами органов местного самоуправления, кроме документов, не подлежащих разглашению в соответствии с федеральным законодательством;

д) обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы к должностным лицам местного самоуправления и получать по ним исчерпывающие ответы;

е) на судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

6. Существенным является слой муниципальных правовых актов. Муниципальным правовым актом признается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В юридической литературе приводится следующее определение муниципального (местного) нормотворчества: это осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению обязательных правил поведения по предметам местного значения¹.

Изучение всех правовых актов, совершаемых, принимаемых в процессе местного самоуправления, имеет большое значение для развития правовой науки, для совершенствования законодательства о местном самоуправлении. Все правовые акты местного самоуправления являются правовой формой осуществления прав граждан на местное самоуправление в Российской Федерации. В юридической литературе предлагается различать правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

Под системой правовых актов местного самоуправления следует понимать действия и документы, совершаемые, реализуемые и принимаемые в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления представляют собой лишь часть этой системы¹.

Е.С. Шугрина так обосновывает социально-правовую природу нормативных актов местного самоуправления:

1) нормы местных сообществ — это прежде всего «корпоративные» нормы, т. е. исходящие от определенного сообщества или его органов, регламентирующие внутреннюю организацию, основные направления его деятельности, взаимные права и обязанности его участников; подкрепленные авторитетом и влиянием этого сообщества. Как и иные «корпоративные» нормы, нормы местных сообществ обязательны для населения территории, которое явно (например, посредством участия в местном референдуме, выборах) проявило свою сознательную и добровольную принадлежность к данному муниципальному образованию. Однако этим значение норм местных сообществ не исчерпывается, да и не может исчерпываться, поскольку решение местных вопросов неизбежно затрагивает интересы не только постоянных жителей территории, участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организаций;

2) органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета, народ, осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции РФ). Поэтому нормы, формулируемые этими органами, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, т. е. свойствами правовых норм. Следовательно, содержащие такие нормы акты приобретают характер нормативно-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему².

Статьей 43 Федерального закона установлена система муниципальных правовых актов, которую составляют:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В правовой литературе традиционно придается большое значение уставному регулированию правового статуса муниципальных образований. Уставы — основной нормативный акт муниципальных образований, они играют роль своеобразных «местных конституций», получили широкое распространение в правотворческой практике и представляют собой разновидность актов кодификационного характера, имеющих конституирующее значение. Уставы муниципальных образований являются носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии, основным законом жизни городских и сельских поселений.

В соответствии с п. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставы муниципальных образований возглавляют систему муниципальных правовых актов, наряду с решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

О.Е. Кутафин выделяет следующие особенности местных уставов: они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением соответствующего муниципального образования); носят учредительный характер. Уставы муниципальных образований придают правовой статус общественным отношениям, сложившимся в процессе осуществления местного самоуправления. Отличительной особенностью уставов муниципальных образований является и наличие особого субъекта, которым или от имени которого они принимаются. Таким субъектом выступает «само население соответствующего муниципального образования, которым непосредственно принимается устав, или представительный орган местного самоуправления. Иначе говоря, устав принимается либо непосредственно населением соответствующего муниципального образования, либо от его имени»¹.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования;

11) иные вопросы организации местного самоуправления.

Следующий слой районных муниципальных правовых актов — решения, принятые непосредственно населением. Мировая практика предлагает разнообразие форм демократического нормотворчества: референдумы, конференции и собрания, обсуждение проектов нормативных правовых актов и результатов их реализации и проч. Хотя следует отметить, что население России, к сожалению, не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельствует об этом, например, довольно низкая явка населения на референдумы. И на это тем более необходимо влиять, поскольку такой вид решений местных сообществ, как решения, принятые на референдумах, имеют высшую юридическую силу и стоят в одном ряду с уставами муниципальных образований.

В юридической литературе анализируется природа решений, принятых населением на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений имеет свою специфику. Если собрание, сход граждан созывается по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представительный орган местного самоуправления, то решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным органам местного самоуправления, действующим в данном муниципальном образовании. Если представительный орган местного самоуправления в данном муниципальном образовании не избирается, то его функции переходят к сходу, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Решения местного референдума в соответствии со ст. 3 Конституции во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от формы его проведения, о чем уже говорилось выше. Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако могут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой деятельности. Однако исходя из смысла ст. 3 Конституции РФ решения, принятые непосредственно населением, должны иметь бόльшую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муниципальных органов соответствующего уровня¹.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 г. муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Необходимо остановиться на таких формах правового регулирования статуса муниципальных районов, как решения Советов депутатов и постановления глав муниципальных районов. Обширный слой правового регулирования занимают также постановления глав муниципальных районов, регулирующие муниципальные правовые отношения.