Предисловие российской редакционной коллегии

Вид материала

Книга

Содержание Роль омбудсмена- уполномоченного по правам человека) Кто такой омбудсмен? Процесс назначения на должность. Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена. Средства. Доступность. Кто такой омбудсмен? Процесс назначения на должность Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена Восстановление справедливости

Подобный материал:

• Т. Я. Хабриева От редакционной коллегии. Кизданию юбилейного десятого выпуска Журнала, 110.89kb.
• Психолингвистика как наука о речевой деятельности, 4866.93kb.
• Сборник научных работ шахты 2004 удк 1(091)+115 ббк 87. 3+87., 1665.64kb.
• Г. С. Чурикова Председатель редакционной коллегии, 1211.91kb.
• В. С. Чураков (председатель редакционной коллегии), 2377.88kb.
• Н. С. Колотова председатель редакционной коллегии, 218.51kb.
• Правила для авторов Приняты на заседании редакционной коллегии 22 декабря 2008, 222.06kb.
• Протокол заседания Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, 91.6kb.
• Ю. Я. Якель Почетный адвокат Московской областной коллегии адвокатов, 14104.3kb.
• А. Э. на расширенном заседании коллегии Министерства обороны Российской Федерации, 148.35kb.

Глава 8

Роль омбудсмена- уполномоченного по правам человека)


Те, кто назначен следить за свободами в государстве, не имеют более полезных и необходимых для общества полномочий, чем полномочия обвинять перед лицом народа или суда тех граждан, которые совершили преступные действия против свободы государства.

Никколо Макиавелли, Речи, I (8)


Кто такой омбудсмен? Процесс назначения на должность. Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена. Средства. Доступность. Восстановление справедливости

Что может сделать простой гражданин, если дела идут плохо, если появляется обида, а власти глухи к жалобам на засилье бюрократии? Один из вариантов – обратиться в суд. Но судебное разбирательство идет медленно, стоит дорого, дела рассматриваются в присутствии многих посторонних людей, а судьи далеко не всегда настроены благожелательно. Многие идут к омбудсмену⁹⁰.

Кто такой омбудсмен?

Хотя слово «омбудсмен» скандинавского происхождения, первый омбудсмен появился в Китае более 2000 лет назад во времена династии Хань. Однако древний не значит вечный, и этот институт был заново изобретен в скандинавских странах в XIX в. и именно там получил свою нынешнюю форму. Долгое время сам институт омбудсмена воспринимался как специфически скандинавский, пока в 1960 г. Новая Зеландия не назначила своего первого омбудсмена. Как заметил первый омбудсмен в истории общего права сэр Ги Паулз, институт оказался полезным для граждан в деле общения с махиной государственной власти, и явление распространилось по всему миру. Сегодня институт омбудсмена закреплен в конституциях многих стран.

По своей сути, служба омбудсмена – это независимая служба, призванная принимать и расследовать жалобы на плохое исполнение органами государства своих функций⁹¹.Главная функция омбудсмена заключается в том, чтобы проверять законность следующих действий (или бездействия):

• решения, процессы, рекомендации, упущения, которые противоречат закону, правилам или инструкциям или отклоняются от установившейся практики или процедур, если только это не делается во благо общества и при наличии достаточных оснований; если они ошибочны, произвольны или неразумны, несправедливы, пристрастны, жестоки, дискриминационны, необоснованны; если осуществляется превышение власти, если то или иное решение не исполняется по таким причинам, как взяточничество, использование служебного положения в корыстных целях, фаворитизм, кумовство и превышение власти;
  
• небрежность, безразличие, задержки, некомпетентность, неэффективность при исполнении служебных обязанностей и неспособность осуществлять функции управления⁹².
  

Во многих странах полномочия омбудсмена также распространяются на контроль и инспектирование системы управления в целях сокращения коррупции до минимума. В качестве независимого и обладающего широкими полномочиями конституционного института служба лучше может противостоять давлению со стороны исполнительной власти, чем другие органы. Она может выполнять аудиторские функции, стимулируя подачу информации, способствующей выявлению и определению масштабов коррупции в органах власти, а конфиденциальность этих процедур придает службе дополнительное преимущество и обеспечивает защиту против возможного запугивания информаторов и заявителей⁹³. Служба омбудсмена работает с целью предотвращения коррупции и плохого управления. Она может рекомендовать пути улучшения каждодневных процедур и установленной практики и настраивать государственных чиновников на необходимость поддержания должного порядка в работе.

