Особенности формирования механизма финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации

Вид материала

Диссертация

Содержание Вторая группа проблем Трансферты регионам, всего Иные межбюджетные трансферты Третья группа 3. Публикации по теме диссертации

Подобный материал:

• Совершенствование механизма государственного обеспечения финансовой дисциплины кредитных, 39.29kb.
• Приказ от 24 августа 2007 г. N 74н об утверждении указаний о порядке применения бюджетной, 10674.81kb.
• К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы российской федерации, 200.55kb.
• Перечень поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, подлежащих учету и распределению, 7662.85kb.
• Критерии финансовой устойчивости и инновационный подход к увеличению доходной базы, 84.18kb.
• Рекомендации по повышению финансовой устойчивости на основе анализа Прогнозирование, 545.11kb.
• Инструкция по бюджетному учету часть I. Организация бюджетного учета, 1840.84kb.
• Учебный план по программе «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы, 31.19kb.
• 1. 9 Министерство финансов Российской Федерации, 156.38kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «финансы» Особенности формирования финансовой системы, 115.01kb.

Источник: составлено автором на основании данных ИЭПП

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы:

а) налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий;

б) налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

в) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;

г) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц).

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

• стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

Однако несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в модели бюджетного устройства. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов или заимствований.

Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику.

Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей.

Неадекватное воплощение изложенных выше принципов формирования взаимосвязей между органами власти различных уровней бюджетной системы ставит проблему финансовой стабильности и устойчивости национальных государственных финансов.

Превалирование принципов централизма в межбюджетных отношениях способно обеспечивать финансовую стабильность в смысле способности бюджетной системы функционировать в равновесии без изменения ее структурных связей. Однако следует оговориться, что в этом случае именно профицит федерального бюджета и высокая доля в его расходах межбюджетных трансфертов являются обязательными условиями обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов и всей системы государственных финансов в целом.

Что же касается финансовой устойчивости, то она реализуема в условиях превалирования децентрализации во взаимоотношениях между уровнями власти бюджетной системы по поводу распределения расходных обязательств и закрепления доходных источников. Это объясняется тем, что только в этом случае бюджетная система как совокупность ее подсистем способна сохранять текущее (стабильное) состояние при наличии внешних воздействий, поскольку каждый уровень органов власти располагает необходимыми и достаточными условиями своего эффективного функционирования. Это позволяет фискальным властям быть лабильными в решении проблемы сбалансированности при возникновении внешних угроз с опорой не столько на безвозмездную помощь из федерального центра, сколько на собственные экономические и финансовые возможности.

Вторая группа проблем связана со структурированием элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы в РФ в условиях экономической нестабильности.

Российские теоретики и практики межбюджетных отношений связывают содержание этой категории, в первую очередь, с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. В этом контексте ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Бюджетная система в России имеет в основе своего функционирования:

• законодательно закрепленные расходные полномочия разных уровней власти;
  
• правовое разграничение доходных источников, прежде всего, в форме налоговых поступлений;
  

- механизм вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов субнациональных уровней бюджетной системы.

Специфика сочетания принципов централизма и децентрализма в российской системе межбюджетных отношений предопределяет основное противоречие, заложенное в них: оно связано, с одной стороны, с сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий органов власти различных уровней, а с другой, с высокой степенью децентрализации фактических расходов субфедеральных бюджетов. Это противоречие обусловлено тем, что нарушается принципа субсидиарности, в соответствие с которым изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти осуществляется снизу вверх. В российской бюджетной системе процесса делегирования полномочий органам власти был реализован в обратном порядке -сверху вниз, что явилось причиной предрасположенности региональных бюджетов до перечисления межбюджетных трансфертов из центра к дефициту в пределах 50-30% , а муниципальных – на уровне 70-90%. В этих цифрах проявляется феномен асимметрии в межбюджетных отношениях в российской бюджетной системе, который и предопределил специфику механизма ее финансовой стабильности. Основными его элементами выступают:

- стабильное формирование профицита федерального бюджета, который превращается в ключевое звено финансовой стабильности бюджетной системы РФ;

- ежегодное планирование и исполнение страховых бюджетных фондов за счет высоких доходов от внешнеэкономической деятельности, обусловленных растущей конъюнктурой на товары российского сырьевого экспорта;

- включение системы межбюджетных трансфертов в постоянно действующий механизм «финансового выравнивания» в смысле обеспечения субфедеральных уровней власти бюджетными ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций.

