Тема Правовое регулирование переселенческого процесса в России

Вид материала

Документы

Содержание Европейский комитет по миграции Дублинская конвенция Международной организацией по миграции 2. Механизм конституционно-правового регулирования переселенческого процесса. 3. Состояние и тенденции правового регулирования переселенческого процесса.

Подобный материал:

• Тема: «Правовое регулирование международного перевода денежных средств и платежных, 9.64kb.
• Тема: «Правовое регулирование международных размещений и выпуска международных ценных, 10.1kb.
• Тема 11. Трудовая миграция в России и ее виды. Учебные вопросы, 721.25kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
• Темы и примерные планы рефератов для студентов 2-го ускоренного курса и 3-го заочного, 71.8kb.
• Темы дипломов по кафедре предпринимательского права Правовое регулирование соглашений, 31.32kb.
• Тема 1, 403.96kb.
• Российская академия наук, 2851.4kb.
• Литература 7 Введение «Правовое регулирование наследования по закону», 77.75kb.

Тема 8. Правовое регулирование переселенческого процесса в России (Л-2, С-2, СР-4)


Учебные вопросы:

1. Субъекты правоотношений в вынужденном переселенческом процессе.

2. Механизм конституционно-правового регулирования переселенческого процесса.

3. Состояние и тенденции правового регулирования переселенческого процесса.


Введение

Вынужденный переселенческий процесс является одним из видов миграционных процессов, длительно время подлежащий в России правовому регулированию. В ретроспективе переселение людей как явление их жизни нередко составляло предмет литературных произведений И.А. Бунина, Н.Д. Телешова, Ключевского и др.

Так рассказ И.А. Бунина «На край света» (1894 г.) возник на основе полтавских впечатлений писателя как лирическая зарисовка из жизни украинского села Великий Перевоз, большая часть населения которого в пригожий летний день покидает насиженные места и отправляется на новые земли в далёкий Уссурийский край. В рассказе повествуется о явлении, характерном в те годы не только для украинских, но и для русских сёл. Гонимые голодом, люди покидали родные края и отправлялись в поисках лучшего будущего «на край света», в места, о которых толком ничего не знали. Далеко не все из переселенцев добирались до этих мест, да и те, кому удавалось добраться, не находили там обещанной лёгкой и счастливой жизни.

Характер дореволюционного правового регулирования вынужденного переселенческого процесса чётко отражает описание автором своего героя – Василя Шкутя: «…Он бы дошёл, он ещё крепок, но где же взять эти семьдесят рублей, которых не хватило для разрешения идти на новые земли?»¹.

Среди главных тенденций, характеризующих современные миграционные потоки, особую значимость с точки зрения соблюдения основных прав человека и развития человеческого сообщества в целом приобретает вынужденная миграция. Вынужденная миграция, при которой люди, спасаясь от угрозы для жизни и иных преследований, вынужденно покидают места своего постоянного жительства и ищут убежища на других территориях в границах государства своей гражданской принадлежности или за его пределами, в значительной степени явилась следствием принудительной миграции.

Когда речь идет о вынужденной миграции, имеются в виду не только те мигранты, которые получили официальный статус в соответствии с федеральными законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», но и все переселения, не связанные с позитивной мотивацией и привлекающими возможностями в новых местах вселения. Однако, такое понимание вынужденной миграции, при всей ее верности, не имеет четких критериев и не может быть выражено количественно.


1. Субъекты правоотношений в вынужденном переселенческом процессе

В генезисе переселенческого процесса в дореволюционной России выделяется Переселенческое управление (02.12.1896-19.09.1905гг.), предназначавшееся для заведования переселенческим делом. Управление приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений на переселение, заведовало всеми кредитами по МВД на переселенческое дело, рассматривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел.¹

В процессе советского этапа развития отечественной миграционной системы, с одной стороны, прослеживается органическая связь миграции с перераспределением трудовых ресурсов, оплатой труда, ценообразованием². Решалась проблема переселения из малоземельных регионов в многоземельные¹, особенно на Дальний Восток в связи с усилением его военно-стратеги-ческого и политического значения вплоть до Великой Отечественной войны.

С другой стороны, значительные масштабы приобрели принудительные методы переселения населения: этапирование уголовных и политических заключённых в восточные и северные районы. Вместе с тем урбанизация страны отражала период её бурной индустриализации: огромные людские потоки пришли в движение, люди порой насильно сгонялись с мест проживания на освоение дальневосточных, северных и других районов, на строительство городов (Норильска, Комсомольска-на-Амуре) и крупнейших промышленных объектов и др. Установившаяся командно-административная система управления внутренней миграцией способствовала ускоренному развитию страны при реализации планов первых пятилеток. С 1936 г. руководство переселенческим делом было возложено на НКВД².

