Государственная политика в рыбной отрасли и ее реализация на Северо-Востоке Российской Федерации (начало 1990-х 2008 гг.)
| Вид материала | Автореферат |
- Житкова светлана Анатольевна государственная политика в сфере народного образования, 357.1kb.
- Россия, республика татарстан, 1835.42kb.
- Республика Марий Эл расположена в центре европейской части Российской Федерации,, 938.98kb.
- Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Реализация настоящей, 592.48kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 182.39kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 182.2kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 785.44kb.
- Политика россии на дальнем востоке по закреплению тихоокеанского побережья (середина, 492.45kb.
- Тема Государственная миграционная политика в Российской Федерации и этапы ее формирования., 452.3kb.
- Алтайский край, 307.33kb.
- впервые было предпринято комплексное исследование развития рыбной отрасли на Северо-Востоке России в сложный период политических, экономических и социальных преобразований начала 1990-х – 2008 гг. как важного фактора обеспечивающего национальную безопасность РФ.
- выявлены факторы, обусловившие неэффективность антикризисных мер в рыбохозяйственном комплексе Северо-Востока России.
- дана оценка государственной политики на региональном уровне, вскрыты проблемы взаимоотношения Центра и северо-восточных регионов ДФО.
- выявлены проблемы развития рыбохозяйственного комплекса на Северо-Востоке РФ и обозначены пути их решения.
- определена роль Северо-Востока в обеспечении национальных и геополитических интересов Российской Федерации в Тихоокеанском бассейне.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно тесным образом связано с современными проблемами социально-экономического развития России, ее северо-восточных территорий. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении дальнейших исследований по истории российского Дальнего Востока, по истории рыбной отрасли в Дальневосточном Федеральном округе. Информационный потенциал диссертационного исследования может быть полезен ученым, преподавателям, аспирантам и студентам в качестве научного и учебного материала при изучении «Отечественной истории», «Истории Дальнего Востока», при разработке специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены и обсуждены на международной научно-практической конференции «Проблемы региональной экономики, управления и образования» (Петропавловск-Камчатский, 2009 г.), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы права, экономики и образования России на современном этапе» (Петропавловск-Камчатский, 2008 г.), всероссийских VI, VII и VIII научно-практической конференциях молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность» (Хабаровск, 2008, 2009, 2010), межрегиональной научно-практической конференции «Продовольственная безопасность Дальнего Востока, Забайкалья и роль потребительской кооперации в ее обеспечении» (Петропавловск-Камчатский, 2010 г.). По теме диссертации опубликовано 11 научных статей, в том числе 2 работы в журналах перечня ВАК, общим объемом 4,4 печатных листа.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность темы, определены цель и задачи, объект, предмет, методы и методология исследования, хронологические и территориальные рамки работы. Выявлена степень изученности проблемы, дана характеристика источниковой базы, показана новизна и практическая значимость работы.
В первой главе «Государственная политика в рыбной отрасли в 1990-е годы» проанализирована трансформация государственной политики в рыбной отрасли в период перехода от советской модели функционирования рыбного хозяйства страны к постсоветской. Исследованы факторы усиления кризисных явлений в рыбной отрасли, раскрыты социальные последствия реформирования рыбохозяйственного комплекса России на Северо-Востоке РФ.
В первом параграфе «Трансформация государственной политики в рыбной отрасли» рассмотрены условия и факторы, повлиявшие на изменения в рыбохозяйственной политике России, дана оценка государственных антикризисных мер.
В СССР рыбная промышленность являлась быстро развивающейся отраслью народного хозяйства. Рыбохозяйственный комплекс, опираясь на государственную поддержку, обеспечивал советских граждан морепродуктами, преимущественно добываемыми в международных водах и водах ИЭЗ иностранных государств. Высоким уловам советского рыбопромыслового флота способствовала развитая рыбохозяйственная наука. Существовала четкая вертикальная система управления рыбным хозяйством. Главным органом управления рыбной отраслью являлось Министерство рыбного хозяйства СССР. В Советском Союзе действовал бассейновый принцип управления рыбной промышленностью, в подчинении Минрыбхоза находились государственные производственные объединения (ГПО) «Дальрыба», «Севрыба», «Запрыба», «Югрыба» и «Каспрыба».
