Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)

Вид материала

3. Формирование системы принципов государственного управления недвижимостью.
4. Построение модели государственного управления недвижимостью.
Система принципов государственного управления недвижимым имуществом

Подобный материал:

1 2 3 4

3. Формирование системы принципов государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом осуществляется в различных сферах с использованием большого числа механизмов, оно призвано решить задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями и базируется на необходимости удовлетворения частного и публичного интереса. Это порождает противоречия при реализации системы механизмов, направленных на решение вопросов управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Из этого следует, что в процессе управления недвижимостью должен быть реализован комплексный подход.

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом, в конечном счете, сводится к установлению для собственников имущества системы правил использования имущества, то есть к системе ограничений. Это задает некоторые пределы регулирования, в силу этого являющегося достаточно консервативным.

Отношения между государством и частными лицами – отношения властные. Государство навязывает свою волю частным лицам, при этом возможность не исполнить, даже неправильные и незаконные, требования государственных органов у частного лица весьма ограничена. Не влияя на содержание правоотношения с государственным органом, частное лицо, таким образом, не может его изменять. Изменение публично-правового отношения осуществляется исключительно в рамках совершенствования самого государственного управления, по большей части сверху, и только на уровне местного самоуправления может осуществляться через учет настроений населения.

По мнению автора применительно к недвижимости общая цель управления может быть сформулирована как «обеспечение сохранности и устойчивого развития системы недвижимого имущества, в том числе земельных участков, зданий и сооружений в интересах общества, конкретных собственников и владельцев недвижимости», при этом собственник осуществляет прямое управление недвижимостью, а государство – косвенное и параметрическое. Общая цель управления недвижимостью достигается путем реализации более частных целей. К числу таких следует отнести: имущественное обеспечение среды обитания для проживания и отдыха, формирование коммунальной и социальной инфраструктуры, создание и поддержание объектов для приносящей доходы деятельности, поддержание глобальной среды обитания, формирование общественных доходов, в том числе доходов бюджетов. Перечень частных целей не является закрытым.

Раскрывая частные цели видно, что в процессе государственного управления недвижимостью необходимо обеспечить граждан жильем, земельными участками для проживания, отдыха, занятий спортом, удовлетворения культурных потребностей и одновременно защитить их же, как собственников этих объектов, от иных лиц, с целью обеспечения сохранности и развития этих объектов. Точно также необходимо обеспечить условия для развития промышленной деятельности путем предоставления земельных участков для создания объектов недвижимости и формирования необходимой для этих целей инфраструктуры, и, одновременно, обеспечить защиту собственникам этих объектов, как условие их дальнейшего развития. В этих сферах деятельности превалирует частный интерес и основная цель государственного управления в обеспечении частного интереса. В то время, как обеспечение сохранности среды обитания, объектов рекреационного назначения, лесного и водного фонда, качества земельных ресурсов предполагает превалирующее значение общественного интереса и установление существенных ограничений для частных собственников, вплоть до полного запрета частного владения и какой-либо хозяйственной деятельности. В частном случае интересы конкретного индивида и общества могут совпадать, поскольку каждый индивид заинтересован в сохранении своей среды обитания, однако в общем случае интересы общества и индивида, интересы различных индивидов не совпадают. Реализация фискальной государственной функции всегда затратна для конкретного собственника недвижимости, в этом смысле интересы индивида и общества никогда не совпадают.

Таким образом, по мнению автора диссертации, реализация глобальной цели государственного управления недвижимым имуществом осуществляется путем обеспечения реализации разнонаправленных целей, когда общественный и частный интерес противопоставляются или могут противопоставляться друг другу, как в отношении конкретного объекта недвижимости, их совокупностей и системы недвижимости в целом. Выработка модели государственного управления недвижимостью состоит в определении обоснованного сочетания способов регулирования и определения ее меры, направленных на разумное удовлетворение, как частного, так и общественного интереса.

