А. В. Оболонский доктор юридических наук, профессор Государственного университета 

Вид материала

Документы

Содержание Бюрократия за все в ответе. Статусное разделение политических и «карьерных» должностей Приоритет профессиональных качеств Компенсируемые ограничения Приоритет прямых денежных выплат над «теневыми» льготами. Перевод на хозрасчет значительной части госслужбы Ориентация на «клиента» Внимание к этическим регуляторам поведения Системность подготовки и переподготовки кадров Канадский опыт. Моральные ценности служащих Этический «режим». Этические кодексы. Конфликт интересов. Этическая инфраструктура. Роль руководителей.

Подобный материал:

• Технология формирования, 994.82kb.
• Роль университетов Российской империи в развитии научного правосознания в сфере создания, 170.85kb.
• Арбитражный процесс. Учебник для бакалавров, 185.9kb.
• Г. В. Сулейманова Трудовое право Учебное пособие, 6241.58kb.
• Правовой статус Академии наук в 20-е годы XX века, 290.19kb.
• Хищение похищенного: проблемы квалификации, 125.13kb.
• М. М. Бринчук экологическое право учебник, 9749.11kb.
• Кавказский фактор в современной россии, 88.14kb.
• Альманах издан при поддержке народного депутата Украины, 3190.69kb.
• Кунц Елена Владимиров на, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовного, 20kb.

А.В. Оболонский


доктор юридических наук, профессор Государственного университета 

Высшей школы экономики, главный научный сотрудник

Института государства и права РАН


РЕФОРМИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:

этико-нравственный аспект

Новые «вызовы» жизни требуют перемен в системе государственной власти и управления. Во многих странах происходят серьезные изменения в организации и статусе госслужбы. Основные приоритеты недавних реформ в Англии, США, ряде других западных стран — стремление сделать госслужбу более гибкой и мобильной в кадровом отношении, ее децентрализация и менеджеризация, уменьшение роли традиционной «административной лестницы», повышение внимания к этике и стандартам поведения служащих, а, главное, стремление сделать ее открытой, «прозрачной» и отзывчивой к нуждам людей, подконтрольной не только «начальству», но и гражданскому обществу.

Бюрократия за все в ответе. Бюрократия бывает эффективной и плохой, коррумпированной и честной. К тому же не следует путать бюрократию и бюрократизм. Но в нашей традиции это все, увы, смешано. При любом режиме сказать об отечественной бюрократии доброе слово было почти неприличным. Не случайно в классической русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет в русском языке только сугубо негативный смысл.

Пороки нашего чиновничества не только вошли в поговорки. И, надо признать, оно, разумеется, давало и продолжает давать, особенно последнее время, массу оснований для подобного к себе отношения. Однако общая картина далеко не так удручающе одномерна и статична. Более того: кроме модернизаторской российской бюрократии второй половины XIX в., даже и советская бюрократия, унаследованная нынешним российским государством, далеко не во всем была плоха, неоднократно подправляя в сторону хотя бы минимальной разумности и исполнимости безответственное самодурство партийных директив. Другое дело, что она была отобрана и обучена для работы в принципиально иной системе отношений.

Россия всегда, независимо от режима или даже строя, управлялась разными вариантами «государевой» службы. И сейчас мы тоже, по существу, имеем дело с еще одной модификацией номенклатурной «государевой» службы, что для общества с демократической Конституцией и в начале нового тысячелетия, когда в мире в модернизации госслужбы преобладают иные, противоположные тенденции, производит довольно странное впечатление. Мы же во многом продолжаем ориентироваться на административные идеалы позавчерашнего дня.

Результат: качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Назовем некоторые из способствовавших тому причин.

Во-первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляла в ряде министерств около половины персонала. Очень тревожно выглядел социологически зафиксированный нами «фоновый провал» по группе работников среднего возраста со стажем работы 615 лет, т.е. наиболее перспективных и в то же время уже достаточно опытных людей.

Во-вторых, с исчезновением прежнего «хозяина» аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». В условиях верхушечной борьбы за роль его нового «хозяина» аппарат приобрел большую самостоятельность, стал менее подконтролен, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Последнее нашло отражение, в частности, и в возрождении «Табеля о рангах».