В середине 1980-х гг. была проведена реорганизация системы управления в рыбной промышленности, расширены права и самостоятельность предприятий, им было предоставлено право выхода на международный рынок и привлечение иностранных инвестиций. Для этих целей были образованы бассейновые производственные объединения (БПО), созданные на базе ключевых предприятий бассейновой инфраструктуры и получившие названия рыбпромы. Однако в конце 1980-х – начале 1990-х гг. централизованное финансирование рыбной отрасли из бюджета сократилось. Ситуация значительно ухудшилась из-за распада экономических связей, всплеска бартерного обмена, натурализации региональных экономических систем24.
Рыночные и административные реформы 1990-х гг. радикально затронули рыбную отрасль. В 1992 г. с упразднением Минрыбхоза рыбная промышленность была передана в ведение Министерства сельского хозяйства. Произошел распад сложившейся вертикальной системы управления единым производственным процессом, разорвались технологические и хозяйственные связи. Приватизация предприятий рыбохозяйственного комплекса происходила с грубыми нарушениями, что негативно сказалось на экономической и производственной деятельности хозяйствующих субъектов, а также на конкурентоспособности рыбного хозяйства в целом.
Перемещение рыбопромыслового флота в ИЭЗ России привело к чрезмерному вылову тех морских биоресурсов, которые пользовались повышенным спросом на зарубежных рынках, и соответственно, росту необработанной рыбопродукции, идущей за рубеж при одновременном сокращении внутреннего потребления рыбы россиянами. Прекращение финансирования рыбохозяйственной науки, сокращение научно-исследовательского флота привело к снижению качества прогнозирования и ухудшению работы рыбопромыслового флота. В результате дефицита финансовых ресурсов, резкого роста цен на топливо, снижения платежеспособности населения, в рыбном хозяйстве РФ обозначился затяжной кризисный период. Однако в целом рыбная отрасль оставалась донором российской экономики, так как рыбохозяйственные предприятия уплачивали налогов и отчислений во внебюджетные фонды почти в 2 раза больше, чем получали поддержки от государства.
В 1995 г. была принята Федеральная Программа развития рыбного хозяйства до 2000 года «Рыба», главной целью которой было сохранение и наращивание производственного потенциала в рыбной отрасли на основе реализации приоритетных направлений её развития. Были созданы благоприятные условия для рыбной отрасли в кредитной, налоговой, таможенных областях, но в связи с дефицитом федерального бюджета развитие предприятий отрасли предполагалось осуществлять за счет собственных источников (58 %), заемных средств и кредитных ресурсов и только 20 % из федерального бюджета. Программа, в целом, улучшила ситуацию в рыбной отрасли, привела к росту объемов вылова, к некоторой стабилизации производства, сокращению задержек в выплате заработной платы на предприятиях25. Однако принятие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»26 оказало негативное влияние на развитие РХК страны и ее регионов. Увеличилось число банкротств предприятий, активизировался передел собственности в рыболовных компаниях и, соответственно, сокращение числа работников. Августовский дефолт 1998 г., резкое падение курса рубля, скачкообразный рост цен привели к снижению покупательной способности масс и, соответственно, к уменьшению потребляемых морепродуктов. В 1999 г. удалось преодолеть спад в рыбохозяйственном комплексе за счет увеличения экспортных поставок и, соответственно, за счет уменьшения поступлений морепродуктов на внутренний рынок. Низкий уровень технологической оснащенности обрабатывающего производства не позволил в 1990-е гг. обеспечить достаточный уровень конкурентоспособности вырабатываемой продукции на внешнем рынке, поэтому рыбные предприятия экспортировали преимущественно рыбу-сырец и мороженую. В итоге дальневосточный рынок рыбопродукции заполнялся морепродуктами из Китая, Вьетнама, Японии, стран Балтии и др.