Под вынужденным переселенческим процессом понимается целенаправленное, согласованное функционирование субъектов управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном их государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущем приобретение ими нового правового статуса.

Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задача состоит в развитии европейского сотрудничества по вопросам миграции, положения мигрантов, социальной интеграции мигрантов и беженцев и общинным отношениям.

За прошедшие годы Комитетом министров Совета Европы было принято большое число резолюций и рекомендаций, касающихся защиты трудящихся мигрантов и членов их семей: Резолюция (69) № 7 о возвращении трудящихся мигрантов на их родину; Резолюция (70) № 35 о школьном обучении детей трудящихся мигрантов; Резолюция (70) № 15 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами в области условий труда, оплаты, увольнений, географической и производственной мобильности; Резолюция (76) № 11 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами с точки зрения доступа к профессиональной подготовке и переподготовке; Резолюция (78) № 44 о незаконной иммиграции и незаконном найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) № 10 о женщинах-мигрантах; Рекомендация (84) о втором поколении мигрантов и др.

Юридический статус мигранта зависит от того, имеет ли он гражданство страны проживания или может его приобрести. Совет Европы стремится способствовать тому, чтобы иностранные граждане, особенно проживающие в стране на постоянной основе, обладали более полной юридической защитой. Это основное условие успешной интеграции. В начале 90-х годов комитетом экспертов по юридическому статусу долгосрочных мигрантов в принимающих странах разработаны предложения по гармонизации правового положения долгосрочных мигрантов. Это можно рассматривать как один из первых шагов по получению права на постоянное проживание для долгосрочных мигрантов.

В конце 90-х годов Комитет по миграции СЕ вновь вернулся к вопросу о юридическом статусе долгосрочных мигрантов и их интеграции. Совет Европы исходил их того, что возможность приобретения мигрантом гражданства страны проживания является основным, но не достаточным элементом процесса интеграции. Огромную роль при этом играют социально-экономические факторы, в частности, равные социально-экономические права с гражданами страны проживания мигрантов. В целях достижения социального слияния иммигрантов в принимающее общество, то есть их интеграции, внутреннее законодательство по гражданству должно базироваться на фундаментальных принципах, содержащихся в Европейской конвенции о гражданстве.

Европейская конвенция об участии иностранцев в общественной жизни страны пребывания закладывает основы для постепенного предоставления гражданских и политических прав иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории конкретной страны, включая право на голосование.

С самого начала своего существования Европейским Сообществом был предпринят целый ряд законодательных мер, направленных на беспрепятственное передвижение и трудоустройство на равных условиях всех граждан стран- членов ЕС в любом из входящих в него государств. В 1959 г. был предельно упрощен порядок въезда на территорию стран Сообщества и отменены визы при переезде с целью трудоустройства при наличии у мигранта соответствующего разрешения на получение работы. При этом рабочий имел право взять с собой семью, если это позволяли жилищные условия на новом месте.

За гражданами ЕС при перемещении сохранялись трудовые и социальные права, которыми они пользовались у себя на родине. Принятая в 1985 г. новая программа ЕС предусматривала создание к 1992 г. более высокого уровня интеграции, образование европейского пространства без границ, и переход к новому этапу унификации социальной политики стран ЕС. Программа социальной унификации предусматривала расширение сферы действия правовых актов Сообщества по вопросам социального обеспечения на родственников, супругов и других лиц, находящихся на иждивении мигрантов.

На европейском уровне основным связующим инструментом, принятым на межправительственной основе, является Дублинская конвенция.

На саммите Евросоюза в Тампере в 1999 г. выработаны 10 принципов, которыми страны ЕС должны руководствоваться для создания единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы включают, в частности, разработку единой иммиграционной политики, управление миграционными потоками и меры по приведению прав граждан третьих стран в некоторых областях в соответствие с правами граждан ЕС.

В марте 1992 г. РФ заключила Соглашение о сотрудничестве с Международной организацией по миграции (МОМ) и было открыто её Бюро в Москве. В октябре этого же года было открыто Региональное представительство Управления Верховного Комиссара ООН по беженцам в Москве (УВКБ). РФ присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев 1967 г.

Исторически сложилось так, что мы живем в стране, где ныне насчитывается около 200 наций и народностей, этнических групп, где представлено 5 мировых религий, практически все конфессии, имеющиеся в мире. Поэтому вопросы межнациональных отношений, федеративного устройства имеют исключительно важное и принципиальное значение.