В-третьих, утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника. Конечно, советская версия этого «кодекса» была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. А сколько человеческих драм и организационных издержек породил печально известный принцип приоритета «политических качеств над деловыми» при отборе и расстановке кадров, по существу, открывавший «зеленую улицу» для делания карьеры не деловым квалифицированным работникам, а демагогам, размахивавшим партийными билетами и интриговавшим в местных партийных комитетах! Но все же групповые нормы административной морали даже этого ущербного «кодекса» ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вместо «этического кодекса советского чиновника» не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей государственной собственности.

Так что в целом неудивительно, что качество работы аппарата снизилось. Поэтому очевидно, что в нынешнем своем состоянии аппарат не отвечает современным и, тем более, перспективным потребностям общества и служит скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Еще один тревожный симптом неадекватного понимания ситуации — продолжавшиеся несколько лет разговоры о необходимости резкого, даже многократного повышения зарплаты, особенно верхнему и среднему эшелонам чиновников (отчасти реализованные, правда, в более сбалансированной и умеренной форме, мартовским (2004) Указом президента). В отрыве от других мер это вряд ли улучшит качество аппарата, а, возможно, даже ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит против него общество. Если же иметь в виду борьбу с коррупцией, то, как известно, на любые деньги найдутся еще большие деньги, причем в действительно серьезных случаях — несопоставимые по масштабу с любыми зарплатами.

Не менее опасен и другой момент — большая степень персональной преемственности нашей номенклатуры. Так, в середине 90-х гг. в правительственных структурах она составляла 75%, причем ушедшая четверть кадров как раз в своей массе состояла из людей, адаптировавшихся к новым условиям. Процесс некоторой «естественной убыли» советского номенклатурного наследия в последующие годы — следствие лишь биологических причин, а не какой-либо новой кадровой стратегии. Представляется, что одно это обстоятельство дает основания более сдержанно оценивать официальную риторику о «новой России» и, с другой стороны, подкрепляет точку зрения о произошедшей «номенклатурной приватизации государства» Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных «мутантов», не только переживших политические перемены, но и воспользовавшихся ими для укрепления своего положения.

И все же сказанное никоим образом не следует понимать как некое «коллективное обвинение» против аппарата. В нем было и есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих лошадок», далеких и от передела собственности, и от других «игр».

Да, наше чиновничество даже не вполне «дотягивает» до звания «бюрократии» в том смысле, которое оно приобрело после М. Вебера. Для этого ему не хватает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации простора для личного усмотрения конкретного чиновника, в рамках нашей традиции, увы, почти равносильного произволу. В нем слишком много «гоголевского». И все же оно вполне подлежит «лечению», т.е. реформированию.

Серьезная и поначалу много обещавшая работа в этом направлении началась в 1997 г., когда по распоряжению Президента была образована комиссия, разработавшая концепцию административной реформы. Одним из главных ее аспектов стала реформа госслужбы.

«Заповеди» реформы. Цель реформы — создать впервые в истории России не «государеву», а публичную гражданскую службу, отвечающую критериям эффективности и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. Вот почему главным в реформе является:

1. Статусное разделение политических и «карьерных» должностей. Назначения на так называемые «политические должности» производят высшие должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим критериям и на внеконкурсной основе. В сущности, это их «команды». Соответственно, и увольняют их тоже по «упрощенной процедуре». В отличие от профессиональных — «карьерных» — чиновников они, таким образом, юридически не защищены и могут оказаться в роли «без вины виноватого» по причинам сугубо политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств. Такая неопределенность статуса для категорий «руководители» и «советники», видимо, неизбежна, но вряд ли способствует целенаправленной спокойной работе. Это — должности «повышенного риска». А риск должен компенсироваться. В качестве «позолоченных парашютов» для таких должностей были бы справедливы существенные «выходные» льготы, а также преференции при сдаче экзаменов на занятие достаточно высокой постоянной «карьерной» должности.