Служба омбудсмена доказала, что она легко приспосабливается к внешним условиям и способна хорошо работать при парламентской демократии, в обществах с различными этническими и религиозными условиями, при однопартийной системе и военном режиме. Например, когда в Танзании была введена однопартийная система, президентская комиссия отметила, что «в быстро развивающейся стране неизбежно придется облечь правительственных и партийных чиновников широкими полномочиями по принятию решений. Однако решения, принимаемые такими чиновниками, могут иметь самые серьезные последствия для общества. Комиссия осознает, что общество очень обеспокоено угрозой злоупотребления властью. Поэтому мы тщательно продумали возможность защиты простых граждан»⁹⁴. В результате была создана постоянная комиссия – служба омбудсмена.

В России деятельность омбудсмена находится в стадии становления и этому новому социальному институту еще предстоит определить свое место в системе, обеспечивающей защиту населения от произвола чиновников⁹⁵.


Процесс назначения на должность

Процесс назначения омбудсмена – как и других общественных институтов, осуществляющих функции сдержек и противовесов, – чрезвычайно важен для утверждения и поддержания общественного доверия к институту. Если в службе будут работать отставные чиновники или приверженцы какой-либо партии, шансы на успех серьезно ограничены. В некоторых странах парламент самостоятельно выбирает омбудсмена, а глава государства формально утверждает назначение. В других странах назначение производится главой государства после консультаций с лидером оппозиции и премьер-министром (если таковой существует). Или назначение осуществляется главой исполнительной власти, а никаких формальных консультаций и согласований не требуется. Важен не столько механизм этого процесса, сколько результат. Служба омбудсмена должна восприниматься обществом как честная, компетентная, независимая и отвечающая его интересам, а не как бюрократический придаток, обслуживающий правящую политическую элиту.


Меланезийская модель назначения на пост омбудсмена

Может быть, самая перспективная модель представлена в Папуа – Новая Гвинея в Меланезии, где омбудсмена назначает президент (не являющийся главой исполнительной власти) по рекомендации специального комитета, в состав которого входят представители органов судебной, исполнительной и законодательной власти (включая лидера оппозиции).

Омбудсмен должен чувствовать себя в безопасности в течение всего времени пребывания на посту, зная, что он не подлежит смещению по прихоти главы исполнительной власти. Если омбудсмен назначается на свой пост на короткое время или на неопределенный срок без достаточных гарантий, это лишает его той уверенности в необходимости честных и беспристрастных действий, которая необходима для исполнения его должностных обязанностей. В идеале омбудсмен должен иметь такие же гарантии пребывания на посту, как председатель ⁹⁶верховного суда, смещение которого обусловлено наличием специальных процедур.⁶ Для того чтобы омбудсмен выполнял возложенные на него обязанности справедливо, он должен быть защищен от поспешных и необоснованных действий со стороны тех, кого он критикует и разоблачает. Однако интересно отметить, что лишь немногих омбудсменов постигла такая участь⁹⁷.

Средства

Обычно жалуются, что служба омбудсмена имеет недостаточно средств для выполнения своей работы. Иногда конституционное положение о том, что «служба омбудсмена должна быть обеспечена соответственным штатом, достаточным для исполнения ее функций», как это записано, например, в конституции Тринидада и Тобаго, не выполняется.

«Если у службы омбудсмена нет соответствующего бюджета, она надлежащим образом не укомплектована персоналом и не пользуется поддержкой тех, кто ее создал, она служит не чем иным, как красивым фасадом»⁹⁸.


Независимо от уровня финансирования, служба омбудсмена должна иметь свой собственный бюджет, а не подчиняться в финансовом отношении другому более крупному ведомству. Например, омбудсмен в Зимбабве большей частью финансируется через министерство юстиции. Со стороны омбудсмена на Барбадосе поступали жалобы, что правительство отказывается признать независимость его службы и утверждает годовые сметы расходов службы как несамостоятельного подразделения министерства.

Хотя вопрос бюджета и контроля за его исполнением является делом парламента и других органов государственной власти, омбудсмен должен иметь право принимать решения о командировках и других расходах в утвержденных пределах с целью проведения быстрых и тщательных расследований, не спрашивая на это чьего-либо разрешения. Поскольку многие жалобы касаются медленной работы органов государственной власти, служба омбудсмена не должна быть поражена той же болезнью, иначе она станет походить на еще одно неэффективное ведомство. Также крайне важен профессиональный уровень сотрудников службы. В некоторых странах к работе в службе омбудсмена привлекаются следователи (в Уганде, например, к службе прикомандировываются кадровые офицеры полиции), а также проводится соответствующее обучение персонала⁹⁹. При недостатке средств для исполнения своих функций единственным стимулом для того, чтобы омбудсмен оставался на своем посту, зачастую остается только его собственная воля. Это – нежелательная ситуация, требующая серьезного отношения при осуществлении основательной перестройки общегосударствен­ной системы этики поведения. Служба омбудсмена занимает уникальное положение в обществе, определяя пробелы и слабые места в системе и давая рекомендации по предотвращению нарушений. Неспособность государства адекватно финансировать службу может обойтись слишком дорого, поскольку чревата тем, что коррупция останется нераскрытой, а органы власти будут действовать неэффективно и с нарушениями закона.

