Київський національний університет внутрішніх справ На правах рукопису Шруб Інна Володимирівна

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

3.3. Порядок розгляду справ в адміністративних судах України

Адміністративне судочинство, це не лише діяльність адміністративних судів з вирішення публічно-правових спорів у встановленому законом порядку, це також і система процесуальних дій, що реалізуються у визначеній послідовності. Така послідовність у юридичній науці позначається терміном «процес» (з лат. – «рух вперед»). Структурними елементами будь-якого процесу є його стадії. При цьому зазначимо, що термін «стадія» неодноразово вживається в КАСУ, але норми-дефініції, у якій би давалося його визначення, зазначений кодекс не містить. Водночас, таке визначення вироблене адміністративною наукою, у якій під стадією адміністративного судочинства прийнято розуміти спрямовану на досягнення матеріально обумовленого процесуально-правового результату, динамічну, відносно відокремлену сукупність процесуальних дій суду, що об’єднані у просторі та часі, характеризуються особливим засобами та формами їх здійснення і забезпечують логічну послідовність вирішення адміністративно-правового спору [18, с. 191].

З аналізу такого визначення можна зробити висновок, що кожна із стадій адміністративного судочинства характеризується сукупністю ознак, за якими вона може бути відокремлена від інших стадій. До таких ознак, зокрема, можна віднести: 1) наявність завдань, властивих цій частині процесу; 2) визначене коло суб’єктів, які здійснюють на даному етапі процесуальну діяльність; 3) своєрідність процесуальної форми, у якій здійснюється ця діяльність; 4) специфічний характер адміністративно-процесуальних відносин; 5) наявність підсумкового акту, яким оформляється перехід справи у наступну стадію або завершення її провадження у цілому.

З огляду на обов’язкове стадійне проходження справи, усі стадії адміністративного судочинства прийнято поділяти на дві групи: 1) основні – відкриття провадження в адміністративній справі, підготовче провадження, судовий розгляд адміністративної справи, винесення рішення та його виконання; 2) факультативні – апеляційне провадження, касаційне провадження, а також провадження за винятковими та нововиявленими обставинами. Однак не всі науковці підтримують зазначений підхід до визначення стадій адміністративного судочинства. Так, наприклад, О.І. Шостенко вважає, що в межах основних адміністративно-процесуальних відносин реалізуються лише дві стадії адміністративного судочинства: попередня підготовка справи до судового розгляду і безпосередньо судовий розгляд [5, с. 122]. І.Л. Бородін, окрім названих стадій, виділяє ще стадію винесення і виконання судового рішення [56, с. 31]. Як бачимо, ці науковці відкриття провадження в адміністративній справі не виділяють в окрему стадію. Не згадують вони також і про факультативні стадії адміністративного судочинства. Однак, у процесі нашого дослідження ми спробуємо обґрунтувати, що всі визначені нами частини адміністративного судочинства по праву слід називати повноцінними його стадіями. При цьому зауважимо, що проводити глибокий аналіз проходження адміністративної справи у кожній із зазначених стадій, на наш погляд, недоцільно (зважаючи на досить детальне регулювання цього питання в КАСУ) та неможливо (зважаючи на обмежений обсяг дослідження). Отже, пропонуємо звернути увагу лише на основні недоліки та протиріччя, що виникають при застосуванні положень КАСУ в процесі розгляду адміністративної справи на різних стадіях адміністративного судочинства.

Відкриття провадження в адміністративній справі. Як зазначається в літературі, адміністративний спір виникає як реакція управлінського середовища на конфліктну ситуацію, що є відображенням сутності об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, які виявляються у протистоянні сторін. З цього моменту між сторонами адміністративних правовідносин виникає конфлікт інтересів, який за їх бажанням (подача адміністративного позову до суду) може перерости в адміністративний процес (судочинство). Ініціативність громадян при цьому можна визначити як об’єктивно-правову можливість, що, зважаючи на особливий характер публічно-правових відносин, потребує не лише гарантування, а й захисту з боку держави. Інакше кажучи, адміністративний процес розпочинається в результаті ініціативи фізичних чи юридичних осіб (а також суб’єктів владних повноважень), що проявляється у подачі позовної заяви до адміністративного суду.

При цьому варто зазначити, що аналіз положень КАСУ, а також правозастосовної практики дає підстави говорити про деякі спірні моменти.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Судовий розгляд справи. Після прийняття позовної заяви, проведення підготовчого провадження та призначення адміністративної справи до судового розгляду, вона має бути розглянута і вирішена адміністративним судом протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі.