2. Приоритет профессиональных качеств — главный «несущий» принцип всей концепции реформирования госслужбы, включающий более конкретные механизмы:

а) конкурсный порядок замещения всех «карьерных» должностей, позволяющий значительно расширить «рынок» кандидатов, влить в аппарат «свежую кровь», создав возможности для «бокового входа» талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба); при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также «полуоткрытый» конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва случайных людей;

б) четкая и объективная система отбора и оценки кадров, нацеленная на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — избавление от балласта; для этого необходимы ясная и гласная система критериев, независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т.е. включающие и привлекаемых на ротационной основе внешних членов, апелляционные комиссии для лиц, несогласных с экзаменационной оценкой или оценкой результатов их труда;

в) контрактные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую ясность и определенность для обеих сторон.

3. Компенсируемые ограничения. Работая на государственной службе, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с «обычным» человеком. Некоторые из них установлены законодательно, другие — нормами административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе госслужба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, а нечестным дает своего рода моральное оправдание их нечестности. В определенной степени действующий Закон решает эту задачу, устанавливая дополнительные ограничения на трудоустройство на двухлетний период после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать злоупотреблениям по «торговле осведомленностью» в пользу новых работодателей. Такая, увы, широко распространенная практика порой наносит значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную безопасность.

4. Приоритет прямых денежных выплат над «теневыми» льготами. Сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Ущерб от такого метода весьма велик. Любая теневая привилегия — своего рода «тайное соглашение» и потому содержит в себе негативный нравственный момент, а также потенциал для произвола и злоупотреблений.

5. Перевод на хозрасчет значительной части госслужбы. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает, в частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные обеспечивающие и технические службы и функции как бы «отсекаются» от основного аппарата. Выполняющим их организациям придается особый «полунезависимый» (в отличие от госорганов) статус. В Англии, например, благодаря подобной реформе аппарат сократился примерно на треть. За счет этого можно повысить и жалованье оставшимся работникам госаппарата. К тому же сокращается «экономическое поле» для коррупции.

6. Прозрачность. В демократическом обществе госслужба должна быть открыта для общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а, если нужно, и судебной практикой и в целом составлять необходимый элемент действительно публичной (а не «государевой») службы. К тому же подобные меры, разрушив мифологию о «тайне государственной машины», поднимут авторитет госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного немотивированного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците информации.

7. Ориентация на «клиента». Реализация этого принципа, тесно связанного с предыдущим, позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека.

8. Внимание к этическим регуляторам поведения. В постсоветские годы, осваивая новую для ныне живущих поколений алгебру рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». В свете необходимости ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали.

9. Системность подготовки и переподготовки кадров. То, что этот принцип поставлен в конец, не снижает его ключевого, интегрирующего значения для судьбы и перспектив реформы, а означает необходимость его специального обсуждения. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового и по-новому обученного поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно. Поэтому система должна охватывать дистанцию от допрофессиональной подготовки и отбора возможных кандидатов в управленцы до специальной переподготовки высших управленческих кадров.

Перейдем теперь к проблематике этических аспектов регулирования государственной службы. Не будем останавливаться на том, что в стране за последние полтора десятилетия во многих отношениях произошли огромные изменения. Это общеизвестно. Упомянем лишь те их элементы и последствия, которые непосредственно повлияли на морально-этическое состояние государственного аппарата. Во-первых, происходило беспрецедентное по масштабам перераспределение бывшей государственной собственности, которое в условиях недостаточно проработанного законодательства и политической борьбы стало гигантским искушением для имевших к этому процессу непосредственное отношение чиновников. Иными словами, во много раз расширились их коррупционные возможности и возникли совершенно новые для страны варианты конфликта интересов. Во-вторых, ухудшился качественный состав аппарата. Наиболее компетентные кадры покинули аппарат.

Наконец, в-третьих, как было указано ранее, утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника. Впрочем, такого рода ситуация, дестабилизирующая деятельность госслужбы и ее устоявшиеся ценности, довольно обычна и даже почти неизбежна для переходных периодов, подобных пережитому Россией в конце ХХ в., и не свидетельствует о какой-либо особой, выходящей за пределы не ими придуманных «правил игры», аморальности наших чиновников.