Однако данный механизм финансовой стабильности мог поддерживать равновесие бюджетной системы только при условии благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для российского экспорта и стабильности в целом национальной и глобальной финансовых систем. В условиях глобального финансового кризиса данный механизм дал «сбой» во всех его структурных элементах: мировые цены на нефть стали падать, ВВП России сократился на 7,7%, федеральный бюджет стал дефицитным, накопленные страховые бюджетные фонды быстро себя исчерпали, механизм межбюджетных трансфертов перестал выполнять функцию вертикального бюджетного выравнивания.

В таблице 2 приводятся данные, свидетельствующие об изменении сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ за два кризисных года 2009-2010 гг. Доходы федерального бюджета за 1-е полугодие 2010 г. составили 19,0% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП выше, чем за аналогичный период 2009 г. Расходы федерального бюджета в январе – июне 2010 г. относительно соответствующего периода предыдущего года снизились на 1,2 п.п. ВВП и достигли 20,8% ВВП. Несмотря на их некоторое снижение по итогам 1-го полугодия 2010 г., данный объем расходов является одним из самых высоких по сравнению с докризисным периодом, когда объем расходов федерального бюджета не превышал 16% ВВП. В результате разнонаправленного изменения параметров федерального бюджета за 6 месяцев текущего года он исполнен с дефицитом в 1,8% ВВП против 4,1% ВВП в 2009 г.

Таблица 2

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти

в январе – июне 2009–2010 гг.

	Январь-июнь 2010 г.		Январь-июнь 2009 г.		Отклонение в п.п. ВВП
	в млрд.руб.	в % ВВП	в млрд.руб.	в % ВВП
Федеральный бюджет
Доходы	3997,9	19,0	3172,2	17,9	+ 1,1
Расходы	4386,2	20,8	3893,9	22,0	- 1,2
Дефицит (-)/ Профицит (+)	- 388,3	-1,8	- 721,7	- 4,1	+ 2,3
Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Доходы	3155,7	15,0	2711,3	15,3	- 0,3
Расходы	2747,6	13,0	2611,7	14,8	- 1,8
Дефицит (-)/ Профицит (+)	+ 408,1	2,0	+ 99,6	0,5	+1,5
Бюджет расширенного правительства
Доходы	7603,5		6042,7	34,2	+ 1,9
Расходы	7331,2		6619,7	37,4	- 2,6
Дефицит (-)/ Профицит (+)	+272,3		- 577,9	- 3,2	+ 4,5

Источник: составлено по данным Министерства финансов РФ, расчетам ИЭП.


Консолидированный бюджет субъектов РФ за январь – июнь 2010 года также исполнен с профицитом в размере 2,0% ВВП против 0,5% ВВП за аналогичный период 2009 г. При том что величина расходов за 6 месяцев 2010 г. снизилась на 1,8 п.п. ВВП, федеральные власти рекомендуют субъектам РФ продолжать придерживаться политики ограничения роста собственных бюджетных расходов.

При анализе объема поступлений доходов в бюджетную систему страны следует учитывать эффект низкой базы в 1-м полугодии 2009 г. Тогда бюджетные поступления находились на низком уровне из-за падения цен на нефть и общего замедления темпов экономического развития. При сравнении поступлений за 1-е полугодие текущего года с их объемом за аналогичный период 2008 г. видно, что текущий объем доходов заметно ниже докризисного. Кроме того, в начале 2009 и 2010 гг. в бюджет был зачислен инвестиционный доход от управления средствами нефтегазовых фондов в размере 275,2 млрд. и 134 млрд. руб. соответственно.

Ожидаемый дефицит федерального бюджета составит в 2011 г. 719,1 млрд. руб. или 1,3% ВВП. Ненефтегазовый дефицит бюджета по итогам года оценивается правительством на уровне 11,2% ВВП (около 12,5% ВВП в 2010 г.).

Улучшение ситуации в бюджетной сфере нашло свое отражение в предлагаемом в законопроекте снижении верхних пределов внутреннего и внешнего долга: соответственно с 5148,4 млрд. руб. до 4732,3 млрд. руб. (3219,6 –по состоянию на 1 апреля 2011 г.) и с 55,6 млрд. долл. до 43,8 млрд. руб. (38,8 млрд. руб. – на 1 апреля 2011 г.).