Судовий розгляд справи — центральна стадія адміністративного судочинства, під час якої здійснюється правосуддя в адміністративних справах – адміністративна справа після повного і всебічного її розгляду за участю сторін вирішується по суті шляхом винесення постанови чи іншого справедливого і законного рішення. Основним завданням цієї стадії є повне, всебічне та об’єктивне з’ясування фактичних обставин справи в судовому засіданні, а також ухвалення законного, обґрунтованого судового рішення на підставі дотримання процесуального законодавства [59, с. 11]. Не вдаючись до детального аналізу процесуального порядку провадження у стадії судового розгляду, пропонуємо зупинитись на найбільш дискусійних положеннях цієї частини адміністративного процесу.

Насамперед, варто зауважити, що в науковій літературі не вироблено єдиного підходу до кількості основних етапів стадії судового розгляду. Так, наприклад, Ю.С. Педько виділяє три етапи: дослідження доказів, судові дебати та нарада суддів щодо винесення судового рішення у справі [18, с 155-160]; А.В. Руденко – чотири: вступний (підготовчий), безпосередній розгляд справи по суті, завершальний (судові дебати) та прийняття судового рішення [28, с. 100]. На нашу думку, (враховуючи структуру КАСУ) доцільно виділяти такі етапи судового розгляду: 1) відкриття судового засідання; 2) судовий розгляд справи по суті; 3) судові дебати; 4) прийняття судового рішення. При цьому зазначимо, що найбільш дискусійним є останній етап, а тому зупинимось більш детально саме на його дослідженні.

У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання не чинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов’язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції суб’єкта владних повноважень тощо. І якщо тлумачення більшості із зазначених повноважень не викликає особливих проблем, то навколо визнання рішень протиправними, не діючими та не чинними у науковій літературі ясності не має, що вимагає більш детального їх аналізу. Зазначимо, що КАСУ містить норми, що по-різному закріплюють повноваження суду при розгляді справ про визнання рішень, дій чи бездіяльності органу публічного управління незаконними. У загальному вигляді їх можна поділити на дві групи: перша група включає повноваження, спрямовані на визначення правомірності дії чи рішення; друга – повноваження, спрямовані на відновлення суб’єктивних прав та свобод громадян і юридичних осіб.

Характеризуючи першу групу повноважень варто зазначити, що законодавець не уточнює, що слід розуміти під протиправністю, не дійсністю та не чинністю рішення суб’єкта публічного управління [263, с. 71; 319, с. 30], що призводить до неоднакового застосування норм КАСУ на практиці. У зв’язку з цим, на наш погляд, з метою усунення неточностей та суперечностей, доцільно закріпити єдине для усіх публічно-правових спорів повноваження адміністративного суду визнавати рішення, дію чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень «незаконними», що означає позбавлення їх юридичної сили. Дійсно, постанова суду про незаконність того чи іншого рішення сама по собі є достатньою підставою для вилучення його із правової системи. Воно у будь-якому випадку втрачає свою юридичну силу і вже не може спричиняти юридичних наслідків незалежно від того, чи буде воно формально відмінене органом, що його прийняв.

Водночас, визнаючи рішення незаконним, у постанові суду обов’язково має бути визначено спосіб виключення його з правової системи та момент, з якого воно втрачає свою юридичну силу. На жаль, КАСУ знову ж таки не містить чітких вказівок на те, як має вирішуватись це завдання. Власне кажучи, тут можливі декілька варіантів. По-перше, рішення може бути визнане таким, що не підлягає застосуванню у конкретній юридичній справі. При цьому воно зберігає свою юридичну силу і продовжує породжувати юридичні наслідки до тих пір, доки у формі безпосереднього контролю воно не буде визнане судом незаконним або відмінене (змінене) відповідним суб’єктом правотворчості.

По-друге, рішення може бути визнане таким, що не підлягає застосуванню взагалі. У такому випадку воно втрачає свою юридичну силу: 1) з моменту прийняття; 2) з моменту набуття чинності рішення суду; 3) з іншого моменту, визначеного судом. Очевидно, що у випадку визнання рішення суб’єкта владних повноважень незаконним, найбільш логічним буде позбавлення його юридичної сили з моменту ухвалення. Проте, не завжди зворотна сила судового рішення як акту правотворчості є можливою та доцільною. Наприклад, визнання не чинним правового акту, що діяв значний період часу та поширював свою дію на широке коло суспільних відносин, може призвести до вагомих юридичних, соціально-економічних і навіть політичних наслідків. Невипадково Конституція України передбачає, що у випадку визнання неконституційними законів, інших правових актів або їх окремих положень, вони втрачають чинність з дня ухвалення відповідного рішення КСУ [129, ст. 152]. При такому підході відносини, що регулювалися актом до визнання його судом незаконним, вважаються такими, що мають юридичну силу. Норми ж самого акту визнаються такими, що породили правові наслідки, однак у майбутньому не підлягають застосуванню. Якщо суд визнає акт не чинним з моменту його ухвалення, вважається, що такий акт ніяких правових наслідків не викликав, а відносини, що виникли на його підставі, втрачають своє правове значення. У такому випадку, адміністративний суд ухвалює рішення про реституцію (повернення правовідносин у попередній стан) і зобов’язує орган відшкодувати шкоду, завдану дією незаконного акту [44, с. 102]. З огляду на серйозність наслідків відміни правового акту з моменту його ухвалення, адміністративні суди, як правило, застосовують таке право у випадку оскарження актів та рішень, що носять індивідуальний характер.