Хотя проблема коррупции не является темой статьи, необходимо сказать о ней хотя бы несколько слов. Образованная в 2004 г. Комиссия по борьбе с коррупцией вряд ли принесет серьезные положительные результаты в отрыве от других мер. Практика убедительно свидетельствует, что если эта борьба в госаппарате ведется исключительно представителями этого аппарата да еще при этом основной упор делается на карательные меры, то коренные причины явления не устраняются и, более того, нередко приводит к противоположному эффекту, порождая ее более изощренные формы, а то и просто вырождается в конкурентную борьбу на «рынке» коррупционных «услуг», к тому же повышая их цену в связи с повысившейся степенью риска подобных операций. Если сохраняются поведенческие предпосылки коррупции, то и само явление не исчезнет. А механизмы поведения человека, как известно, тесно связаны с этическим регулированием.

К тому же в новой для людей атмосфере жестких, предельно прагматичных рыночных (а часто — и псевдорыночных) отношений многие как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». В лучшем случае скептическое отношение к действенности и важности моральных норм, к сожалению — господствующая установка даже среди объективно честных чиновников.

Так, от работников аппарата нередко приходилось слышать горькие сетования о том, что при существующем уровне зарплат никакие этические нормы не «сработают». Не отрицая важности повышения размеров зарплаты чиновников до достойного и конкурентоспособного уровня, хотелось бы напомнить несколько обстоятельств. Во-первых, это — часть общей острой проблемы, касающейся всех категорий бюджетников, и ее изолированное решение лишь для чиновников было бы очевидно несправедливым и способствующим повышению уровня социальной напряженности и отчуждения. Во-вторых, избирательное повышение зарплаты лишь высшему слою чиновников способно породить те же проблемы, но только уже внутри самого бюрократического «класса». В-третьих, не стоит лукаво забывать, что собственно должностной оклад по данным за 2003 г. в среднем составлял лишь около 43% от общего заработка чиновника. В-четвертых, для потенциального коррупционера любой, даже самый высокий уровень зарплаты будет несопоставим с возможными доходами от коррупционных действий. Наконец, в-пятых, хотелось бы напомнить тонкое, на наш взгляд, психологическое замечание С. Хантингтона: «для профессионала ведущими мотивациями являются преданность своему мастерству (в широком смысле слова — А.О.) и стремление служить обществу. Зарплата не может быть первичной целью профессионала, разумеется, если он — настоящий профессионал.»¹ Так что этические нормы должны действовать вне зависимости от уровня окладов и прочих доходов.

И следует отметить, что за последние годы кое-что в понимании данного обстоятельства начало меняться к лучшему. По крайней мере, и в Федеральной программе реформирования государственной службы от ноября 2002 г., и в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию, и в законопроектах, предназначенных регулировать обновленную российскую госслужбу, и в законодательстве некоторых регионов этические моменты нашли свое отражение, хотя во многих случаях — весьма неполное и поверхностное. Но, во всяком случае, проблема конфликта интересов — одна из ключевых в рассматриваемом отношении — осознана и законодателем, и обществом в качестве реальной опасности. Но, разумеется, это только начало, и работы в плане повышения уровня профессиональной этики наших служащих, а также создания системы механизмов, обеспечивающих ее адекватное понимание, соблюдение и контроль — впереди непочатый край.

И опыт такой работы накоплен во многих странах.

Канадский опыт. Последние десятилетия были отмечены в Канаде ростом общественных ожиданий и уровня требований, обращенных к государственной службе, а отчасти — и определенным падением уровня доверия и уважения к государству как таковому. В ответ на это в 90-е гг. прошлого столетия постепенно началось то, что видный канадский ученый в данной области К. Кернахен назвал «этической эрой в канадском государственном управлении». Необходимость действий в этом направлении стала особенно острой еще и в связи с тем, что началось проведение реформ в области государственного управления и госслужбы в целом, включая кадровые сокращения госаппарата. А в подобных обстоятельствах резко повышается необходимость в компенсаторных механизмах, главным из которых является поддержание этических норм и стандартов поведения служащих, поскольку возрастает общая психологическая напряженность в их среде, девальвируются, например, такие привычные механизмы, как уверенность в гарантированности пожизненной служебной карьеры да и вообще подвергаются эрозии, может быть, отчасти и устаревшие, но придававшие отправлению функций госслужбы стабильность, нормы поведения.