Переломным моментом в развитии переселенческих процессов на территории Евроазиатского континента стал 1991 г. - год распада СССР на независимые государства. В результате резкого ухудшения уровня жизни большей части населения, в том числе русскоязычного населения в бывших республиках, население страны пришло в движение, в миграционный процесс.

Таким образом, период конца 80-х - начала 90-х гг. становится переломным в развитии бывшей межреспубликанской, а ныне межгосударственной миграции. В силу ряда причин: военной обстановки, этнической напряженности, различных темпов рождаемости у разных этнических групп и быстрых изменений этнической структуры в сторону увеличения доли титульного населения, постоянно усиливающегося давления на рынки труда, улучшения профессионально-квалификационной структуры титульного населения, наконец, еще худшего, нежели в России, общего социально-экономического положения - бывшая межреспубликанская миграция во многом стала носить вынужденный характер, поэтому в ней стало участвовать не только русскоязычное население, но и титульное население республик.

Во многих случаях вынужденными мигрантами оказались люди, которые уже ранее либо сами, либо их предки пережили принудительную миграцию. Пробуждение национального самосознания и стремление к государственному самоопределению титульного населения, переросшие в борьбу за передел земли, собственности, изменение статусного положения людей, утверждение языка титульной нации в качестве единственного государственного и др. привели к «отторжению инородцев». Положение многих вынужденных мигрантов оказалось трагическим. Испытавшие физические и моральные страдания, зачастую потерявшие близких и здоровье, покинувшие кров и бросившие годами, десятилетиями и даже поколениями накопленное имущество и культурные ценности, они столкнулись с необходимостью добиваться в местах их нового пребывания восстановления прав на жилье, трудоустройство, медицинское и иное социальное обеспечение, устройство детей в дошкольные учреждения, школы и вузы, получение пенсий и др.


2. Механизм конституционно-правового регулирования переселенческого процесса.

Одним из основополагающих документов в области прав человека является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., вступившая в силу 3 сентября 1953 года. Конвенция обязывает государства, являющиеся ее участниками, обеспечить каждому человеку, находящемуся под ее юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 Конвенции, который включает 14 основных прав и свобод. Последующие дополнительные протоколы расширили изначальный перечень прав. Европейский Суд и Европейская Комиссия по правам человека способствовали упрочнению и дальнейшему развитию этих прав.

Европейская конвенция, целью которой является защита отдельного лица и групп лиц от нарушений их основных прав со стороны договаривающихся государств и предоставление им права на подачу жалоб на такие нарушения, содержит ряд положений, касающихся передвижения лиц между государствами и внутри них, а также прав проживающих в стране иностранных граждан. Ст. 3 Протокола № 4 запрещает индивидуальную или коллективную высылку лиц с территории государства, гражданином которого они являются, а также лишать лица права на въезд в страну, гражданином которого оно является. Ст. 2 этого же Протокола предусматривает, что каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет право на свободу передвижения в пределах этой территории и свободу выбора местожительства. Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, если эти права не подпадают под определенные ограничения. Ст. 4 запрещает коллективную высылку иностранцев, привлекая особое внимание государств к необходимости объективно рассматривать каждый случай на индивидуальной основе.

Европейская конвенция не предоставляет какого-либо права на убежище или права на въезд в страну лицу, гражданином которой оно не является. Вместе с тем ряд положений предусматривает определенные права для иностранцев и ограничивает действия государства по их высылке. Ст. 1 Протокола № 7 предоставляет определенные права иностранцу, находящемуся на территории государства на законных основаниях. В частности, он не может быть выслан из страны иначе, как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом. Однако этот протокол ратифицирован не всеми государствами.

Другим важным документом СЕ является Европейская социальная хартия, подписанная в Турине 18 октября 1961 г. Она предназначена для защиты основных социально-экономических прав граждан. Хартия была ратифицирована 21 государством - членом Совета Европы. В дальнейшем Хартия была пересмотрена и открыта для подписания 3 мая 1996 г. На сегодняшний день она подписана 13 государствами, но еще не ратифицирована ими. Она гарантирует 19 основных прав в сфере занятости и в сфере социальной интеграции.

Хартия исходит из принципа, что социальные права мигрантов должны обеспечиваться без дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения. В приложении к Хартии записано, что действие ее статей распространяется на иностранцев только в том случае, если они являются гражданами других договаривающихся сторон, на законных основаниях проживающими или постоянно работающими на территории соответствующей договаривающейся стороны.

В целом защита, предоставляемая Хартией трудящимся мигрантам и их семьям охватывает весь комплекс прав, которыми мигранты могут пользоваться наравне с гражданами страны: право на труд, на заключение коллективных договоров (включая право на забастовку), право на охрану здоровья и социальное обеспечение, на социальную и медицинскую помощь, на получение услуг со стороны социальных служб, на профессиональную ориентацию и подготовку, на справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены и др.