Варто також зазначити, що суд може визнати рішення незаконним у повному обсязі, або лише частково. Звісно, визнання рішення незаконним у повному обсязі – явище мало поширене і в суд, зазвичай, оскаржуються лише його окремі положення, статті, пункти тощо. При цьому деякі науковці вважають, що часткове скасування правового акту має розглядатися як його зміна, оскільки сам акт залишається, і лише його частина, протиправна природа якої доведена адміністративним судом, примусово трансформується у правомірну [18, с. 174]. Ми не погоджуємось із таким підходом, оскільки сам факт внесення змін до правового акту порушує принцип розмежування компетенції між різними гілками влади. Рішення суду містить лише висновок про незаконність тієї чи іншої частини акту і вимогу до органу, що його прийняв, привести його у відповідність до діючого законодавства.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Вважаємо, що кожен із запропонованих варіантів носить обмежений характер. У зв’язку з цим, пропонуємо закріпити в КАСУ не один, а відразу декілька способів виконання прийнятого рішення. При цьому доцільно обмежити нормотворчість такого колегіального органу до тих пір, доки він не виконає рішення адміністративного суду, а також надати адміністративному суду право порушувати клопотання про розпуск виборного колегіального органу у випадку ігнорування останнім рішення адміністративного суду. З огляду на викладене вище, виникає необхідність внесення змін до КАСУ, доповнивши його ст. 267-2 такого змісту: «Стаття 267-2. Заходи забезпечення виконання рішення адміністративного суду колегіальним органом публічного управління. 1. З метою забезпечення виконання рішення в адміністративній справі колегіальним органом публічного управління, суд, який виніс таке рішення, залежно від характеру оспорюваних правовідносин та конкретних обставин справи, має право: 1) самостійно ухвалити рішення, яке вимагається від колегіального органу (якщо це не пов’язано із втручанням в управлінські повноваження колегіального органу); 2) покласти виконання судового рішення на керівника колегіального органу; 3) до ухвалення рішення колегіальним органом презюмувати те правило, яке має міститися у такому рішенні; 4) обмежити нормотворчість колегіального органу до прийняття ним необхідного рішення. 2. Окрім зазначених заходів, адміністративний суд може порушити клопотання про розпуск колегіального органу перед уповноваженими суб’єктами.».

4. Дієвою гарантією виконання органами публічного управління рішень адміністративних судів могла б стати практика обнародування таких рішень в місцевих засобах масової інформації, що не лише забезпечить гласність функціонування адміністративних судів, підвищить їх статус в суспільстві, але й чинитиме суттєвий превентивний вплив на діяльність суб’єктів публічного управління. Крім того, засоби масової інформації, відображаючи хід виконання рішення адміністративного суду і висвітлюючи невиконання чи неналежне його виконання, прискорять втілення цього рішення в життя. Особливо це стосується органів та посадових осіб, які займають виборні посади. Важливість обнародування рішень в адміністративних справах обумовлено також тим, що суб’єктивні межі їх законної сили розповсюджуються також на осіб, які не брали участі у розгляді справи, але інтересів яких вони стосуються. Широкий доступ до таких рішень забезпечить недопущення повторного звернення до адміністративного суду з аналогічних питань. У зв’язку з вищевикладеним, виникає необхідність внесення змін до ст. 267 КАСУ: назву статті необхідно викласти у такій редакції: «стаття 267. Судовий та громадський контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах», а саму статтю доповнити ч. 4 такого змісту: «4. Про хід та наслідки виконання судового рішення в адміністративній справі органи публічного управління, їх посадові чи службові особи звітують у засобах масової інформації. Конкретний вид засобу масової інформації, а також періодичність звітування визначається адміністративним судом, який прийняв рішення і залежить від характеру оспорюваних правовідносин та конкретних обставин справи.».