По итогам 2010 г. консолидированный региональный бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов были сведены с дефицитом в размере 329,3 млрд. руб. (0,84% ВВП). По сравнению с 2008 г. размер дефицита консолидированного регионального бюджета увеличился по отношению к ВВП в семь раз.

В Российской Федерации согласно Закону о федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период до 2012 г. насчитывалось свыше 80 различных трансфертов (4 – в подразделе дотаций, 43 – в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 – в подразделе субвенций и 19 – в подразделе «иные межбюджетные трансферты») (см. таблицу 3). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд. руб. Это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по администрированию данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. Соответственно необходима систематизация предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Таблица 3

Трансферты российским регионам из Федерального бюджета РФ в 2008–2010 гг. в номинальном выражении

	2008		2009		2010
	млн.руб	% к итогу	млн.руб	% к итогу	млн.руб.	% к итогу
Трансферты регионам, всего	1094680	100	1480385	100	1378337	100
Дотации, в том числе	390398	35,7	578277	39,1	522685	37,9
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	328648	30	375485	25,4	396996	28,8
Дотации на меры по обеспечению сбалансированности бюджетов	46035	4,2	191886	13,0	105955	7,7
Субсидии, в том числе:	435867	39,8	530073	35,8	411439	29,9
субсидии на дорожное хозяйство	101799	9,3	104304	7,0	61437	4,5
субсидии на сельское хозяйство	73593	6,7	90641	6,1	87930	6,4
Субвенции, в том числе	153170	14,0	288440	19,2	378650	27,5
субвенции на полномочия в области содействия занятости населения	37413	3,4	77414	5,2	87090	6,3
субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ	0	0,0	45825	3,1	116851	8,5
Иные межбюджетные трансферты	115245	10,5	87595	5,9	65562	4,8

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП


В целом объем финансовых средств (включая сальдо бюджетных кредитов), переданных из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, сократился в 2010 г. на 4,1% в номинальном выражении. При этом общий объем федеральных трансфертов снизился на 6,9% – с 1480,4 млрд. до 1378,3 млрд. руб., а сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов, напротив, выросло на 28,9% – с 127,5 млрд. до 164,4 млрд. руб. Следует отметить, что объем выделенных в 2010 г. из федерального бюджета кредитов регионам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 и 170,0 млрд. руб. соответственно). Заметный рост сальдо произошел за счет существенного снижения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов – с 43,2 млрд. руб. в 2009 г. до 5,4 млрд. руб. в 2010 г., что может быть связано с тем, что все большие объемы бюджетных кредитов выдаются федеральным центром на срок более одного года.

Рассмотрим более подробно динамику отдельных типов федеральных трансфертов (табл. 3, рис. 2).

Р
ис. 2. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008–2010 гг.

Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП


В номинальном выражении в 2010 г. относительно 2009 г. снизились объемы всех типов трансфертов, за исключением субвенций, объем которых вырос на 33,1%. В наибольшей степени сократились иные межбюджетные трансферты (МБТ) – на 25,2% и субсидии – на 22,4% к уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций на 9,6%. Однако если сравнивать суммы трансфертов, переданных на региональный уровень, с объемами 2008 г., то картина несколько изменится. В целом общий объем трансфертов в 2010 г. в ценах 2008 г. на 6,4% больше соответствующей суммы 2008 г. При этом в реальном выражении наблюдается существенное падение иных МБТ – на 51,9% и субсидий – на 20,3% к уровню 2008 г. В то же время объем субвенций в 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза превышает объемы 2008 г. (рост в реальном выражении на 108,8%). Выросли также в 2010 г. дотации – рост в реальном выражении на 13,1% по сравнению с уровнем 2008 г.

Вышеописанная динамика привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2009–2010 гг. (см. табл. 3). Так, объем дотаций снизился в 2010 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2009 г. главным образом за счет снижения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов со 191,9 млрд. до 105,9 млрд. руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13,0 до 7,7%. При этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, выросла с 25,4 до 28,8%. В целом данные изменения следует оценить положительно, так как дотации на выравнивание распределяются по наиболее прозрачной методике на основе объективных факторов. Важно отметить, что снижение объемов дотаций на сбалансированность сопровождалось существенным ростом сальдо бюджетных кредитов. Однако в целом сумма дотаций на сбалансированность и сальдо бюджетных кредитов все же уменьшилась на 15,4% в номинальном выражении – с 319,4 млрд. руб. в 2009 г. до 270,3 млрд. руб. в 2010 г. Данное сокращение отражает уже отмеченное выше снижение напряженности в субнациональных финансах в 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г.