Поэтому реформы, наряду с несомненными положительными результатами, в определенной мере подорвали традиционные моральные ценности, передававшиеся от поколения к поколению государственных служащих. Это связано и с сокращениями в аппарате, и с новыми формами конфликта интересов, и с возросшими общественными требованиями большей свободы информации о деятельности госорганов, и с таким побочным следствием усложнения управленческой деятельности, как возросшая свобода личного усмотрения служащего при принятии решений и вновь приобретшая остроту проблема политической нейтральности служащих.

Компенсировать перечисленные и другие дестабилизирующие факторы возможно лишь укреплением этических начал госслужбы — подтверждением и ясным формулированием ее общих принципов и моральных норм поведения служащих, а также созданием механизмов, обеспечивающих их соблюдение, включая консультационную помощь служащим и, в необходимых случаях, их защиту как от неоправданных и незаконных требований «снизу», так и от произвола и неэтичных действий начальства. Государственная служба, несмотря на ее определенное сближение с рыночными методами, была и остается профессией особой, не похожей ни на какую другую. В идеале ее цель — не личное или групповое обогащение или иные формы индивидуального преуспеяния, а служение общественным интересам, что предполагает максимально возможное содействие отдельным гражданам и их объединениям в реализации их законных прав и свобод, но в контексте более широких общественных интересов. Для полноценного выполнения такой работы нужен определенный личностный тип или, говоря «высоким» стилем, государственная служба это — призвание. Но чтобы обеспечить хотя бы относительное соответствие идеала реальности, нужно многое. И, наряду с материальными факторами, которые не являются сейчас нашей темой, очень важную (а в чем-то, возможно, и ключевую) в этом отношении роль должен сыграть этический фактор. Он состоит из нескольких компонентов.

Моральные ценности служащих. Считается, что именно они являются культурной основой административной этики и важным условием организационной эффективности. Их группируют по-разному, но в любом случае подчеркивается, что именно от них непосредственно зависит социальная эффективность госслужбы. Не станем углубляться в детали их классификаций. Обычно к ним относят честность, ответственность, подчинение закону, компетентность, справедливость, беспристрастность, политическую нейтральность, «социальную чувствительность», эффективность, а также склонность к нововведениям, способность к «командной» работе и качество исполнения служебных обязанностей. Иногда их пытаются ранжировать: например, называя краеугольным камнем административной этики лояльность общественным интересам и подчинение праву; другие говорят о честности и ответственности как о главных этических качествах служащего. Важно подчеркнуть необходимость того, чтобы в любой, даже сложной для госслужбы ситуации, в том числе переживаемой нами ситуации переходного периода, сохранялась бы «критическая масса» присущих ей ценностей. Поэтому прежде, чем перейти к другим разделам, лишь обратим внимание на некоторые моменты, которые могут быть восприняты неоднозначно.

Так, беспристрастность предполагает отсутствие предпочтений для одних клиентов перед другими. Подчинение праву, тем не менее, предполагает сокращение бремени бюрократических правил в пользу ценностей, а также проявление, в пределах закона, большей гибкости и адаптивности к конкретным условиям и обстоятельствам. С другой стороны, хотя лишние правила следует отменять, но при этом следует помнить, что, порой, правила защищают гражданина от произвола чиновников. А поскольку госслужба стала более ориентирована на оказание услуг и менее иерархична, то это представляется очень важным.

Но ценности — лишь одна сторона проблемы. Не менее важен эффективный механизм их защиты.