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Такими є загальні моменти, що характеризують процесуальні особливості, які встановлені у діючому законодавстві для вирішення публічно-правових спорів адміністративними судами. Проаналізувавши їх, можна зробити висновок, що в цілому КАСУ врахував специфіку предмету та сутність адміністративно-правого спору, а також правозахисну спрямованість адміністративного судочинства. Водночас, норми КАСУ, якими визначається порядок розгляду адміністративних справ, потребують подальшого удосконалення, оскільки, як зазначається в літературі, від послідовного вирішення деяких конкретних питань залежить у кінцевому підсумку стан загальної проблеми розвитку такої важливої форми гарантії законності в сфері публічного управління, якою є адміністративна юстиція [4, с. 284].

Висновки до третього розділу

Проаналізувавши норми КАСУ, які визначають порядок та особливості реалізації адміністративного судочинства, ми зробили такі висновки.

З метою забезпечення оперативності та кваліфікованості при розв’язанні спорів про підсудність справ адміністративним, господарським, цивільним судам та КСУ, варто у рамках судової системи створити спеціальний Раду з вирішення конфліктів, приблизна структура та повноваження якої подано у додатках.
Передбачення судового порядку вирішення адміністративних справ за позовом суб’єкта владних повноважень є обґрунтованим і таким, що не суперечить основному призначенню адміністративного судочинства. Водночас, КАСУ має закріплювати вичерпний перелік категорій таких справ, у зв’язку з чим доцільно виключити з нього відповідну норму (п. 5 ч. 4 ст. 50).
До компетенції адміністративних судів необхідно включити вирішення скарг на неправомірні дії нотаріуса, оскільки вони завжди носять публічний характер, мають юридичне значення та спрямовані на реалізацію особами їх прав для попередження виникнення спору. З огляду на це, необхідно внести відповідні зміни до ч. 1 ст. 17 КАСУ.
Адміністративні суди варто наділити комплексом консультативно-дорадчих повноважень. У зв’язку з цим, виникає необхідність внести відповідні зміни до ч. 3 ст. 105 КАСУ, розширивши закріплений у ній перелік вимог, з якими особа може звернутися до суду.
До основних ознак публічно-правового спору варто відносити такі: 1) виникає у сфері публічно-правових відносин; 2) передбачає наявність державно-владних повноважень у однієї із сторін; 3) виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій такими суб’єктами; 4) його підставою є дійсні чи уявні порушення суб’єктивних прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; 5) його предметом є рішення, дії чи бездіяльність одного із суб’єктів адміністративно-правових відносин; 6) його об’єктом є права та законні інтереси фізичних і юридичних осіб; 7) він має певну юридичну форму вираження.
У ст. 3 КАСУ необхідно закріпити таке визначення публічно-правового спору: це різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин між суб’єктами владних повноважень та іншими суб’єктами права на підставі дійсного чи уявного порушення суб’єктивних прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.
Враховуючи те, що головною ідеєю адміністративного судочинства завжди є контроль легальності, а його завдання полягає не у забезпеченні ефективності публічного управління та місцевого самоврядування, а в гарантуванні дотримання вимог права, необхідно внести зміни до ст. 2 КАСУ, доповнивши її ч. 4 такого змісту: «4. Адміністративні суди не перевіряють рішення дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень на предмет їх доцільності, якщо вони прийняті (вчинені) на власний розсуд на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України».

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

ВИСНОВКИ

В дисертаційному дослідженні розроблено проблему організаційно-правового забезпечення функціонування адміністративних судів в Україні і сформульовано обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Визначено місце адміністративної юстиції в адміністративному праві, сформулювало її поняття, визначено ознаки, мету, завдання, основні принципи функціонування і на цій основі зроблено такі висновки:

1.1. На сьогодні найбільш обґрунтованим є підхід, за яким адміністративна юстиція розглядається як складовий елемент адміністративного права. Водночас, беручи до уваги специфічність прояву цього інституту в Україні, а також сучасну тенденцію докорінного оновлення наукових поглядів на предмет адміністративного права, вважаємо найбільш реальною ситуацію поступового виокремлення з нього адміністративного судочинства та оформлення його у самостійну галузь – судовий адміністративний процес.

1.2. Під адміністративною юстицією доцільно розуміти комплексний інститут адміністративного права, норми якого регулюють діяльність органів правосуддя чи квазісудових органів з розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та суб’єктами владних повноважень – з іншого, відновлення суб’єктивних публічних прав чи порядку публічного управління, а також об’єктивного правопорядку в державі.

