Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской россии
| Вид материала | Автореферат |
- Программа курса «Теория местного самоуправления» читается студентам факультета «Менеджмент», 300.49kb.
- Согласно действующему законодательству Российской Федерации установлен следующий порядок, 20.14kb.
- 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
- Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
- Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. 21. Развитие закон, 71.51kb.
- 2. Совершенствование системы местного самоуправления в России, 57.53kb.
- Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
- Vi экономическая основа местного самоуправления статья 30. Экономическая основа местного, 195.89kb.
- Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России Некоторые, 189.29kb.
- Планирование и программирование использования муниципальной собственности Объекты, 345.32kb.
В итоге делается вывод, что наибольшее влияние на процесс институционального строительства в постсоветской России оказали англосаксонский и континентальный паттерны, как наиболее внутренне согласованные конструкции, ассоциируемые с наибольшим экономическим успехом и политической силой страны.
Параграф 3.2 «Исторический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного управления в досоветский и советский периоды» посвящен выявлению структурных характеристик и сравнительному анализу дореволюционной (земской) и советской моделей институциональной организации местной власти, паттерны которых составляли исторический контекст муниципальной реформы. Результаты анализа представлены в Таблице 2.
Таблица 2. Характеристики земской и советской институциональных организаций местного самоуправления.
| Измерение | Земская модель | Советская модель |
| Надмуниципальный уровень | ||
| Конституционный статус | Креатура императора | Национальная конституция |
| Территориальная организация | Унифицированная двухуровневая (с учетом волостного самоуправления – трехуровневая) муниципалитеты Полифункциональные | Унифицированная трехуровневая. Полифункциональные Советы |
| Распределение обязательств и полномочий | Малый объем Деволюция | Большой объем формально, малый фактически Делегация |
| Институты участия муниципалитетов | Формально отсутствуют | Формально отсутствуют |
| Институты централизованного контроля и вмешательства | Умеренный административный контроль (губернаторы, МВД) и судебная система (Сенат) | Очень сильный партийный контроль со стороны КПСС |
| Институты межмуниципальной кооперации | Отсутствуют | Отсутствуют |
| Межбюджетные отношения | Отсутствуют | Система централизованных трансфертов |
| Муниципальный уровень | ||
| Структура органов | Комиссия | Комиссия |
| Избирательная система | Многоступенчатые выборы по куриальной системе, система баллотировки (рейтинга с условием преобладания голосов «за») | Прямые безальтернативные выборы по системе абсолютного большинства |
| Муниципальная служба | Общественная плюс профессиональная | Общественная плюс профессиональная на основе принципа номенклатуры органов КПСС |
| Взаимодействие с группами интересов | Патрон-клиентская система | Система «административного рынка» |
Делается вывод, что в ситуации постсоветского политического перехода именно советская модель была традиционной моделью, по отношению к которой выстраивалась новая институциональная организация местного самоуправления. В этом ключевое отличие формирования современной системы местного самоуправления в России от формирования систем местного самоуправления в развивающихся странах. В постсоветском случае новые формальные институты местного самоуправления встраивались в неформальную институциональную среду, образованную другим модернизационным паттерном – советским. Земская модель могла служить одним из ориентационных паттернов для изменения этого образца.
Параграф 3.3 «Основные этапы процесса формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период (1989–2007)» посвящен анализу процессов институционального строительства в постсоветский период.
Выявляются три ключевые институциональные инновации, привнесенные в систему местной власти в процессе постсоветского политического перехода: демократизация, автономизация, регионализация.
Выделяются четыре основных этапа трансформации институциональной организации местного самоуправления:
1) период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988–1993);
2) период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации (1993–1995);
3) период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (1995–2003);
4) период частичной контрреформации (2003 – настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.
Содержание институциональных изменений представлено в Таблице 3.
Таблица 3. Характеристики советской и постсоветских моделей институциональной организации местного самоуправления.