Этический «режим». Любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет механизмов их эффективной практической поддержки. К таким механизмам, например, относятся советники (что-то вроде омбудсменов), к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера, например, если служащий испытывает давление, побуждающее его к действиям, противоречащим закону, этическим ценностям службы или общественным интересам. Подобные обращения должны носить доверительный, конфиденциальный характер. Иными словами, нужен человек, к которому служащий мог бы безбоязненно обратиться за советом или даже с жалобой. А для этого должно существовать специальное и компетентное лицо, желательно вне структуры обычной подчиненности, имеющее право давать такие советы и рекомендации относительно поведения в «щекотливых» ситуациях. Для решения этой проблемы некоторые (впрочем, пока далеко не все) канадские ведомства ввели у себя нечто вроде «службы омбудсмена» (вариант «службы доверия»). Как вариант, заключается договор с независимой фирмой, в штате которой состоят такие профессиональные советники, выполняющие функции нейтральной «третьей стороны», в обязанности которой входят дача служащим рекомендаций, расследование поступивших жалоб, а также ведение переговоров в случаях дискриминации или иных неправильных действий руководителей по отношению к своим подчиненным.

К элементам «этического режима», с точки зрения главы государственной службы Канады, так называемого «Клерка Тайного Совета», относятся:

оценка этики поведения служащих, особенно занимающих руководящие должности, как основы для их последующих назначений и дальнейшего продвижения по службе;

наличие имеющего официальный статус документа, в котором зафиксированы присущие государственной службе этические ценности;

Этический кодекс (или кодекс поведения) как наиболее приемлемая форма такого документа, фиксирующего общие моральные принципы поведения служащего;

описание в рамках Кодекса, обычно в качестве комментария к каждому из принципов, практических форм его проявления и нарушения на конкретных примерах;

ссылки на закрепленные в Кодексах этические нормы в общих документах, касающихся госслужбы (например, в коллективных договорах между правительством и профсоюзом служащих);

адаптация общих норм Кодекса применительно к специфике конкретной организации;

применение наказаний (санкции, предание публичности) за нарушение норм Кодекса;

наличие советника по этике, обладающего как консультативными, так и административными межведомственными полномочиями по отношению к эшелону старших государственных служащих в правительстве;

наличие советника или комитета по проблемам этики внутри департамента или агентства;

обучение нормам этики всех служащих, начиная с высших эшелонов госслужбы, а также впервые на нее поступивших;

«этический аудит».

С нашей точки зрения, одним из важных компонентов «этического режима» является также понятие служебной репутации, наличие у служащего морального авторитета. Под репутацией понимается сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (или даже коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и в прошлое, и в ожидаемое будущее. С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отношение к предшествующей деятельности служащего, с другой — она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности, на его роль и место в последующей совместной работе коллектива. Возможно даже, что служебную репутацию следует рассматривать как один из интегрирующих компонентов того, что в Канаде называют «этическим режимом».

Этические кодексы. В Канаде существуют два варианта этических кодексов — один — для уровня руководителей ведомств (Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders), другой — для служащих более низких уровней (Values and Ethics Code for Public Service). В последнем варианте оба были приняты совсем недавно — в декабре 2003 г.

Вместе с тем, как отмечают сами канадцы, принятие подобного кодекса — мера первостепенная по своей важности, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом (назовем его моральным климатом), а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь «словами на бумаге». Ведь мы во многом учимся поступать правильно не из писаных абстрактных правил, а из поведения реальных людей, а применительно к госслужбе — из ролевых моделей поведения коллег и начальников. Если не существует хотя бы принципиального совпадения между двумя этими «векторами», направляющими поведение, иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны. По своей сути кодексы представляют нечто наподобие «морального контракта», заключаемого между администрацией и служащими. Вместе с тем, нарушение норм этических кодексов влечет не только моральные, но и юридические санкции.

Конфликт интересов. Это — один из ключевых вопросов этических коллизий и их регулирования. Под конфликтом интересов понимается реальное или потенциальное противоречие между личной заинтересованностью служащего и объективным, беспристрастным выполнением им его должностных обязанностей. Иными словами, это ситуация, в которой у служащего появляется возможность получения личной выгоды для себя, членов своей семьи или родственников в зависимости от того или иного решения входящего в его служебную компетенцию вопроса. Возможен и обратный вариант — опасность или угроза опасности при нежелательном для реального или потенциального шантажиста решении. Ситуация довольно распространенная. Поэтому должен существовать механизм ее разрешения.