1.3. Основними ознаками адміністративної юстиції є: 1) особлива природа адміністративно-правових спорів; 2) наявність системи органів, що створюються для вирішення таких спорів; 3) їх розгляд за спеціально встановленими процесуальними правилами, з дотриманням встановленої процедури та форми; 4) прийняття конкретного рішення за наслідками розгляду справи.

1.4. Основною метою адміністративної юстиції є захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, відновлення суб’єктивних публічних прав громадян та організацій, а також об’єктивного правопорядку в державі. Ця мета конкретизується у завданнях, які ми пропонуємо поділяти на основні, загальні та факультативні.

1.5. У ч. 1 ст. 7 КАСУ доцільно закріпити такі галузеві принципи: 1) організаційної незалежності; 2) судового керівництва процесом; 3) забезпечення права на захист та його доступність; 4) повноти та всебічності дослідження обставин справи; 5) економічності та швидкості; 6) доступності адміністративного судочинства 7) юридичної визначеності та відкритості судових рішень; 8) незалежності, безсторонності та професіоналізму адміністративних суддів.

2. Досліджено історичний розвиток адміністративної юстиції, світові моделі її організації, що дало змогу зробити такі висновки:

2.1. У своєму розвитку адміністративна юстиція пройшла такі етапи: а) до 1904 р.; б) 1904-1918 рр.; в) 1918-1920 рр.; г) 1920-1924 рр.; д) 1924-1961 рр.; е) 1961-1987 рр.; є) 1987-1991 рр.; ж) 1991-2002 рр.; з) після 2002 р. Така періодизація: а) враховує об’єктивні фактори, які впливали на розвиток адміністративної юстиції на кожному виділеному етапі, а також різне трактування науковцями її поняття, ознак, мети та змісту; б) гармонійно поєднує як теоретичну, так і практичну сторону становлення цього інституту в Україні.

2.2. Адміністративна юстиція – це поняття узагальнюючого характеру, базовою організаційною ланкою якого є адміністративний суд. Інакше кажучи, співвідношення цих понять варто розглядати з матеріальної та процесуальної точок зору: основною організаційною складовою адміністративної юстиції є адміністративний суд, а процесуальною складовою – здійснення правосуддя у формі адміністративного судочинства.

2.3 В Україні інститут адміністративної юстиції створено за зразком континентальної моделі і представлено у формі адміністративного судочинства.

3. Проаналізовано правові акти, що регулюють порядок створення та функціонування адміністративних судів і на цій основі зроблено такі висновки:

3.1. Усі правові акти, що тією чи іншою мірою регулюють діяльність адміністративних судів, доцільно поділяти на п’ять груп: 1) правові акти, що стали підставою для створення в Україні системи незалежних адміністративних судів та заклали основоположні принципи її функціонування; 2) правові акти, що визначають організаційну побудову системи адміністративних судів, їх структуру, порядок створення, реорганізацію та ліквідацію; 3) правові акти, що визначають компетенцію та повноваження адміністративних судів, порядок розгляду та вирішення ними адміністративно-правових спорів; 4) правові акти, що регулюють кадрове забезпечення адміністративних судів, порядок призначення, переміщення та звільнення з посад суддів адміністративних судів різних рівнів; 5) правові акти, що регулюють матеріально-технічне, фінансове, інформаційне та інше забезпечення діяльності адміністративних судів.

3.2. Діяльність з удосконалення правового забезпечення адміністративного судочинства має ґрунтуватися на таких положеннях: 1) прийняття законодавчих актів, направлених на регулювання тієї чи іншої сфери управлінських правовідносин лише після ретельного вивчення та врахування особливостей суміжних галузей; 2) прийняття акту з огляду на можливі колізії та суперечності з уже діючими правовими нормами; 3) застосування зарубіжного досвіду вирішення адміністративних справ лише після ретельного дослідження та апробації в національних умовах; 4) відхід від копіювання норм з інших галузей права при визначенні порядку вирішення адміністративних справ тощо.

3.3. Основні заходи, спрямовані на удосконалення правового регулювання адміністративного судочинства необхідно зосередити в єдиному нормативному акті, що визначав би напрями удосконалення системи та структури адміністративних судів, їх кадрове, фінансове, матеріально-технічне, соціальне та інше забезпечення. Таким актом, на нашу думку, може стати Комплексна програм розвитку адміністративного судочинства на 2009-2019 роки, проект якої ми розробили.

4. Проаналізовано основні принципи побудови системи адміністративних судів і з огляду на це розроблено такі напрями їх удосконалення:

4.1. Оскільки до повноважень адміністративних судів віднесено розгляд та вирішення скарг на дії Президента України, варто виключити з повноважень останнього право утворювати та ліквідовувати такі суди. Система адміністративних судів має бути сталою, а тому її доцільно закріпити в Законі «Про систему адміністративних судів України», проект якого ми розробили.