Специальное положение Хартии гарантирует защиту от высылки законно находящимся на территории страны трудящимся мигрантам, кроме случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности или наносят ущерб общественному порядку или нравственности (ст.19, п. 8).

С начала 20-х годов в стране проводилась политика поддержки переселенческого процесса. В 30-е годы усиливается его административное регулирование. Были введены льготы: переселенцы освобождались от единого сельскохозяйственного налога на срок от трёх до пяти лет; предоставлялась трёхлетняя отсрочка от воинской повинности; для построек лес на корню выделялся бесплатно; на проезд семей и провоз скота и багажа; четверть общих затрат на переселение брало на себя государство (из 800 рублей на одну семью, 200 рублей)¹. Никакими материальными льготами не пользовались переселенцы-иностранцы и лица, лишенные избирательных прав².

Современные перспективы административно-правового регулирования вынужденного переселенческого процесса во внутриполитической деятельности РФ связаны с проектируемым потенциалом внутренней миграции населения страны. Они также обусловлены ухудшающимися экологическими и социально- экономическими условиями в ряде регионов страны, стихийными бедствиями, природными и техногенными катастрофами, порой вызывающими экстренное массовое переселение людей и требующими дополнительных государственных усилий для решения внутриполитических миграционных проблем¹.

Для Российской Федерации, начиная с 1990 г., первоочередной задачей при решении проблем вынужденной миграции стала разработка законодательной базы, регулирующей их правовое положение. В 1991 г. создана занимающаяся проблемами миграции населения самостоятельная структура - Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ. На его основе в 1992 г. была создана Федеральная миграционная служба России, призванная помогать лицам, покинувшим, в силу разнообразных обстоятельств, свое прежнее место жительства.

Основной задачей ФМС России было осуществить тесную взаимосвязь с федеральными органами исполнительной власти, в том числе с правоохранительными органами, целью которой являлось разработка нормативных правовых актов РФ различного уровня в области государственного - правового регулирования миграционных процессов, носящих трансграничный характер и направленный, прежде всего, в государства бывшего СССР. Основой подхода к разъяснениям явилась правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти РФ, задействованных в осуществлении мер по контролю миграции, а также выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в данной сфере.

В силу целей и задач, поставленных перед ФМС России, большая их часть сконцентрирована на вопросах внешней миграции - выезда из РФ и въезда в нее, пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, пересечение Госграницы РФ. Много внимания уделено рассмотрению ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции как важного и наиболее действенного инструмента обеспечения государственного регулирования. За время существования ФМС России разработаны практически все основные нормативные правые акты - документы международного права, договоры и соглашения РФ, российские законы и акты органов исполнительной власти различных уровней - так или иначе имеющих отношение к регулированию процессов внешней и внутренней вынужденной миграции.

К числу основных законов, регулирующих процессы вынужденной миграции можно отнести Закон «О вынужденных переселенцах» (принят Верховным Советом РФ в 1993 г., в 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания России были внесены дополнения и изменения). Учитывая то, что вынужденные мигранты-граждане еще не распавшегося СССР не пересекали Госграницы в поисках убежища, то они не подпадали под международное понятие «беженец», установленное Конвенцией. В связи с этим в РФ было введено новое в международной практике понятие - «вынужденный переселенец», охватывающее вынужденных мигрантов, перемещающихся в поисках убежища в пределах государства их постоянного местожительства. Вынужденным переселенцем признавался гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его и членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Закон «О беженцах» (принят в 1993 г. Верховным Советом России, в 1997 г. Государственной Думой Федерального Собрания России были внесены дополнения и изменения).

Сохранение целостности Российского государства, его социально-экономическое возрождение, возможно обеспечить оптимизацией взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ, реформирования федеративных отношений. Односторонне изменение административных границ следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности. Необходимо незамедлительно объявлять мораторий на территориальные споры, ведущие к пересмотру административных границ.

Совершенно очевидно, что все эти меры должны основываться на принципах Конституции России и общепризнанных нормах международного права и находить свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В свете Конституции России правовое регулирование миграционных процессов следует воспринимать не как самостоятельную отрасль права, а как совокупность регламентации этой реалии государственным, административным, уголовным, гражданским, семейным, трудовым и другими отраслями российского права. К примеру, российское уголовное право не устанавливает незаконную миграцию как самостоятельный состав преступления, а предусматривает квалификацию деяния как незаконного пресечения государственной границы, а иногда и как иные правонарушения.

По тем же причинам не стоит относить регулирование миграции к прерогативе либо исключительно федерального центра или субъектов Федерации, либо к их совместному ведению.