Доступность

Особенностью службы омбудсмена является то, что граждане имеют к нему прямой доступ: им не нужно обращаться через адвокатов или через своих избранных представителей¹⁰⁰. Процесс свободный: достаточно написать письмо, и можно быть уверенным, что его прочтут. Однако не следует забывать о том, что, как заметил президент Джулиус Ньерере, «омбудсмен получает жалобы только от наиболее грамотных, сознательных, энергичных и смелых наших граждан»¹⁰¹.

Как следствие этого, представители службы омбудсмена некоторых стран считают необходимым выезжать в сельские районы, чтобы население лучше знало о ее деятельности и имело больше возможностей для обращения к ней. Естественно, такие усилия приводят к увеличению количества жалоб на плохое управление в сельской местности. И наоборот. Например, служба омбудсмена в Свазиленде не посещала окраины. В результате за три года работы было получено всего 40 жалоб, и службу закрыли. В крупных странах также необходима децентрализация службы и другие меры, направленные на повышение ее значимости: пропагандистские кампании, платная реклама (если позволяет бюджет), интервью в средствах массовой информации, радиопрограммы в прямом эфире с возможностью для слушателя задать вопрос и получить ответ. Все это повышает доступность службы омбудсмена для рядовых граждан.

Кроме того, чтобы эффективно осуществлять свои функции, омбудсмен должен пользоваться доверием различных ведомств в рамках существующей системы власти и управления. Необходимо создать такую обстановку, чтобы органы власти воспринимали омбудсмена как своего потенциального союзника, способного отстоять честь ведомства и его сотрудников, если они подвергнутся несправедливой и необоснованной критике.


Восстановление справедливости

Что происходит, когда омбудсменом выявлены факты плохого управления и коррупции? Служба омбудсмена ожидает от государственных чиновников, что они займутся реализацией выработанных рекомендаций. Когда же рекомендации игнорируются или их выполнение тормозится на высших этажах государственной власти, существует опасность, что служба омбудсмена потеряет уважение общества, а это негативно скажется на эффективности ее деятельности. Поэтому важную роль в обеспечении общественной поддержки деятельности омбудсмена играет гражданское общество, призванное настаивать на исполнении решений.

Омбудсмен – это не суд, у него нет полномочий в приказном порядке требовать исполнения своих решений. Может показаться странным, но следует помнить, что омбудсмен не выносит обязательных постановлений, как, например, судья, выносящий решение по конкретному делу. Скорее, омбудсмен дает свое заключение по результатам расследования сущности конкретного дела. Понятие сущности более туманно и менее определенно, чем обстоятельства, рассматриваемые в ходе судебного процесса. Однако служба омбудсмена руководствуется своими собственными предыдущими рекомендациями и аналогичными рекомендациями своих коллег из стран со сходными принципами управления и конституционными институтами.

Если бы в полномочия омбудсмена входило вынесение и принятие решений не просто рекомендательного, а обязательного характера, он был бы обязан работать более формально и осторожно. И тогда мы могли бы вернуться к тому, с чего начали: к жалобам на отсутствие доступных, быстрых и недорогих путей достижения решений, способных поправить ситуацию. На практике опасения, что государственные органы просто будут игнорировать решения омбудсмена, редко оправдываются, и службы омбудсмена во всем мире в целом придерживаются мнения, что им не нужны более широкие полномочия в плане принуждения.

С другой стороны, в тех ситуациях, где служба омбудсмена имеет специальное предписание расследовать дела о коррупции, доводы в пользу расширения полномочий в плане принуждения могут быть более обоснованы. Например, в Уганде служба правительственного генерального инспектора раскрыла много дел о коррупции и направила материалы в прокуратуру. Но там дела были спущены на тормозах – прокуратура либо не нашла достаточных оснований для возбуждения дела, либо вела следствие без особого энтузиазма. Вследствие этого новая Конституция Уганды от 1995 г. передала полномочия по расследованию службе омбудсмена. Но эти новые полномочия не предусматривают каких-либо полномочий в плане принуждения как такового, а скорее разрешают омбудсмену обращаться в суд для принятия решения на основе представленных материалов.