4.2. З метою забезпечення оперативності розв’язання спорів про підсудність, а також з метою забезпечення об’єктивного розгляду кожної справи, доцільно створити у рамках судової системи Раду з вирішення конфліктів. Організаційні основи діяльності такого органу мають бути закріплені в окремій главі Закону України «Про судоустрій України», проект якої ми розробили.

4.3. З метою підвищення кваліфікованості вирішення окремих категорій адміністративних справ, необхідно внести зміни до ст.ст. 21, 25 та 38 Закону «Про судоустрій України», закріпивши у них чіткий перелік палат, що можуть бути утворені в місцевих, апеляційних адміністративних судах та ВАСУ. Зокрема, обґрунтовано доцільність створення судових палат з вирішення податкових, митних, екологічних справ, з питань соціального забезпечення, проходження державної служби, вчинення нотаріальних дій, громадянства та міграції населення, виборів та референдуму, законності діяльності органів публічного управління тощо.

5. Визначено основні проблеми, що існують у сфері кадрового забезпечення адміністративного судочинства, і розроблено такі пропозиції з їх усунення:

5.1. Зважаючи на особливу роль адміністративних судів та специфіку предмету розгляду у них важливо прийняти Закон «Про адміністративні суди», у якому передбачити додаткові вимоги, обмеження, заборони, обов’язки та повноваження для суддів таких судів. Зокрема, ми пропонуємо: 1) поступово підвищити вимоги до освіти суддів адміністративних судів; 2) утворити вищий навчальний заклад, до викладання у якому залучати практичних суддів та представників різних органів публічного управління; 3) закріпити вимогу про обов’язкову наявність досвіду роботи в органах публічного управління; 4) встановити періодичне проходження стажування суддів в органах публічного управління відповідних рівнів перед призначенням їх на посади та під час служби; 5) закріпити поступове підвищення суддів у посаді з жорстокою регламентацією терміну перебування на попередній посаді; 6) підвищити мінімальний вік, при досягнення якого особа може бути рекомендована на посаду в адміністративному суді відповідної інстанції; 7) передбачити обов’язкове складання кваліфікаційних іспитів кандидатом на посаду адміністративного судді, що включають перевірку рівня знань не лише у юридичній сфері, але й у всіх інших галузях, на які поширюється юрисдикція адміністративного суду; 8) закріпити вимогу про неможливість призначення на посаду судді адміністративного суду осіб, які під час виконання своїх повноважень у сфері публічного управління притягувалися до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності за протиправні дії, пов’язані з порушенням прав і свобод громадян, а також за корупційні вчинки, незалежно від погашення чи зняття судимості; 9) передбачити залучення до участі в адміністративному судочинстві народних засідателів тощо.

5.2. У зв’язку з тим, що адміністративні суди вирішують скарги на дії та рішення Президента, доцільно змінити порядок призначення голів таких судів та їх заступників. Зокрема, пропонується передати це право зборам суддів.

5.3. З метою покращення організаційного керівництва діяльністю адміністративних судів законодавчо закріпити вимогу про обов’язкове складання кваліфікаційного іспиту кандидатами на заняття адміністративних посад в таких судах.

5.4. З метою позбавлення голів адміністративних судів та їх заступників важелів, що можуть використовуватися для незаконного впливу на суддів, вважаємо за доцільне передати зборам суддів такі їх повноваження: визначення спеціалізації суддів, затвердження порядку розподілу адміністративних справ, затвердження порядку утворення колегій суддів і призначення у них головуючих, вирішення питань соціально-побутового, матеріально-технічного та фінансового забезпечення, складання графіків відпусток, розгляд звітів суддів, що обіймають адміністративні посади, тощо, а також призначення суддів на адміністративні посади у судах.

5.5. З метою удосконалення ефективності діяльності кваліфікаційних комісій суддів закріпити положення про те, що одна і та ж особа не може бути обрана (призначена) членом кваліфікаційної комісії суддів повторно.

5.6. З метою підвищення рівня кваліфікаційної підготовки суддів адміністративних судів закріпити положення про те, що їх кваліфікаційна атестація проводиться кожні три роки.

6. Визначено компетенцію адміністративних судів, розроблено критерії відмежування адміністративного судочинства від інших різновидів судочинства і на цій основі зроблено такі висновки:

6.1. Закріплення судового порядку вирішення адміністративних справ за позовом суб’єкта владних повноважень є обґрунтованим і таким, що не суперечить основному призначенню адміністративного судочинства. Водночас, в КАСУ має бути закріплено вичерпний перелік категорій таких справ, у зв’язку з чим пропонується виключити з нього відповідну норму, а саме п. 5 ч. 4 ст. 50.