Взаимоотношения граждан как в РФ в целом, так и в конкретном субъекте России должны быть такими, чтобы любой гражданин, без исключения, чувствовал себя безопасно и комфортно в любом регионе, имел возможность реализовать все права и свободы, гарантированные Конституцией России. Но при этом необходимо иметь в виду, что идея абсолютного национально-территориального суверенитета в многонациональном государстве чаще всего оборачивается трагедией, ибо не учитываются такие же права других, рядом живущих, игнорируется право многонационального государства в целом на суверенитет, уничтожаются привычные культурно-хозяйственные связи.

Нормы Конституции России, регламентирующие деятельность органов государственной власти и управления, должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов.

К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения, поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции на постсоветском пространстве и в значительной мере влияет на интенсивность прибытия в Россию русскоязычного населения из бывших союзных республик.

В другую группу конституционных норм РФ, образующих правовую основу государственного регулирования миграции, можно включить нормы, определяющие пределы ведения РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в части правомочий по обеспечению прав, установлению регламентации тех или иных вопросов, вытекающих из такой регламентации обязанностей.

В ведении РФ находятся такие важные для регулирования миграции вопросы, как принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ.

К инструментам регулирования миграционных процессов относятся: определение статуса Госграницы и ее защиты, судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство.

Таким образом, по Конституции России основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу ст. 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения РФ и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения. Если к компетенции центра отнесены «регулирование и защита прав и свобод…», то компетенция субъектов РФ, не предусматривая регулирования, в тоже время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон. К основным процессам, подлежащим государственно-правовому регулированию во внутриполитической миграционной деятельности РФ, относятся: процесс приживаемости мигрантов, интеграционный процесс, ремиграционный процесс и расселенческий процесс. При этом среди основных направлений реализации механизма конституционно-правового регулирования переселенческого процесса выделяются:

а) для правового регулирования процесса приживаемости мигрантов - определение с учетом генеральной схемы расселения на территории РФ районов, предпочтительных для размещения мигрантов; содействие обустройству и самообустройству вынужденных переселенцев на основе разработки и реализации федеральных, межрегиональных и региональных целевых программ социально-экономического развития; разработка и реализация социально-экономических мер по конституционно-правовому урегулированию переселенческого процесса с учетом геополитических интересов РФ, перспектив развития социально-экономической, демографической и экологической ситуации в стране и её регионах, совершенствования взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного управления по вопросам приживаемости мигрантов в местах их вселения;

б) для конституционно-правового регулирования интеграционного процесса при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ: установление квот распределения по субъектам РФ лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории РФ; разработка эффективного механизма финансово-правового регулирования мероприятий по приёму и социально-бытовому обустройству вынужденных переселенцев, их интеграции на местном рынке труда, в профессиональные союзы и общественные организации для реализации их конституционных прав и свобод; стимулирование толерантных, гармоничных отношений постоянного населения и вынужденных переселенцев на территории РФ; создание привлекательных социально-экономических условий для выполнения международных обязательств РФ по приему лиц, ищущих временное убежище на территории РФ, особенно обладающих высоким интеллектуальным и квалификационным потенциалом, разработка и реализация специальных программ по их культурно-языковой адаптации; содействие созданию межрегиональных и региональных информационных систем в интересах приёма и обустройства вынужденных переселенцев в РФ¹; приоритетная государственная поддержка социально незащищенных категорий вынужденных переселенцев, а также лиц, прибывших в РФ в условиях чрезвычайных обстоятельств; адресная государственная поддержка и практическая помощь вынужденным переселенцам в соответствии с экономическими возможностями страны.


3. Состояние и тенденции правового регулирования переселенческого процесса.

В международной практике в 50-70-е гг. большая часть беженцев находилась в развитых странах мира, в 80-90-е гг. большинство из них приходится уже непосредственно на развивающие государства, причем, как правило, в наиболее бедных и нестабильных регионах Африки, Азии и Латинской Америки. Так, в апреле 1994 г. в связи со смертью президента Руанды в результате вооруженных внутренних столкновений около 800,0 тыс. человек оказались в роли беженцев, включая беженцев из Бурунди, которые в этот момент находились на территории Руанды. До 80% всех беженцев в мире составляют женщины. Почти 40% всех беженцев, зарегистрированных в конце 1999 г., находилось в Африке и немногим более 30% - в Азии. В Латинской Америке и Океании было по одному проценту.