Интересы конкретных индивидов не только часто противопоставляются интересам государства, но и противопоставляются друг другу. Любая двух- и многосторонняя сделка с недвижимостью есть способ разрешения разнонаправленного интереса каждого из участников сделки. Управляя оборотом недвижимости, при возникновении противоречий между сторонами, государство вынуждено устанавливать правила разрешения конфликтов, которые в большей степени защищали бы одну из сторон, в ущерб другой. Таким образом, разрешая вопрос о преодолении основного противоречия между государственным и частным интересом, противоречий между государственными органами и противоречий между частными лицами можно предложить следующую систему принципов управления недвижимым имуществом.

Принцип минимизации вмешательства государства и затрат на управление.
Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.
Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.
Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.
Принцип приоритета общественного интереса над частным.
Принцип защиты законного владельца.
Принцип равноценной компенсации.
Принцип гуманистической направленности управления.

Перечень приведенных здесь принципов не является исчерпывающим. Возможно формулирование и иных принципов. Перечень и содержание принципов определяется этапом развития общества. Точно также, приведенные здесь принципы не являются равнозначимыми.

На практике реализация отмеченных принципов вызывает определенные трудности, в конкретном случае применить их все в равной мере не удается, поскольку разные принципы часто требуют принятия противоположных решений. В частности, реализация принципа защиты прав собственника недвижимости несовместима с принципом минимизации усилий в случае приобретения имущества незаконным, но добросовестным приобретателем. Необходимость обеспечение приоритета общественного интереса над частным часто не совместима с принципом защиты владельца, собственника и т.д. В этих условиях необходимо устанавливать приоритеты и выстраивать алгоритм принятия решений. В соответствии с приведенным примером можно сделать вывод о том, что принцип минимизации усилий для достижения конечного результаты выше принципа защиты законного владельца, в случае если общий алгоритм управления направлен на активизацию оборота недвижимости, и, наоборот, для консервативного оборота можно было бы признать приоритет защиты законного владельца. Точно также как реализация принципа развития всегда ограничена необходимостью реализации определенных природоохранных мероприятий, которая на определенной стадии развития общества может быть определена как самостоятельный принцип управления. Необходимость установления приоритетов существует и для системы механизмов государственного управления.

4. Построение модели государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом является процессом многогранным. Как следует из представленной работы, оно объединяет в себе усилия и задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями. Это порождает противоречия при разрешении вопросов государственного управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Основой для разрешения этих противоречий и построения модели может стать предложенная автором система приоритетов принципов и механизмов государственного управления.

Применительно к рассматриваемой сфере управления недвижимостью построение модели представляет собой сложный и многоэтапный процесс, требующий обеспечить последовательный учет и сопряжение таких понятий, как:

типы и характеристики управляемых территорий и связанных с ними, находящихся на них объектов недвижимого имущества всех форм собственников;
реализуемые стратегии систем высшего уровня, определяемые ими направления и цели общего развития, трансформируемые далее для системы управления недвижимостью;
принципы государственного управления, учитывающие взаимоотношения действующих на территории субъектов собственности и государства, общества и физических лиц применительно к недвижимому имуществу;
механизмы управления недвижимостью, свойственные для каждого из пространств многомерной внешней среды (градостроительного, экономического, гражданско-правового и публично-правового);
критерии управления.

Для построения модели, необходимо изначально систематизировать, обеспечить определенную целостность и наполнить содержанием каждое из названных в (1)-(5) множеств: территорий, стратегий, принципов, механизмов и критериев управления. Далее формируют модель их сопряжения и адаптируют ее к подсистемам управления, реализующим каждую из отдельных или связанных групп управленческих функций или стадий (таких как: анализ системы, прогнозирование, планирование, регулирование, перераспределение, контроль и анализ результата). В рассматриваемой области приведенный порядок формирования модели управления предлагается реализовать следующим образом.