В канадском Кодексе ценностей и этики государственных служащих (2003 г.) мерам по преодолению конфликта интересов посвящена целая глава. Она занимает несколько страниц и перечисляет множество обязанностей служащего по избежанию конфликта, способы его действий в подобных ситуациях, конкретные разновидности возможных запретных «искушений» (например, подарки, оказание особого гостеприимства, предложение иных экономических выгод). Перескажем некоторые из ее норм:

служащие обязаны вести свои частные дела таким образом, чтобы их официальные обязанности не могли породить реального или потенциального конфликта интересов;

если конфликт все же возникает, то он должен быть решен в пользу общественного интереса;

ни сами чиновники, ни члены их семей не должны получать экономической выгоды от их служебных действий;

они не должны превышать свои полномочия или передавать не подлежащую публичной огласке информацию в целях создания преимуществ для отдельных физических или юридических лиц во взаимоотношениях тех с правительством;

они не должны принимать любые подарки либо иные услуги, могущие повлиять на их объективность при выполнении служебных обязанностей. (Впрочем, в данном пункте допускается возможность принятия сувениров и иных мелких знаков внимания, не выходящих за пределы обычных форм вежливости и гостеприимства и не могущих поставить под сомнение честность служащего или организации.) Если же отклонение подарка невозможно, то служащий обязан письменно сообщить об этом руководству и получить письменное распоряжение относительно дальнейших действий;

особое внимание обращается на недопустимость «привилегированного» обслуживания кого-либо.

Нарушение положений данной главы влечет уголовную ответственность. В Уголовном кодексе (§ 121, п. 3) прямо указывается, что каждый служащий или иное официальное лицо, которое требует, принимает или соглашается принять прямо или косвенно, непосредственно или через членов своей семьи, какое-либо вознаграждение, выгоду или услугу от лица, имеющего деловые связи с правительством, если он только письменно не сообщит об этом руководителю своего подразделения, совершает этим самым преступление, причем доказательство отсутствия данного нарушения лежит на нем самом.

Этическая инфраструктура. Под этической инфраструктурой понимаются организации и должностные лица, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения норм этического Кодекса и ценностей государственной службы. Как и в других англосаксонских странах, в этих, как и в других вопросах, связанных с госслужбой, значительна роль Казначейства, в данном случае — Секретариата его Совета (Treasury Board of Canada Secretariat). Именно Секретариат несет ответственность за распространение информационных и дидактических материалов, связанных с Кодексом, контролирует его выполнение во всех правительственных организациях, а также обеспечивает консультативную помощь в этих вопросах заместителям руководителей учреждений, на которых лежит основная ответственность внутри отдельных структур.

Возложение на заместителей глав учреждений «ответственности за этику» — явление относительно новое и находящееся в стадии внедрения. Так, пока далеко не все министерства имеют таких замов. Тем не менее, их обязанности прописаны в Этическом кодексе и достаточно обширны. Помимо формальных вещей, они в рамках своих организаций должны постоянно поощрять и поддерживать диалог о моральных ценностях госслужбы и возникающих в связи с этим сложностях, внедрять организационные механизмы для разрешения этого рода проблем, в частности, помогать служащим предотвращать и разрешать коллизии, связанные с конфликтом интересов, обеспечивать конфиденциальность информации, поступающей от служащих относительно нарушений этических норм. Результаты своей работы и предложения по совершенствованию деятельности в данном направлении они представляют в Совет Казначейства, с которым регулярно консультируются.

Помимо заместителей руководителей учреждения, Кодекс предусматривает и должность Public Service Integrity Officer. Перевести ее название на русский можно лишь приблизительно — лицо, ответственное за честность (вариант — соблюдение моральных стандартов) на госслужбе. Его роль состоит в получении, регистрации и обобщении информации о нарушениях, включая нарушения Кодекса, и рекомендации заместителю руководителя о способах решения проблем. (В сущности, эта должность связана со сбором данных в рамках модели whistleblowing, о которой говорилось выше.) Кроме того, этот сотрудник подготавливает на эту тему ежегодный доклад Президенту Тайного Совета, который в свою очередь представляет его в парламент. Существуют рекомендации о введении подобной должности в каждом департаменте.