Доля субвенций в общей сумме трансфертов значительно выросла за 2009–2010 гг. с 14,0% в 2008 г. до 27,5% в 2010 г. Рост объемов субвенций во многом был обусловлен последовательным увеличением субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения из-за роста напряженности на рынке труда и появлением с 2009 г. субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне. Именно за счет последнего вида субвенций и произошла большая часть прироста объема субвенций в 2010 г.: субвенция на обеспечение жильем ветеранов ВОВ выросла с 45,8 до 116,9 млрд руб., составив более 30% всей суммы субвенций в 2010 г. Также можно отметить увеличение в 2010 г. субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 17,8% – с 84,8 до 99,9 млрд. руб.

Доля субсидий в общей сумме трансфертов последовательно снижалась в 2009–2010 гг. – с 39,8% в 2008 г. до 35,8% в 2009 г., а в 2010 г. этот показатель составил лишь 29,9%. Существенное сокращение сумм субсидий в 2010 г. во многом связано с заметным сокращением объемов софинансирования со стороны федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и бюджетных инвестиций, не включенных в ФЦП.




Рис. 3. Доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета, %

Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП

В целом, говоря об основных параметрах трансфертов из федерального бюджета в 2010 г., можно отметить следующее. В 2010 г. продолжились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: увеличение доли субвенций и уменьшение доли субсидий и иных межбюджетных трансфертов в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Суммарный объем дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов, хотя и сократился в 2010 г., все же значительно превысил уровень 2008 г. Во многом это связано с сохранением определенной напряженности с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей сумме трансфертов из федерального бюджета.

В целом же удельный вес межбюджетных трансфертов снизится в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации (рис. 3). Эта вполне ожидаемая реакция Министерства финансов РФ на дефицит федерального бюджета обусловлена ориентацией руководства этого министерства на экономию финансов, неувеличение расходов и предоставление субъектам Федерации самим решать не только стоящие перед ними проблемы, но и часть задач федерального центра.

В условиях финансового и экономического кризиса и уменьшения поступлений собственных доходов региональных бюджетов субъекты Российской Федерации существенно сократили свои первоначальные проекты региональных бюджетов в течение 2009-2011 гг. Объемы бюджетных обязательств, которые несут бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований, зачастую существенно превосходят объемы поступивших в бюджеты доходов. В результате возросла напряженность в исполнении бюджетов, заметно повысился риск того, что региональные бюджеты не справятся с выполнением своих бюджетных обязательств. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

Трудное положение усугубляется тем, что «стимулы для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях невелики. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих бюджетов. Даже передача на региональный уровень дополнительного норматива отчислений по налогу на прибыль проблему пополнения доходной части бюджетов не решила, поскольку уже с ноября 2008 г. поступления от взимания этого налога существенно сократились, а возможность воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на поступление этого налога фактически отсутствует».

Условия, когда финансово-экономическое прогнозирование становится весьма затруднительным, заставляют пересмотреть формат бюджетного прогнозирования и вернуться к однолетнему бюджету, сохраняя при этом среднесрочное планирование. Субъекты Российской Федерации также стоят перед выбором: сохранить неизменным трудно реализуемый трехлетний бюджет; вернуться к годовому бюджету и не утверждать законом о бюджете бюджетные параметры на три года; сохранить трехлетний бюджет и утверждать законом проектировки по субъектам бюджетного планирования и по разделам функциональной классификации.

В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не смогла профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть – инвестиционные расходы, а оставшаяся треть смогла профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доноры, которые превратились в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе.

Что касается среднесрочных прогнозов, то в их основе также заложена ориентация на механизм финансовой стабильности: ожидание высоких цен на нефть, стремление к сбалансированности федерального бюджета и стабилизацию темпов роста ВВП в стране. Именно в этой связи, несмотря на ожидаемый в краткосрочной перспективе профицит федерального бюджета и низкий уровень государственного долга, параметры нового среднесрочного бюджета на 2012-2014 гг., вызывает опасения относительно долгосрочной устойчивости государственных финансов России. Вскоре после принятия 13 мая 2011 г. поправок в Закон о федеральном бюджете на 2011 г. правительство объявило основные направления бюджетной политики на 2012-2014 гг., которые были скорректированы уже вначале сентября 2011. Новые бюджетные параметры свидетельствуют о том, что правительство de facto откладывает намеченную ранее консолидацию, по крайней мере, в ближайшие два года. В проекте нового среднесрочного бюджета дефицит консолидированного бюджета и, особенно важно, ненефтянной дефицит будут заметно снижаться только в 2014 г. Это означает, что широко обсуждаемое принятие формального «жесткого» бюджетного правила (как, например, правило постоянного дохода), также откладывается. При этом есть вероятность, что в условиях дополнительного давления на увеличение расходов, правительство может принять промежуточное «гибкое» бюджетное правило, устанавливающее цену отсечения для нефти, выше которой все нефтяные доходы будут поступать в нефтяные фонды, а дефицит при этом будет финансироваться за счет внутренних или внешних заимствований.