Каковы же причины столь стремительного увеличения числа беженцев? В первую очередь, видимо, надо выделить политические и этнические причины, постоянно провоцирующие различной степени вооруженные конфликты, причем в большинстве случаев непосредственно в развивающихся регионах. Более того, почти все современные конфликты, ведущие к появлению беженцев, как правило, происходят внутри страны, в то время как раньше данные конфликты наблюдались между странами. Ситуация в Сомали, Руанде, Заире, Югославии и др. - яркие тому примеры. При этом чем больше в том или ином регионе вооруженных столкновений, тем больше беженцев там появляется.

Не случайно наиболее стремительный рост их численности наблюдается в Африке, где в последние годы доля таких конфликтов чрезвычайно велика. Причем некоторые государства этого региона, зачастую выступают и как страны-приема беженцев, и как страны, поставляющие беженцев.

Необходимо понимать, что действие в России механизма регистрации, т.е. административно регулируемых условий предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца, существенно влияет на масштабы и структуры вынужденной миграции. Эти административные условия неоднократно модифицировались, и их изменения, в свою очередь, также влияли на абсолютные структурные показатели вынужденной миграции.

Регистрация беженцев и вынужденных переселенцев в России началась в 1992 г. На начальном этапе регистрации до середины 1993 г. статус вынужденного переселенца и беженца предоставлялся исключительно выходцам из четырех республик бывшего СССР – Молдовии, Грузии, Азербайджана, Таджикистана, а также из Чечни. Именно в этих регионах на тот момент отмечались наиболее крупные и часто сопровождающиеся военными действиями межэтнические конфликты. В последующем практика жестких административных региональных ограничений была исчерпана, и процедура присвоения статуса была сориентирована на общественно-политическую ситуацию в том или ином государстве.

По данным Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в 1992-2000 гг. статус вынужденного переселенца и беженца получили более 1,6 млн. человек. Масштабы вынужденной миграции из российских регионов менялись в зависимости от обстановки. В 1993 г., после осетино-ингушского конфликта, доля вынужденных внутренних мигрантов составляла 26% общего числа получивших статус, в относительно спокойном 1994 г. снизилась до 9%, в 1995 г., после первых чеченских событий, возросла до 13%. В 1999 г. с началом вторых чеченских событий она вновь увеличилась и составила 18%. Только в результате вооруженных конфликтов на Северном Кавказе более 400 тыс. чел. временно покинули места постоянного проживания в Чеченской республике и соседних субъектах РФ. Подавляющее большинство из них статуса вынужденного переселенца не получили. Решение их проблем осуществляется в рамках специальных постановлений Правительства Российской Федерации.

Безусловно, в правовом регулировании внешней и внутренней вынужденной миграции достаточно и пробелов, и дисгармонии норм различных актов. Вместе с тем существующее на сегодня положение дел позволяет надеяться, что в ближайшие годы ситуация коренным образом может измениться. Решение вопросов правоприменения в сфере миграции сосредоточено в стабильных и, если можно так выразиться, неконъюнктурных органах исполнительной власти, какими без сомнения являются МВД и МИД России с их широкими возможностями, развитой региональной структурой, богатым профессиональным опытом и подготовленными кадрами.

В межнациональных отношениях возникают сложные проблемы, а в некоторых случаях и кризисные ситуации. В основе большей части конфликтов лежат коллективные действия групп людей, вынужденных защищать свои права истинно или мнимо нарушенные. Зачастую эти группы воспринимают себя как особый, отличный от других этнос, имеющий «свою» историю, культурно-бытовые традиции, кровно-генетическую связь, иногда также обладающий «своей» теорией, языком религией.

Только в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграции отрасли права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, выполнение международных договоров.

К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают правомочия Президента России решать «вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища», а также правомочия Правительства РФ по обеспечению государственной безопасности и осуществлению мер по «обеспечению законности, прав и свобод гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью».

Гарантом соблюдения всех норм Конституции, в том числе и связанных с регулированием миграционных процессов, является Президент России (ч. 2 ст. 80 КРФ). Конституция наделяет Президента полномочием приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам международным обязательствам, а также в случае нарушения прав и свобод человека до решения вопроса соответствующим судом.

Под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факторам, вызывающим нежелательную миграцию.

Основными общемировыми закономерностями миграции населения являются: увеличение масштабов международной миграции; ее глобализация; рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы; увеличение среди мигрирующих доли лиц с высоким уровнем образования и профессиональной квалификации; рост нелегальной миграции; увеличение вынужденных мигрантов.

Увеличение масштабов миграции характеризует глобализацию международной миграции. Для разработки международных стандартов и совершенствования миграционной политики создана Глобальная комиссия по международной миграции. По заключению Генерального секретаря ООН, «в отсутствии иммиграции население 25 стран ЕС сократится с 450 до 400 млн. чел. в 2050 г.). Рост экспорта и импорта иностранной рабочей силы обусловливает становление мирового рынка труда, который в конце XX века насчитывал более 45 млн. трудящихся мигрантов.