Во втором параграфе «Деятельность государственных органов по развитию рыбного хозяйства на Северо-Востоке России» раскрывается специфика развития рыбного хозяйства северо-восточных регионов РФ, основные направления деятельности государственных органов по развитию отраслевого хозяйства, по обеспечению условий для жизнедеятельности населения обозначенных территорий.
Кризис, охвативший экономику и просчеты в реформирования рыбной отрасли в начале 1990-х гг., привели к снижению уловов рыбы и морепродуктов в Камчатской и Магаданской областях, Чукотском и Корякском автономных округах. Спад производства в рыбохозяйственном комплексе Северо-Востока России привел к массовым сокращениям, образованию избытка трудовых ресурсов, росту социальной напряженности в обществе и оттоку населения в более благоприятные по экономическим и природным условиям регионы. Анализ динамики постоянного населения показал, что за 1995 – 1999 гг. оно сократилось в Камчатской области на 6,7 %, в Магаданской – на 7,5 %, в Корякском автономном округе – на 10,5 %27.
Руководство северо-восточных областей и автономных округов предпринимало меры по усилению контроля за распределением и использованием рыбопромысловых участков, при этом особое внимание уделялось социально-значимым учреждениям, социально незащищенным слоям населения, в том числе ветеранам Великой Отечественной войны, коренным малочисленным народам Севера. Благодаря активным действиям руководства областей, удалось сохранить традиционных ресурсопользователей в лице баз, флотов и создать новые предприятия различных форм собственности28.
Во второй главе «Реализация государственной политики по развитию рыбного хозяйства в субъектах Северо-Востока России в 2000 – 2008 гг.» анализируется положение, в котором оказалась рыбная отрасль в 2000 – 2008 гг., основные направления государственной политики в рыбной отрасли и их реализация на Северо-Востоке РФ.
В первом параграфе «Основные направления государственной политики в рыбной отрасли» анализируется динамика социально-экономических индикаторов рыбной отрасли, раскрыты основные направления государственной политики и их реализация.
В начале 2000-х гг. на развитии рыбного хозяйства продолжали сказываться негативные последствия августовского дефолта 1998 г., происходило банкротство и дробление рыболовецких предприятий, сокращение инвестиций в обновление производственных фондов и, соответственно, их старение.
В начале 2000-х гг. был принят пакет политических, нормативных, правовых документов, свидетельствовавших об усилении внимания руководства страны к ситуации в отрасли. В поисках эффективной модели управления рыбохозяйственным комплексом государство пересмотрело стратегические цели и политические установки в развитии рыбной отрасли, которые были закреплены в Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 года, в федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 и до 2010 года», в «Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года», в ФЗ РФ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В них определены основные направления по развитию рыбного хозяйства Российской Федерации и ее регионов, подчеркнута необходимость обеспечения национальной безопасности России и ее геополитических интересов в мире.
Во втором параграфе «Специфика функционирования рыбохозяйственного комплекса на Северо-Востоке РФ» анализируется положение в рыбном хозяйстве исследуемых территорий России, рассмотрены особенности функционирования рыбохозяйственного комплекса, раскрыта деятельность государственных органов по развитию рыбной отрасли.
В начале 2000-х гг. рыбопромышленный комплекс Северо-Востока РФ развивался в русле общих тенденций, характерных для рыбной отрасли страны. Введение аукционных торгов привело к падению уловов, банкротству предприятий, обострению социальных проблем в регионе. Так, до введения аукционов убыточными рыбными предприятиями в Камчатской области было лишь каждое четвертое предприятие, а после введение аукционов число убыточных предприятий превысило половину.