В этих условиях невозможно говорить о целостном механизме финансовой устойчивости в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка фискальными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов. Вместе с тем целостная система формирования и поддержания сбалансированности на субфедеральных уровнях бюджетной системы РФ только начала формироваться накануне кризиса, и ее структура не была дополнена широким набором схем вертикального бюджетного выравнивания с ориентацией преимущественно на региональный и местный уровни бюджетной системы. Министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса лучшей практики в организации межбюджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который должен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем распределения межбюджетных трансфертов. Однако финансовый кризис поставил на повестку дня необходимость переориентации элементов механизма финансовой стабильности на инструменты финансовой устойчивости. Последнее является наиболее значимым сценарием укрепления сбалансированности бюджетной системы в условиях нестабильной внешней среды, связанной с кризисными явлениями на глобальном экономическом пространстве.

Третья группа проблем связана с повышением финансовой устойчивости бюджетной системы в системе мер профилактики кризисных явлений в российской экономике.

Кризисная ситуация и дефицит бюджетов не позволяет энергично сокращать разрыв в уровнях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности разных субъектов Российской Федерации. Однако и в период экономического и финансового кризиса можно проводить отдельные мероприятия, способствующие сглаживанию таких различий. Выделим три из них.

1. Преодоление сложившегося у представителей исполнительной власти российских регионов убеждения в том, что бюджетные средства следует вкладывать исключительно в приносящие большую и быструю отдачу сферы и виды деятельности, территории и ареалы. Это убеждение появилось в период становления «олигархического капитализма» в России.

Исходя из данного мировоззрения, функционеры (не только в субъектах РФ) финансируют, например, медицину в центральном городе региона и не выделяют средств отдаленным поселениям. Свою позицию они аргументируют тем, что в столице региона на выделенную сумму можно вылечить 100 человек, в отделенном поселении – только 10, и называют это бюджетированием по конечному результату.

Конечным результатом такого подхода будет сначала вымирание населения отдаленных поселений в регионах, затем субъектов Федерации, последовательно оказывающихся замыкающими «по конечному результату» (то есть тех, где на выделенные из бюджетов средства можно вылечить наименьшее число жителей). Итогом такого процесса будет то, что выживет сначала население одного субъекта РФ, а потом (в предельном случае) – одного города в этом субъекте.

Поскольку основной функцией (миссией) органов государственной власти является служение народу своей страны, а не получение прибыли, от названного убеждения, последствия следования которому выше доведены до логического конца, надо отказаться.

Государства развитых стран давно уже взяли на себя бремя неприбыльных для частного предпринимателя или инвестора, но безусловно необходимых не просто для выживания, не только для нормального, а для устойчивого развития общества, видов и сфер деятельности.

В условиях изолированного развития всех форм бизнеса в регионах малые и средние предприятия, могут рассматриваться под углом зрения их масштаба и роли как источника создания рабочих мест, а не через призму экономической специфичности, и значения в инновационном процессе в регионе. Именно изолированное функционирование регионального бизнеса предопределяет его незначительный вклад в производство ВВП – около 17%, которые созданы МСБ. Одна из причин связана с наследием советской экономической системы, которая поощряла создание крупных, иногда просто гигантских промышленных предприятий, сводя на нет малое и среднее предпринимательство (по крайней мере, на официальном уровне). Вторая причина состоит в наличии огромных запасов полезных ископаемых, что привело к формированию экономики рентного типа, где ключевая роль принадлежит добывающим секторам, в которых, по определению, доминируют большие компании.