Территории целесообразно систематизировать, главным образом, в масштабах, соответствующих достаточно крупным муниципальным образованиям. Такой подход отвечает актуальной проблематике проводимых реформ в системе государственного и муниципального управления. Территории классифицируют по признакам доминирующих активностей. В результате автором выделены следующие основные типы территорий: промышленные, сельскохозяйственные, рекреационные, природоохранные и недропользовательские. Отдельные муниципальные образования могут сочетать в себе в той или иной мере признаки нескольких типов территорий. А при необходимости более масштабного подхода, например, на уровне территорий субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом, их можно рассматривать как совокупности ряда типовых территорий муниципального уровня и, соответственно, интегрировать их характеристики и комбинации принципов и механизмов управления.

Автором предложены четыре вида стратегий высшего уровня: стратегия активизации развития, стратегия стабилизации развития, социальная стратегия и олигархическая стратегия, характеризующие экономические или социальные аспекты развития. Существенно, что с выбором или изменениями типа стратегий содержание оставшихся трех не исключают из рассмотрения, но меняют приоритетность имеющихся в них целей и задач. Это, в частности, прослеживается применительно к стратегическим проблемам социальной направленности, которые при любых возможных изменениях стратегий и приоритетов всегда присутствуют в числе задач государственного управления, генеральных планах социально-экономического развития территорий.

Для каждой стратегии управления, разработана система приоритетов принципов управления и механизмов управления.

Таблица 2.

Система механизмов государственного управления недвижимостью для построения модели государственного управления.

Стратегия	Активизации	Стабилизации	Социальная	Олигархичес кая
Система механизмов в порядке убывания их значимо-сти	Приватизация	Регистрация прав	Налого-обложение	Принудитель-ное изъятие
	Предоставле-ние государ-ственного имущества	Градостроите-льное регулирование	Национали-зация	Предоставле-ние государ-ственного имущества
	Принудитель-ное изъятие	Установление правил совершения сделок	Установление запретов	Национализация
	Разграничение	Налого-обложение	Предостав-ление государ-ственного имущества	Приватизация
	Регистрация прав	Кадастровый учет	Градостроите-льное регулирование	Регистрация прав
	Установление правил совершения сделок	Принудительное изъятие	Кадастровый учет	Установление запретов
	Кадастровый учет	Предоставление государствен-ного имущества	Регистрация прав	Разграничение
	Налого-обложение	Установление запретов	Установление правил	Налого-обложение
	Градостроите-льное регули-рование	Национализация	Разграничение	Кадастровый учет
	Установление запретов	Приватизация	Принудитель-ное изъятие	Установление правил совершения сделок
	Национали-зация	Разграничение	Приватизация	Градостроите-льное регулирование

Таблица 3.

Система принципов государственного управления недвижимым имуществом.

Стратегия	Активизации	Стабилизации	Социальная	Олигархическая
Система принципов в порядке убывания их значимости	Результатив-ность	Защита владения	Общественный интерес	Минимизация усилий
	Минимизация затрат	Равноценность компенсации	Гуманисти-ческая направленность	Результатив-ность
	Развитие	Общественный интерес	Минимизация затрат	Общественный интерес
	Минимизация усилий	Развитие	Равноценность компенсации	Минимизация затрат
	Защита владения	Минимизация затрат	Защита владения	Развитие
	Общественный интерес	Гуманистичес-кая направлен-ность	Развитие	Равноценность компенсации
	Равноценность компенсации	Результатив-ность	Минимизация усилий	Гуманистичес-кая направлен-ность
	Гуманистичес-кая направлен-ность	Минимизация усилий	Результатив-ность	Защита владения

Это позволяет предложить алгоритм управления.

Рис.2. Алгоритм системы управления недвижимостью.

Где:

М - множество механизмов государственного управления,

Мn – подмножество механизмов, реализуемых на каждой стадии управления, где N изменяется от 1 до 6;

П – множество принципов государственного управления,

Пn – подмножество принципов государственного управления, реализуемых на каждой стадии управления;

Р – множество результатов.

Система приоритетов принципов и механизмов на каждой стадии управления определяется выбранной стратегией управления.