Начиная с 2005 г., руководству северо-восточных субъектов РФ удалось переломить негативные тенденции в развитии рыбного хозяйства регионов: отмена аукционного квотирования привела к росту инвестиционной активности, наметилось увеличение как выловов, так и переработки морепродуктов, повысился уровень рентабельности рыбопромысловых предприятий. Улучшилось социально-экономическое положение работников рыбной отрасли: сократились невыплаты по заработной плате, увеличилась среднемесячная начисленная заработная плата.
Вместе с тем, проведенный анализ показал, что в развитии рыбохозяйственного комплекса на Северо-Востоке России существовал ряд проблем, требовавших решения как на федеральном, так и на региональном уровне. Первые были связаны с неэффективностью государственного управления рыбохозяйственным комплексом страны, с необходимостью совершенствования нормативной, правовой базы, регулирующей развитие рыбного хозяйства, с оптимизацией платы за пользование водными ресурсами и государственной поддержкой научных исследований в рыбной отрасли. Вторые – с деятельностью государственных органов северо-восточных субъектов РФ по улучшению таких индикаторов роста, как вылов морепродуктов и их переработка, привлечение инвестиций в регионы, улучшение социально-экономического положения рыбаков и их семей.
Третья глава «Проблемы рационального использования, охраны и воспроизводства водных биоресурсов и пути их решения» посвящена вопросам рационального использования, охраны биоресурсов и развития аквакультурного хозяйства как важным направлениям государственной политики, обеспечивающим национальные и геополитические интересы России в Тихоокеанском бассейне.
В первом параграфе «Государственное регулирование рационального использования водных биоресурсов» рациональное использование биоресурсов рассматривается как важнейшая составляющая сохранения ресурсов Мирового океана, выявлены основные проблемы рационального использования биоресурсов и определены пути их решения.
В 1990-х гг. распределение квот между предприятиями осуществлялось Госкомрыболовством на безвозмездной основе по распределительному принципу, с учетом промысловых мощностей. Однако добывающие мощности промыслового флота превзошли объемы запасов основных рыболовных объектов, поэтому стремительно начали расти несанкционированные «переловы» и снижаться запасы наиболее ликвидных биоресурсов. В таких условиях значительно возросла необходимость четкого определения размеров общедопустимых уловов (ОДУ). В то же время ситуация с определением запасов биоресурсов значительно ухудшилась из-за ликвидации бассейновых промысловых разведок и резкого сокращения научно-исследовательского флота, осуществляющего поиск и прогноз промысловых скоплений. Рыбохозяйственная наука, лишившись государственного финансирования, не смогла в полном объеме выполнить задачи определения ОДУ. Только в 1995 г. удалось изменить положение и выделить на содержание рыбохозяйственной науки необходимые средства на проведение 57 научно-исследовательских экспедиций по определению ОДУ промысловых объектов. Общие затраты на их проведение составили 70 млрд руб. (в ценах 1995 г.). Однако их экономическая отдача благодаря более точным прогнозам составила на каждый рубль 10 – 15 руб. прибыли29.Совершенствование процедуры распределения квот добычи водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства стабилизировало работу рыболовецких предприятий, сказалось на рациональном использовании морских биоресурсов.
Особое значение в рациональном использовании биоресурсов Северо-Востока страны имели международные соглашения РФ в области рационального использования морских биоресурсов с США, Японией. Длительное время иностранные компании активно формировали из российского рыбохозяйственного комплекса и российской ИЭЗ сырьевой придаток для устойчивого функционирования собственного рыбохозяйственного сектора экономики. Это приводило к оскудению отечественных рыбных запасов и ослаблению продовольственной безопасности страны. Активизация международного сотрудничества с США и Японией по вопросу рационального использования и охраны морских ресурсов явилась важным фактором сохранения биоресурсов на Северо-Востоке России.
Во втором параграфе «Проблемы охраны биоресурсов в рыбной сфере» раскрыты особенности рыбоохранной деятельности на Северо-Востоке России, показаны формы и методы борьбы с отечественным и иностранным браконьерством.