При сохранении такой модели развития территорий субъекты РФ могут постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития как региональной, так и общенациональной экономики. Это обусловлено тем, что за эффективную экономику региональные власти в настоящее время не отвечают, прямо управлять ею фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшиеся к глобальному рынку субъекты — крупные корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 1990-х годов, не оправдывается. Единственный выход для федеральной власти — стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функций региональных девелоперов и обеспечат экономический рост территорий. Одним из важнейших инструментов, способных реализовать этот сценарий, связан с ускорением процессов контрактации отношений различных форм бизнеса, сконцентрированных в регионах. Именно эти сетевые структуры должны выполнить функции девелоперов для своих регионов, будучи заинтересованными в эффективном использовании их ресурсов для получения стратегической роли в развитии территорий, а следовательно, и ожидаемого значительного экономического эффекта.

Основной целью формирования сетевых структур с участием всех форм бизнеса в регионе становится извлечение синергетического эффекта, который выражается, в частности, в том, что компании-партнеры сетевых (контрактных) отношений могут опираться на интегрированные возможности друг друга в решении собственных проблем. Синергия может быть также вызвана возможностями снижением издержек, оптимизацией эффективной налоговой ставки, ростом инвестиционных возможностей и снижением стоимости привлечения капитала и др.

Не случайно, в современных условиях главными факторами успеха становятся эффективно функционирующие региональные сети, число которых в списке РЭ – 400 увеличилось только за 2009 год с 247 до 254. Отражением этих тенденций можно считать лидерство по показателям роста в промышленности в 2010 г. Сибирского ФО (5,7%), прежде всего за счет Кемеровской области (24,5%), Алтайского (13%) и Забайкальского (24,3%) краев (рис. 4). В этих регионах основу промышленности составляют экспортоориентированные сектора и распространены соответствующие формы сетевых структур крупных корпораций и МСБ.

Регионы, в экономике которых преобладают предприятия обрабатывающей промышленности, также демонстрируют рост производства. Это, прежде всего, Центральный ФО (4,2%) - за счет Белгородской (19,8%), Липецкой (25,8%) и Курской (27,7%) областей. Традиционно сильная и диверсифицированная промышленность в Белгородской области успешно противостояла кризису – ей практически в течение всего 2009 года удавалось избежать спада промышленного производства. Этому способствовали благоприятный экономический и социальный климат, позволяющий расширяться различным формам контрактации регионального бизнеса, высокий ресурсно-сырьевой, технологический и интеллектуальный потенциал и инвестиционная привлекательность региона (что неоднократно подтверждалось независимыми рейтинговыми агентствами), а также интенсивное развитие внешнеэкономических связей благодаря выгодному приграничному положению.

Р
ис. 4. Динамика роста региональной промышленности и валовых инвестиций в январе-ноябре 2010 г.

Источник: данные Центра макроэкономический исследований Сбербанка РФ

На протяжении 2010 года динамика промышленности неоднократно меняла траекторию – то небольшой рост, то падение. Поскольку экономическую динамику в целом и промышленного производства, в частности, определяют внешние факторы, то устойчивость положительного тренда будет определяться тем, насколько удастся восстановить внутренний спрос. Так, ситуация с инвестициями в ноябре 2010 г. продолжала практически повсеместно ухудшаться (рис. 4). Исключение составил Дальневосточный ФО, где этот показатель неоднократно в течение года демонстрировал рост в связи с выполнение федеральных целевых программ, включая комплексную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также федеральную подпрограмму «Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР».

В Сибирском ФО, зафиксировано замедление падения инвестиций до минус -15,9%. Такая негативная динамика инвестиций может серьезно осложнить восстановление внутреннего спроса.

Такая неоднозначность тенденций социально-экономического развития российских регионов ставит вопрос о существовании или отсутствии объективных закономерностей сходимости динамики различных макрорегионов в РФ. При положительном ответе на этот вопрос встает проблема выделения ключевой формы регионального бизнеса, которая должна получить преференции в финансовом обеспечении своей деятельности, дабы ускорить процессы сближения инвестиционных возможностей субъектов РФ. В нашем случае эта проблема может быть успешно решена только в контексте ее нацеленности на социальное предпринимательство и при условии приоритетности финансовых инструментов его реализации со стороны субфедеральных органов власти.

Именно таким образом можно подойти к решению проблем финансовой устойчивости субъектов РФ в условиях падения доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в условиях растущей волатильности финансовых потоков на глобальном экономическом пространстве и неустойчивости доходов на уровне федерального центра.

Финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального финансового выравнивания. Эти новые обстоятельства связаны с необходимостью введения чрезвычайного режима функционирования субфедеральных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета и отсутствия необходимых ресурсов для выделения в нижестоящие бюджеты в форме межбюджетных трансфертов. В этих условиях процесс вертикального бюджетного выравнивания может строиться только на основе программ развития региональных и муниципальных финансов. В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.).

В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях софинансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения антикризисных мероприятий. При получении субсидий не происходит роста долговой нагрузки и просроченной задолженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансирования в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования.

В условиях резко выросшего дефицита федерального и субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.

Возникающие при этом риски могут мотивировать власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми можно воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры. В долгосрочной перспективе это сковывает экономическую активность на территории региона.

Квалифицированное управление долгом, профессиональный учет рисков, выстроенная система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствуют не только оптимизации управления бюджетами, но и позволяют строить и реализовывать стратегии развития территорий, а также стабилизируют финансовые рынки. Эти цели вполне достижимы в рамках модели ответственного управления долгом на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В ее основе лежит процедура жесткого планирования обслуживания и погашения действующих долговых обяза­тельств, которая включает в себя несколько этапов.

1. Выбирается горизонт планирования, кото­рый разбивается на одинаковые интервалы времени (периоды расчета). Для каждого обязательства в каждом периоде расчета определяется объем платежей по обслужи­ванию и погашению обязательства (в слу­чае условных обязательств — ожидаемых платежей). В зависимости от целей плани­рования (оперативного, краткосрочного или долгосрочного) периодом расчета графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.
   
2. Для каждого временного интервала внутри горизонта планирования составляется свод­ный график обслуживания и погашения обязательств. При этом следует учесть два случая:
   

• если доступная долговая емкость от­рицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то не­обходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств для соответствия их пределам долговой емко­сти бюджета. В этом случае, если не предусмотрено рефинансирование или досрочное погашение долга, нельзя привлекать новые за­имствования, поскольку они увеличивают расходы на погашение и обслуживание обяза­тельств в выбранном году;
  
• если доступная долговая емкость по­ложительна для каждого планируемо­го года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает кассовый разрыв бюд­жета. В этом случае целесообразно рефинансировать обязательства или привлечь в соответствующем году кратко­срочные заимствования на его финансирование.
  

Таким образом, категория доступной долговой ем­кости бюджета для новых заимствований оце­нивается для каждого периода внутри интерва­ла планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых пря­мых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.

Первый год внутри горизонта планирова­ния играет особую роль. Доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований в этом году представляет собой превышение доходов над текущими расходами бюджета и необходимым объемом средств на обслужи­вание и погашение уже имеющихся прямых и условных обязательств, т. е. является «свободными средствами бюджета». Эти средства целесообразно использовать, прежде всего, на досрочное погашение обязательств, выходя­щих за пределы долговой емкости в будущие периоды, а затем на финансирование перво­очередных инвестиционных проектов в финансовом году.

Положительные значения доступной долго­вой емкости в последующие годы внутри гори­зонта планирования являются ограничениями по объему при планировании новых долговых обязательств.

Таким образом, в новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.

Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управле­ния: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ли­квидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфер­тами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой сис­темы управления (в том числе управления каж­дым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из сле­дующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки.

Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование — учет — аудит». При этом все три стадии цикла долж­ны находиться в тесной взаимосвязи и взаимо­зависимости. Так, выбор модели бюджетирова­ния — бюджетирование по затратам или бюд­жетирование по результатам — во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие нало­гово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным ме­рам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономичес­кой информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических пока­зателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит по­высить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Поми­мо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна ко­ординироваться с целями денежно-кредитной по­литики. Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.


3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Переверзев Т.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 8, 2011. - С. 67-72 (0,5 п.л.)
   
2. Переверзев Т.В. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе – причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса // Вопросы экономики и права, № 7, 2011. - С. 78-86 (0,5 п.л.)
   
3. Переверзев Т.В. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования // Экономические науки, № 9, 2011. - С. 93-102 (0,5 п.л.)
   

Публикации в других изданиях:

4. Переверзев Т.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы совершенствования финансово-кредитных отношений в регионах (вопросы теории и практики): коллективная монография. – Курган: КФ АТиСО, 2009. – С. (0,4 п.л.)

5. Переверзев Т.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)

6. Переверзев Т.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России / Переверзев Т.В. Брошюра. – М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, – 2,6 п.л.