| Измерение | Советская модель | Модель 1992–1993 | Модель 1995–2003 | Модель 2003 |
| Надмуниципальный уровень | ||||
| Конституционный статус | Национальная конституция | Национальная конституция | Национальная конституция | Национальная конституция |
| Территориальная организация | Унифицированная трехуровневая. Полифункциональные Советы | Унифицированная трехуровневая. Полифункциональные Советы | Диверсифицированная (одноуровневая поселенческая, одноуровневая районо-городская, двухуровневая) | Унифицированная двухуровневая |
| Распределение обязательств и полномочий | Большой объем формально, малый фактически Делегация | Большой объем формально и фактически. Делегация | Умеренный объем формально. Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей. | Умеренный объем формально. Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей. |
| Институты участия муниципалитетов | Формально отсутствуют | Зависит от региона | Зависит от региона | Закреплены в федеральном законе (Советы муниципальных образований субъекта РФ) |
| Институты централизованного контроля и вмешательства | Очень сильный партийный контроль со стороны КПСС | Слабый административ-ный и судебный | Слабый административ-ный и судебный | Умеренный административный и судебный (слабая префекторальная модель) |
| Институты межмуници-пальной кооперации | Отсутствуют | Зависит от региона | Зависит от региона | Определены в федеральном законе, образуются на добровольной основе |
| Межбюджетные отношения | Система централизован-ных трансфертов | Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов | Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов | Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов. |
| Муниципальный уровень | ||||
| Структура органов | Комиссия | Сильный Совет – сильный мэр. | Различается от муниципалитета к муниципалитету. Слабый Совет – сильный мэр (доминирующий вариант) | Либо Сильный мэр – совет, либо Совет - управляющий |
| Избирательная система | Прямые безальтернатив-ные выборы по системе абсолютного большинства | Альтернативные выборы по системе абсолютного большинства | Альтернативные выборы по системе относительного большинства | Альтернативные выборы по системе относительного большинства |
| Муниципальная служба | Патронажная на основе принципа номенклатуры органов КПСС | Тип не определен | Профессиональная | Профессиональная |
| Взаимодействие с группами интересов | Система «административного рынка» | Патрон-клиентская | Патрон-клиентская | Патрон-клиентская |
Делается вывод, что направление институциональных изменений с 2003 г. по настоящее время в целом противоположно с точки зрения выявленных институциональных инноваций динамике формально-институциональных изменений 1993–2003 годов. Создаваемый институциональный дизайн во все большей степени напоминает государственную модель местного самоуправления, с включением институциональных элементов, советской и либерально-автономной моделей.
Параграф 3.4 « Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995–2004 гг.)» характеризует важнейшую тенденцию в трансформации институциональной организации в постсоветский период – регионализацию.
В
результате анализа выделяются четыре региональные модели институциональной организации: поселенческая, субпоселенческая, районно-городская и двухуровневая. Три из них (поселенческая, районно-городская и двухуровневая) получают в 1995–2003 гг. распространение свыше, чем в 80% субъектов РФ, что позволяет рассматривать их как три основные модели, а субпоселенческую модель – как отклоняющийся случай.Рис.1. Относительная распространенность различных моделей территориальной организации местного самоуправления среди субъектов РФ в 1998-2003 гг.
Анализ четырех региональных кейсов, в которых были реализованы эти модели (Курская область, Воронежская область, Рязанская область, республика Татарстан) показывает, что формирование различных моделей институциональной организации местного самоуправления в регионах России стало результатом: 1) принципиальной возможности такого рода, предусмотренной федеральным законодательством; 2) различных внутриэлитных конфигураций на региональном уровне в период выбора между моделями (1995–1997 годы); 3) уровня реальной автономии субъекта РФ; 4) наличия нескольких организационных ориентиров реформы (англо-саксонский паттерн, континентальный паттерн, советский паттерн); 5) соотношения стремления к инновациям и сохранению традиций в региональной политической элите.
Общественное мнение, институты гражданского общества, массовая политическая культура реального влияния на формирование институциональной организации местного самоуправления в регионах России не оказывали.
Четвертая глава «Эффекты институциональной организации местного самоуправления» посвящена эмпирической проверке гипотез, возникающих в результате применения изложенных принципов неоинституционального подхода рационального выбора к конкретным региональным моделям институциональной организации местного самоуправления, получившим распространение в 1998–2003 г. В связи с меньшей изученностью анализ концентрируется на выявлении эффектов территориальной организации местного самоуправления. В качестве объектов для сравнительного анализа были выбраны четыре региона Центральной России (Белгородская, Воронежская, Курская, Орловская области). В качестве метода сбора информации использовался опрос глав и заместителей глав муниципальных образований этих регионов.
Параграф 4.1 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе» посвящен выявлению эффектов институциональной организации в отношении «силы» местного самоуправления по т.н. политической шкале в рамках региональной политической системы.
Исследование показало, что в рамках районно-городской модели в исследуемый период, вероятно, возникали более эффективные в экономическом и техническом отношении органы местного самоуправления, чем в поселенческой модели.
Главы муниципальных образований в рамках районно-городской модели представляли собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее (по сравнению с главами муниципалитетов в двухуровневой и особенно поселенческой модели) влияние на региональный политический процесс.
Этот результат хорошо согласуется с теоретическим прогнозом, сделанным на основе теории издержек достижения согласия Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, теории коллективного действия М.Олсона и теории социальных сетей. В частности, эмпирическая часть исследования показала более высокую степень вовлеченности глав муниципалитетов в рамках районно-городской модели в единые социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами (депутатами областного представительного органа, руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, чиновниками областной администрации).