6.2. До компетенції адміністративних судів важливо включити вирішення скарг на неправомірні дії нотаріуса, оскільки вони носять публічний характер, мають юридичне значення та спрямовані на реалізацію особами їх прав для попередження виникнення спору. З огляду на це, пропонуємо внести відповідні зміни до ч. 1 ст. 17 КАСУ.

6.3. Адміністративні суди доцільно наділити комплексом консультативно-дорадчих повноважень, оскільки лише адміністративні судді повною мірою володіють спеціальними знаннями у сфері адміністративного права та здатні об’єктивно оцінити законність і перспективи дії правового акту управління. У зв’язку з цим, пропонуємо внести зміни до ч. 3 ст. 105 КАСУ, розширивши закріплений у ній перелік вимог, з якими особа може звернутися до суду.

6.4. З метою визначення основних принципів віднесення спорів до підвідомчості адміністративних судів у ст. 3 КАСУ необхідно закріпити таке визначення публічно-правового спору: це – різновид юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин між суб’єктами владних повноважень та іншими суб’єктами права на підставі дійсного чи уявного порушення суб’єктивних прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

6.5. З метою обмеження сфери втручання адміністративних судів у дискреційні повноваження суб’єктів владних повноважень варто внести зміни до ст. 2 КАСУ, доповнивши її ч. 4 такого змісту: «4. Адміністративні суди не перевіряють рішення дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень на предмет їх доцільності, якщо вони прийняті (вчинені) на власний розсуд на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України».

6.6. Наділити громадян правом оскаржувати не лише ті дії та рішення, що призвели до фактичного порушення суб’єктивних прав, а й ті, що тільки можуть призвести до такого порушення. Зважаючи на це, пропонуємо внести відповідні зміни до ст. 104 КАСУ.

6.7. У ст. 3 КАСУ необхідно закріпити такі визначення: рішення органів публічного управління – це нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії, які встановлюють нові, змінюють чи скасовують діючі суспільні відносини у сфері публічного управління та є обов’язковими для виконання підпорядкованими суб’єктами; дія органів публічного управління – це форма активного волевиявлення суб’єкта публічного управління, яка породжує правові наслідки для підпорядкованих суб’єктів; бездіяльність органів публічного управління – це безпідставне повне або часткове ухилення суб’єкта публічного управління від здійснення закріплених у нормативно-правових актах функцій та повноважень».

6.8. Наділити адміністративні суди правом перевіряти законність рекомендаційних актів, які носять підзаконний характер, а також актів нормативного тлумачення, у зв’язку з чим внести зміни у ст. 17 КАСУ.

7. Розкрито процесуальні особливості розгляду публічно-правових спорів в адміністративних судах і на цій основі розроблено такі практичні рекомендації з їх удосконалення:

7.1. З метою надання позивачеві можливості в окремих випадках не персоніфікувати особу відповідача, доповнити ст. 106 КАСУ ч. 1-1 такого змісту: «1-1. У випадках відсутності необхідної інформації або ускладнення її отримання, позивач може не персоніфікувати особу відповідача і подати позов до держави у цілому, конкретної адміністративно-територіальної одиниці чи до органу публічного управління».

7.2. З метою надання допомоги громадянам в оформленні позовних заяв, ввести в штати апаратів адміністративних судів відповідну кількість службовців, до повноважень яких віднести прийом громадян та оформлення їх звернень до суду. Як альтернативний варіант – покласти зазначені обов’язки на помічників суддів. При цьому КАСУ доповнити ст. 106-1 (Надання допомоги в оформленні позовної заяви), у якій закріпити форму звернення з таким проханням, терміни його розгляду, можливість та наслідки відмови у його задоволенні, безоплатність надання такої допомоги тощо.

7.3. Для позначення інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві більш доречно вживати термін «інститут попереднього судового захисту». У зв’язку з цим, внести зміни до ст.ст. 117 та 118 КАСУ.

7.4. Оскільки закріплені в КАСУ способи попереднього судового захисту не спроможні повною мірою гарантувати захист прав та законних інтересів позивача, необхідно розширити їх перелік. З цією метою пропонуємо внести зміни до ч. 4 ст. 117 КАСУ, виклавши її у такій редакції: «4. Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії або зобов’язанням вчинити дію чи прийняти рішення. Позов також може бути забезпечено накладанням арешту на майно та грошові кошти, що належать відповідачеві та знаходяться у нього або в інших осіб». Також у законодавчому порядку мають бути врегульовані питання відповідальності за невиконання ухвали суду про попередній судовий захист.