С началом экономических реформ 1990-х гг. произошло ослабление рыбоохранной деятельности, возросла коррумпированность чиновников и правоохранительных органов, а рост безработицы и снижение доходов населения привели к увеличению преступности в рыбной отрасли. Погоня за прибылью при отсутствии строгого и жесткого контроля над рыбопромысловой деятельностью вела к хищнической эксплуатации рыбных ресурсов.
Для борьбы с браконьерством уже с 1996 г. ежегодно стали проводится операции «Путина», имевшие целью пресечение незаконного промысла морепродуктов иностранными и российскими судами в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. С целью обеспечения охраны водных биологических ресурсов и усиления государственного контроля в этой сфере произошло наделение Федеральной пограничной службы РФ функциями рыбоохраны. Структурой, эффективно осуществляющей противодействие браконьерскому промыслу, явилось СВПУ береговой охраны ФСБ России, которое регулярно задерживало браконьерские суда.
Сложность борьбы с браконьерами заключалась в том, что за годы реформ сформировалась целая общность людей, браконьерство для которых являлось экономической основой их существования. Уровень доверия населения к органам рыбоохраны, сотрудники которых стремились воспользоваться своим служебным положением в корыстных целях, значительно снизился. Органы, призванные противодействовать криминалу, либо оказались коррумпированными и участвовали в разделе доходов от нелегального бизнеса, либо использовали пробелы и несовершенство законодательства для получения собственных нелегальных доходов. Тем не менее за 2000 – 2008 гг. государственным структурам удалось добиться некоторых успехов в борьбе как со «своими» браконьерами, так и с иностранными.
В третьем параграфе «Аквакультура как перспективное направление развития рыбного хозяйства» исследуется развитие аквакультуры в России и на Cеверо-Востоке страны.
Экономические реформы в начале 1990-х гг. нанесли огромный ущерб РХК страны, практически полностью прекратив финансирование аквакультуры. Рыборазводные предприятия вынуждены были переходить на самоокупаемость без государственной поддержки, иностранные инвестиции не могли компенсировать затраты, но усилили их зависимость от иностранного капитала. Все это привело к катастрофическому падению (более чем в 5 раз) объемов рыборазведения в первой половине 1990-х гг. Только 7 декабря 2001 г. была принята федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002 – 2010). В ее подпрограмме «Водные биологические ресурсы и аквакультура» предусматривалось инвестирование объектов рыбоводства.
На Северо-Востоке России, особенно на Камчатке, традиционно существовали благоприятные условия для развития морской аквакультуры. В Камчатской области были построены и функционировали семь заводов по воспроизводству кеты, кижуча, нерки, в Магаданской – четыре рыбоводных завода. Однако развитие аквакультуры сдерживалось рядом проблем, требовавших решения на федеральном уровне. Как отмечал Президент РФ В. В. Путин на заседании президиума Госсовета по вопросу эффективного управления рыбохозяйственным комплексом страны 31 августа 2007 г. в Астрахани: «…отсутствие законодательства об аквакультуре, других нормативных актов тормозит активность бизнеса и привлечение в эту сферу инвестиций, препятствует внедрению новых форм хозяйствования»30.
В целом же государством так и не была выработана долговременная политика, направленная на развитие аквакультуры. Федеральная и региональная финансовая поддержка развития аквакультуры такая, как льготное кредитование, целевые программы, финансировались по остаточному принципу по сравнению с другими подотраслями рыбохозяйственного комплекса. Приток инвестиций в развитие аквакультуры сдерживался отсутствием соответствующей проработанной правовой базы, предусматривающей правила пользования водоемами, льготную налоговую и инвестиционную политику, надежную систему страхования рисков.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы его основные выводы.