В параграфе 4.2 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения» исследуются эффекты институциональной организации местного самоуправления в отношении распространения практик прямого политического участия на местном уровне. Основное внимание уделялось выявлению эффектов территориальной организации и местной избирательной системы.
В результате исследования нашло определенное эмпирическое подтверждение предположение о более широком распространении институтов прямой местной демократии в рамках поселенческой модели, по сравнению с районно-городской моделью. Однако привлечение данных, связанных с функционированием двухуровневой модели, показало, что в целом фактор территориальной организации местного самоуправления играет несущественную роль с точки зрения практик демократического участия населения в решении вопросов местного значения.
Одновременно полученные методом вторичного анализа данных результаты показывают достаточно сильное и предсказуемое воздействие доминирующего типа муниципальных избирательных систем (системы относительного большинства) на тип местных партийных систем. Политические партии контролируют около 20 % выборных муниципальных должностей, в то время как на федеральном и региональном уровне этот показатель гораздо больше42. Доминирующая на местном уровне избирательная система относительного большинства не способствует развитию партий как институтов, осуществляющих посреднические функции между обществом и властью.
Параграф 4.3 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований» посвящен изучению эффектов институциональной организации местного самоуправления в отношении второго ключевого параметра «силы» местного самоуправления – автономии. В качестве индикаторов использовались параметры финансовой автономии муниципальных образований (доля собственных доходов в общем объеме доходов, доля местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете, финансовая стратегия региональных властей) в регионах с различными моделями институциональной организации местного самоуправления. В качестве методов анализа были использованы методы табличной группировки и корреляционный анализ. В качестве объектов для анализа были выбраны 70 субъектов РФ.
В результате было найдено эмпирическое подтверждение гипотезы о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень финансовой автономии муниципалитетов. Наиболее значимая статистическая взаимосвязь прослеживается между институциональной организацией и финансовой политикой, проводимой региональными властями по отношению к органам местного самоуправления, что дает основания говорить о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии опосредованно через региональный политический процесс. При этом отмечено, что институциональная организация в большей степени влияет на долю местных бюджетов, чем на долю финансовой помощи.
Пятая глава « Актуальные тенденции развития институциональной организации местного самоуправления в современной России» посвящена анализу текущих тенденций в области институционального строительства, построению объяснительной модели динамики институциональных изменений, а также выявлению эффектов, связанных с внедрением положений новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В параграфе 5.1 «Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)» осуществляется последовательный сравнительный анализ старой и новой редакций базового федерального закона по предложенным измерениям институциональной организации местного самоуправления.
В результате делается вывод, что новая редакция закона отличается от старой большей степенью унификации и регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как на надмуниципальном, так и на муниципальном уровне. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.
Формально не порывая с общественной концепцией местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну государственной концепции. Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.
В то же время многие положения новой редакции направлены на более активное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления и контроль за его органами.
Эти тенденции не представляются нам случайными. По сути, они представляют реакцию центральной власти на ключевые проблемы функционирования предыдущей, более автономной и децентрализованной модели в условиях политического транзита.
В параграфе 4.2 «Политико-экономическая модель государственной политики трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России» с использованием аппарата теории игр моделируется логика взаимодействия между федеральным центром и субнациональными территориальными единицами (субъектами федерации и муниципалитетами) по вопросу степени их автономии в условиях посткоммунистического политического перехода.
Показывается, что «игра в децентрализацию» является игрой, в которой возможны альтернативные равновесные исходы. Один из них – формирование режима эффективной децентрализации, другой – сохранение (через фазу неэффективной децентрализации) статус-кво, то есть централизованной системы управления. Вероятность того или другого исхода зависит от: 1) формирования на местном уровне системы демократического контроля; 2) формирования режима кооперации между уровнями власти.
Судя по анализу тенденций в сфере государственного и муниципального управления, российский сценарий идет пока по второму пути. Такая политика способна создать относительно эффективные механизмы централизованного контроля, однако она уничтожает предпосылки для формирования механизмов демократического контроля и децентрализованной кооперации и координации властей разного уровня.
С учетом осуществленного анализа предлагаются следующие меры по преодолению негативных эффектов децентрализации:
1) формирование жизнеспособной партийной системы (в том числе через пропорциональную систему выборов на муниципальном уровне);
2) формирование для муниципальных и государственных служащих единой карьерной лестницы;
3) обеспечение на поселенческом уровне системы местного самоуправления, основанной, на реальной муниципальной автономии и реальных демократических практиках;
4) обеспечение вертикального и горизонтального балансов в системе межбюджетных отношений.
Параграф 5.3 «