Россия на протяжении последних полутора десятков лет переживает сложный этап реформирования. Это в значительной степени оказало влияние на миграционное поведение людей. Процесс переселения из спокойного, предсказуемого и достаточно равномерного стал взрывным и драматичным. Одновременно, резко ухудшились все демографические показатели - снизилась рождаемость, возросла смертность, численность населения в стране стала сокращаться. Восполнять эти потери удавалось лишь благодаря миграции в Россию из-за пределов страны - из бывших союзных республик.

Появилась жизненно важная для государства необходимость вмешаться в процесс переселения людей: смягчить удары вынужденной миграции, повлиять на внутреннюю социально-экономическую миграцию, воспрепятствовать проникновению в страну волн криминальной миграции, способствовать в поиске заработков гражданам за пределами своей страны, использовать труд временных мигрантов, создавать условия для баланса спроса и предложения на внутреннем рынке труда.

Потенциал для дальнейшей миграции огромен. Около 70 млн. людей живут вне пределов страны их этнического происхождения; свыше 20 млн. этнических русских проживают вне России; более 26 млн. человек других национальностей живут в России.

Вызывает тревогу увеличение оттока из России мигрантов с высоким уровнем образования и профессиональной квалификацией. В 1989-2001 гг. число работающих в сфере науки в РФ сократилось более чем втрое (с 2,3 до 0,7 млн. человек). При этом уехало работать за границу не менее 100 тыс. ученых ключевых областей науки- математики, физики, химии, биологии, в основном молодые ученые в возрасте 35-45 лет.

Наряду с этим увеличиваются объемы нелегальной миграции. Основными факторами, влияющими на рост нелегальной миграции в Россию, являются: укрепление экономического положения страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению со многими странами СНГ, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с использованием иностранного капитала, смешением форм собственности, частного сектора и индивидуальной трудовой деятельности.

Миграционная ситуация в РФ характеризуется тенденцией сокращения числа мигрантов, граждан России, признаваемых вынужденными переселенцами. В механизме вынужденной миграции произошли серьезные изменения, трансформировались выталкивающие факторы. Постепенное затухание открытых вооруженных конфликтов, элементы адаптации остающегося на территории бывших союзных республик населения к новым политическим и социально-экономическим реалиям, предопределили закономерное снижение потока беженцев и вынужденных переселенцев. Уменьшение количества лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, связано с тем, что в последние годы на постсоветском пространстве отмечается стабилизация политической и экономической ситуации, во многом изменившая характер обстоятельств выбытия граждан из этих государств. Обстоятельства переезда граждан из этих государств в Россию либо с территории одного субъекта РФ на территорию другого субъекта РФ связаны с экономическими либо другими причинами, не подпадающими под действие Закона «О вынужденных переселенцах».

С 2001 г. число вынужденных переселенцев сократилось почти в 2,7 раза (на 01.01.2001 г. - 782,2 тыс. чел., на 01.07.2004 г. – 292,6 тыс. чел.). Появилась объективная необходимость в создании новой законодательной базы в области регулирования иммиграции и внутренней вынужденной миграции. Эти обстоятельства учтены в подготовленных МВД России и направленных в Администрацию Президента России в новой редакции проектах федеральных законов «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах».

Современное состояние правового регулирования переселенческого процесса характеризуется рядом факторов и обстоятельств.

Так, для правового регулирования переселенческого процесса соотечественников из государств-участников СНГ и Балтии на добровольной основе - содействие информационно-правовому урегулированию условий переезда, возможности приема, обустройства и проживания в РФ;

заключение и реализация международных договоров РФ по вопросам регулирования переселенческого процесса на добровольной основе и защиты прав переселенцев;

разработка и осуществление комплекса мер по содействию добровольному переселению в РФ соотечественников из государств-участников СНГ и Балтии, а также лиц, имеющих право на получение в упрощенном или ином льготном порядке гражданства РФ;

ориентирование системы российского образования на создание благоприятных условий для получения молодежью из государств-участников СНГ и Балтии среднего, высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования в вузах РФ.