7.5. З метою удосконалення інституту судових викликів, змінити назву ст. 38 КАСУ на «Додаткові засоби судових викликів і повідомлень», а саму статтю викласти у такій редакції: «1. За бажанням осіб (особи), які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів, а також з метою забезпечення швидкості, економії часу і коштів, зручності, допускається судовий виклик або судове повідомлення таких осіб телеграмою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефоном, через друкований засіб масової інформації. 2. Особа, яка бажає, щоб судові виклики або судові повідомлення надсилалися їй одним із передбачених способів, має письмово повідомити про це суд. Заява такої особи приєднується до матеріалів справи. 3. Судовий виклик чи повідомлення, здійснені засобами, передбаченими цією статтею, мають містити відомості, зазначені у статті 34 цього Кодексу».

7.6. Доцільно закріпити в КАСУ право адміністративного суду зобов’язати суб’єкта владних повноважень, який прийняв рішення, привести його у відповідність до чинного законодавства. З цією метою слід внести відповідні доповнення до ч. 2 ст. 162 КАСУ.

8. Проаналізовано ефективність правових норм, що регулюють виконання рішень в адміністративних справах та сформульовано такі пропозиції з їх удосконалення:

8.1. Основним недоліком інституту виконання судових рішень в адміністративних справах є покладання обов’язку забезпечення виконання судових рішень на державну виконавчу службу, оскільки, по-перше, вона входить до системи органів виконавчої влади, діяльність яких найбільш часто оскаржується до адміністративного суду; і по-друге, її рішення, дії та бездіяльність оскражуються до адміністративного суду (ст. 181 КАСУ). З метою усунення цього недоліку, створити при адміністративних судах службу судових виконавців в адміністративних справах, яка має бути організаційно відокремленою від органів виконавчої влади і фінансуватися у межах коштів, що виділяються на фінансування діяльності апарату конкретного суду;

8.2. З метою підвищення ефективності виконання судових рішень в адміністративних справах, надати суду право накладати штраф на осіб, винних у їх невиконанні або неналежному виконанні. У зв’язку з цим, доповнити КАСУ ст. 167-1 (Відповідальність за невиконання чи неналежне виконання рішень адміністративного суду), у якій визначити порядок накладення штрафу, його розмір та механізм стягнення.

8.3. З метою підвищення ефективності виконання судових рішень в адміністративних справах колегіальними органами публічного управління, доповнити КАСУ ст. 267-2 (Заходи забезпечення виконання рішення адміністративного суду колегіальним органом публічного управління), у якій закріпити такі повноваження суду: самостійно ухвалювати рішення, які вимагаються від колегіального органу (якщо це не пов’язано із втручанням в управлінські повноваження колегіального органу); покласти виконання судового рішення на керівника колегіального органу; до ухвалення рішення колегіальним органом презюмувати те правило, яке має міститися у такому рішенні; обмежити нормотворчість колегіального органу до прийняття ним необхідного рішення; порушувати клопотання про розпуск колегіального органу перед уповноваженими суб’єктами.

8.4. Дієвою гарантією виконання рішень адміністративних судів могла б стати практика обнародування таких рішень в місцевих засобах масової інформації. У зв’язку з цим, змінити назву ст. 267 КАСУ на «Судовий та громадський контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах», а саму статтю доповнити ч. 4 такого змісту: «4. Про хід та наслідки виконання судового рішення в адміністративній справі органи публічного управління, їх посадові чи службові особи звітують у засобах масової інформації. Конкретний вид засобу масової інформації, а також періодичність звітування визначається адміністративним судом, який прийняв рішення і залежить від характеру оспорюваних правовідносин та конкретних обставин справи.»

8.5. З метою підвищення ефективності виконання рішень в адміністративних справах, доповнити запропоновану нами вище ст. 267-1 КАСУ частинами 4 та 5 такого змісту: «4. За невиконання судового рішення в адміністративній справі суд, який прийняв таке рішення, може відсторонити винувату особу від виконання покладених на неї посадових чи службових обов’язків на термін від трьох місяців до одного року. 5. Якщо невиконання судового рішення в адміністративній справі призвело до грубого порушення прав та свобод фізичних і юридичних осіб, а також до значного погіршення правозахисної ситуації у відповідній сфері публічного управління або місцевого самоврядування, суд, який прийняв таке рішення, може порушити клопотання про звільнення цієї особи із займаної посади перед уповноваженими суб’єктами.»

Blog

Київський національний університет внутрішніх справ На правах рукопису Шруб Інна Володимирівна