Количество структур, наблюдающих за этикой государственных служащих, разрастается. В 1999 году по рекомендации главного аудитора было образовано специальное учреждение — Бюро по ценностям и этике госслужбы (Office of Public Service Values and Ethics).

Роль руководителей. Это — далеко не последний по важности элемент здорового «этического режима». Вспомним старую русскую пословицу: «Рыбка с головки гниет». Соответственно, поведение, личный пример руководителей всех уровней задает общий дух того или иного морального климата в организации. Канадцы, и не только они, даже считают, что личные качества и поведение руководителей, особенно на высших уровнях руководства — самый важный фактор поддержания ценностей государственной службы, а сами руководители выполняют роль виртуального «моста с двусторонним движением», обеспечивая баланс между давлением со стороны политиков, с одной стороны, и квалифицированным мнением специалистов-служащих, а отчасти — и ведомственными интересами (конечно в той мере, в какой они соответствуют общей политике правительства), с другой. В противном случае разрывается столь необходимая связь между политическим «верхом» и аппаратом.

Статус руководителя предполагает наличие не только прав, но и юридических, а также моральных обязательств по отношению к подчиненным. В социальных науках эта дилемма рассматривается в более широком контексте разных стилей руководства — авторитарного, демократического и «либерального». Для разных типов коллективов оптимальными являются и разные типы руководства.

В частности, в госаппарате чисто авторитарный стиль является и неэффективным, и морально неприемлемым, поскольку он порождает отчуждение и сковывает инициативу служащих. Наиболее продуктивно их сочетание в разных пропорциях, в зависимости от специфики коллектива и решаемых им задач (в частности, это зависит от наличия в его функциях аналитической компоненты). Разумеется, дисциплина и подчине-

ние необходимы в любом случае, но в гораздо более гибких и мягких формах, чем, скажем, в военных или аналогичных им коллективах.

Порой руководитель обязан принимать жесткие решения. Наиболее актуальной для нас в этом контексте может стать задача сокращения аппарата, связанная с увольнением людей. Но даже ее можно решать в разных формах. Очень важно, чтобы в коллективе решение руководителя воспринималось как справедливое. Это — одно из необходимых условий сохранения на будущее здорового морального климата. Весьма существенно, когда руководитель относится к своим сотрудникам не как к функциональным «винтикам», а демонстрирует уважение к личности служащего, к его достоинству.

Далее руководитель должен поддерживать с подчиненными режим диалога, в том числе — инициировать обсуждение моральных аспектов госслужбы. Это — одна из его обязанностей. В Канаде переподготовка руководителей всех уровней, но особенно высоких, непременно включает связанный с этим круг вопросов.

Между руководителем и подчиненными должны существовать отношения взаимного доверия. И здесь очень важна норма, обозначаемая как «возможность говорить начальству правду», не исключая и тех случаев, когда такая правда, по той или иной причине, руководителю неприятна, либо он не согласен с точкой зрения подчиненного. Эта моральная норма должна действовать на всех уровнях — начиная от «связки» министр — зам. министра и до самого «низу». Только это обеспечивает доверие и необходимый контакт «верха» с реальностью. Обратное порождает лицемерие, цинизм и довольно быстро подрывает и ценности госслужбы, и ее эффективность.

Подобная система во многом может быть адаптирована к российским условиям, но внедряться она должна постепенно, на базе соответствующих экспериментов и с опережающей работой по подготовке соответствующих кадров. Учитывая сложность, «деликатность» и непривычность подобного рода механизмов для отечественной системы, думается, что на ее полное внедрение должно уйти несколько лет. Но конечный эффект ее, судя и по западному опыту, и по наблюдающейся на самых разных уровнях отечественной госслужбы потребности в моральных регуляторах, должен с лихвой оправдать все усилия в данном направлении.