Исследование показало, что в условиях системного кризиса, охватившего СССР в 1980-е гг., советская модель развития рыбного хозяйства исчерпала внутренние ресурсы роста и стала тормозом в развитии рыбохозяйственного комплекса России. Становление новой модели хозяйствования в рыбной отрасли происходило в период радикальных преобразований в экономике страны и потребовало реформирования всей системы управления рыбным хозяйством Российской Федерации. За период рыночных реформ система управления рыбохозяйственным комплексом страны претерпевала многочисленные изменения, которые привели к потере контроля государства не только над субъектами рыбопромысловой деятельности и ценовой политики на рыбном рынке, но и над состоянием сырьевой базы, внешнеэкономической деятельностью предприятий, обновлением основных производственных фондов отрасли, прежде всего рыбопромыслового флота.
Все это сказалось на состоянии рыбного хозяйства России, на развитии рыбопромышленного комплекса ее окраинных территорий. Особо сложное положение сложилось на Северо-Востоке России, где рыбное хозяйство играло градообразующую, а в Камчатской области – и регионообразующую роль и способствовало жизнеобеспечению населения. Сокращение государственной поддержки отрасли привело к падению уловов рыбы и морепродуктов, простаиванию рыбоперерабатывающих мощностей, росту количества убыточных предприятий и их банкротству. Все это усугубило негативные процессы развития рыбной отрасли на Северо-Востоке России и сказалось на социально-экономическом положении населения, так или иначе связанного с рыбным хозяйством. Безработица, частичная занятость, невыплаты по заработной плате, ухудшение состояния социальной инфраструктуры привели к усилению миграционных процессов в центральные и южные районы России.
Государственная политика по либерализации внешнеторговой деятельности оказалась, с одной стороны, спасительной для рыбохозяйственных организаций, позволив им получать средства, необходимые для существования, из-за рубежа, с другой стороны – привела, в условиях малоуправляемого экспорта со стороны государства, к истощению запасов водных биоресурсов, снижению цен на внешних рынках на отечественную рыбопродукцию и, соответственно, снижению прибыльности от внешнеторговых операций. Усилилась зависимость российских предприятий от кредитных ресурсов иностранных партнеров, с которыми приходилось рассчитываться выловленными морепродуктами по демпинговым ценам.
Несмотря на возникшие проблемы, администрации областей и автономных округов Северо-Востока РФ смогли преодолеть сложившуюся ситуацию в рыбопромышленности и добиться некоторой стабилизации в рыбном хозяйстве регионов к концу 1990-х гг.
Новый этап развития рыбного хозяйства России и ее северо-восточных районов был связан с усилением государственного регулирования рыбохозяйственного комплекса РФ, разработкой концептуально-правовых основ и основных направлений государственной политики в рыбной отрасли на длительную перспективу. С 2005 г. в рыбной отрасли наметился уверенный подъем как вылова, так и переработки морепродуктов. Администрациям областей и автономных округов Северо-Востока РФ удалось осуществить взаимодействие с крупными рыбопромышленниками и профсоюзами в решении социальных проблем.
Исследование динамики развития рыбного хозяйства субъектов РФ Северо-Востока выявило наличие серьезных проблем, тормозивших развитии рыбной отрасли. Это, прежде всего, проблема рационального использования морских биоресурсов и их охрана, борьба с отечественным и иностранным браконьерским промыслом, проблемы развития аквакультуры как перспективного направления развития рыбной отрасли.
Угрозы национальной безопасности России исходят от экспортно-сырьевой направленности рыбного хозяйства Северо-Востока, от сокращения потребления отечественной рыбной продукции россиянами и роста импорта рыбы и морепродуктов из стран Азии, Латинской Америки, Балтии.
Укрепление социально-экономического положения регионов Северо-Востока России, граничащих с такими развитыми государствами, как США, Канада, сотрудничество России с этими государствами в рациональном использовании и охране биоресурсов Мирового океана обеспечивает национальные и геополитические интересы РФ в Тихоокеанском бассейне.
Принятие новой стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации нацелено на переход к инновационному сценарию развития рыбного хозяйства страны. Однако вступление России в полосу кризиса может стать преградой к его осуществлению.