Анализ системы государственного управления недвижимым имуществом позволяет сделать некоторые выводы.

Основу имущества на территории Российской Федерации составляет имущество недвижимое. Это означает, что проблемам государственного управления недвижимым имуществом по мере совершенствования отношений собственности будет уделяться все более пристальное внимание. Это позволит совершенствовать как систему управления недвижимым имуществом в целом, так и отдельные механизмы государственного управления недвижимостью.

Рассматривая представленную работу в целом, можно сделать следующие выводы и предложения для практического использования.

В работе впервые была проанализирована вся система государственного управления недвижимым имуществом, представляющая собой разработанную автором совокупность принципов и механизмов, показано место в ней управления государственным имуществом. Это позволяет определить требования к деятельности специалистов, занимающихся управлением недвижимостью на всех уровнях государственного и муниципального управления, обеспечить взаимосвязь различных форм управления недвижимостью, обеспечить координацию усилий различных ведомств и должностных лиц и определить способы такого взаимодействия.
Сформулирована система принципов государственного управления недвижимостью, включающих принципы: развития, реализации общественного интереса, защиты законного владельца, минимизации усилий для достижения конечного результата и др. Выработаны предложения по определению приоритетов при практической реализации этих принципов при решении задач управления в зависимости от выбранной стратегии. Определение принципов и приоритетов играет ключевую роль для создания концепции государственного управления недвижимостью и построения в соответствии с ней модели управления. Предложенная система принципов управления недвижимостью позволяет обеспечить баланс интересов государственного и частного собственников.
Разработана система форм и механизмов государственного управления недвижимостью, включающая такие формы, как перераспределение имущества (трансформацию форм собственности), гражданско-правовое, градостроительное и налоговое управление. Выработаны предложения по определению приоритетов при практической реализации механизмов, что создает условия для построения модели управления. Определены недостатки действующих механизмов государственного управления недвижимостью и подготовлены предложения по их устранению. Показаны отдельные противоречия, возникающие между различными уровнями государственного и муниципального управления в процессе государственного управления недвижимостью.
Разработаны алгоритмы государственного управления недвижимостью, основанные на разработанной системе приоритетов принципов управления и механизмов управления, позволяющие для любого уровня управления, при определенных целях государственного управления, реализовать предложенную систему принципов и механизмов для решения задачи государственного управления на определенной территории. Применительно к рассматриваемой сфере управления недвижимостью построение модели управления основано на последовательном учете:

типов и характеристик управляемых территорий;
реализуемых стратегий систем высшего уровня, определяемых ими направлений и целей общего развития;
критериев управления.

На основе разработанной системы выработаны предложения по формированию системы перераспределения (трансфориации) недвижимого имущества между государством (публичными собственниками в широком смысле) и частными собственниками. Автором доказано, что на сегодняшнем этапе процесс приватизации государственного и муниципального имущества не может существовать без параллельно идущего процесса национализации, при этом сами эти процессы в разных отраслях и на разных территориях будут идти разнонаправлено. Это предполагает различный состав публичного имущества на разных территориях.
На основе разработанной системы и проведенного анализа экономической и правой среды управления определены направления гражданско-правового, налогового и градостроительного регулирования недвижимости, включающие: условия развития системы государственной регистрации прав, место государственного кадастра недвижимости, условия совершенствования налогообложения недвижимости. Автором доказано ключевое значение и необходимость максимальной детализации правил использования недвижимости для государственного управления объектами частной недвижимости.
Выводы, сделанные в работе, показывают уже сегодня необходимость выработки или изменения действующих нормативно-правовых актов. К числу таких актов можно отнести: концепцию государственного управления недвижимым имуществом (или раздел в концепцию государственного управления имуществом), законы о государственной регистрации прав и государственном кадастровом учете, гражданский и земельный кодексы в части совершенствования системы ограничений на оборот объектов недвижимости, другие отмеченные в работы нормативные акты.

Blog

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)