Для правового регулирования интеграционного процесса при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ первоочередными задачами являются:

установление квот распределения по субъектам РФ лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории РФ;

разработка эффективного механизма финансово-правового регулирования мероприятий по приёму и социально-бытовому обустройству вынужденных переселенцев, их интеграции на местном рынке труда, в профессиональные союзы и общественные организации для реализации их конституционных прав и свобод;

стимулирование толерантных, гармоничных отношений постоянного населения и вынужденных переселенцев на территории РФ;

создание привлекательных социально-экономических условий для выполнения международных обязательств РФ по приему лиц, ищущих временное убежище на территории РФ, особенно обладающих высоким интеллектуальным и квалификационным потенциалом, разработка и реализация специальных программ по их культурно-языковой адаптации;

содействие созданию межрегиональных и региональных информационных систем в интересах приёма и обустройства вынужденных переселенцев в РФ¹;

приоритетная государственная поддержка социально незащищенных категорий вынужденных переселенцев, а также лиц, прибывших в РФ в условиях чрезвычайных обстоятельств;

адресная государственная поддержка и помощь вынужденным переселенцам в соответствии с экономическими возможностями страны.

Обеспечение переселенческого процесса. В настоящее время и на ближайшую перспективу решение важной социальной задачи по жилищному обустройству вынужденных переселенцев возложено на МВД РФ. По данным управлений ПДМ субъектов РФ на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состоит 61.3 тыс. семей вынужденных переселенцев (153.6 тыс. чел.), в том числе имеющих право на первоочередное или внеочередное предоставление жилья 14.1 тыс. семей (37,3 тыс. чел.)¹.

Перспективы финансирования жилищного обустройства вынужденных переселенцев за счет средств федерального бюджета связаны с реализацией подпрограммы «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», составляющей Федеральную целевую программу «Жилище» на 2002-2010 гг.²

Таким образом, исходя из анализа современных миграционных условий, тенденции правового регулирования переселенческого процесса в России ориентированы на перевод переселенческого процесса в управляемое государством русло. Выделяются как прогрессивные, так и регрессивные тенденции правового регулирования переселенческого процесса.

Прогрессивными тенденциями являются: становление системы толерантного отношения органов местного самоуправления, коренного населения и переселенцев; создание привлекательной для переселенцев социально-экономической инфраструктуры в ряде регионов страны; периодическое совершенствование миграционного законодательства России, учитывающее международные правовые нормы, интересы личности, общества и государства; совершенствование системы превентивного государственного предупреждения кризисных миграционных ситуаций.

Регрессивные тенденции связаны с: объективно ухудшающимися социально-экономическими, демографическими, экологическими условиями проживания в ряде регионов (отдельных территорий) страны; низкой квалификацией руководящего состава и персонала миграционных структур вследствие отсутствия системы профессионального миграционного образования в стране.


Заключение

Правовое регулирование переселенческого процесса в России приобретает всё большую значимость. Это связано, с одной стороны, приближающимся крупнейшим демографическим кризисом страны; с другой стороны, отсутствием в миграционном законодательстве эффективных стимулирующих рычагов для активизации переселенческого процесса в соответствии с интересами личности, общества и государства.

Современное состояние правового регулирования переселенческого процесса в России определяется его реальным практическим осуществлением в ряде регионов страны (ЧР, северные и дальневосточные территории и др.). Тенденции правового регулирования переселенческого процесса в России, исходя из анализа её современных миграционных условий, ориентированы на перевод переселенческого процесса в управляемое государством русло.


Контрольные вопросы:

1. Укажите субъектов правоотношений в вынужденном переселенческом процессе.

2. Раскройте механизм конституционно-правового регулирования переселенческого процесса.

3. Охарактеризуйте состояние и тенденции правового регулирования переселенческого процесса.


Нормативно-правовые акты и литература:

1. Бунин И.А. Антоновские яблоки: Рассказы и повести / Вступ. статья В. Афанасьева. – М.: Дет. лит., 1979.
   
2. Высочайше утверждённое мнение Государственного Совета от 2.12.1896 // 3 ПСЗ. Т.16. № 13464;
   
3. Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. 2003. №2.
   
4. Каламанов В.А., Моисеенко В.М. Управление миграционными процессами: Учебное пособие / ГУУ. М.: 2003.
   
5. Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях России и СССР // Вопросы статистики. 1997. №3.
   
6. Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правилами, утверждёнными Министром внутренних дел 12 декабря 1894. - СПб., 1895.
   
7. О реорганизации руководства переселенческим делом: Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10.07. 1936 / СПП СССР. 1936. № 37.
   
8. Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10.07. 1936 / СПП СССР. -1936. № 37. Ст.322.
   
9. Справочная книжка для ходоков и переселенцев на 1926 г.: Вып.3. – М.: Изд-во «Сибирь», 1925.
   
10. Струмилин С.Г. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 – 1930/31 гг. // Плановое хозяйство. 1927. №3.
    
11. Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ: Монография. – М.: ВНИИ МВД России, 2004.
    

12.Тюркин М.Л. Международная конференция «Толерантность и межэтнические отношения в России», 19-23 апреля 2004 г.: Тез. докл. – Саратов: 2004.

13.Тюркин М.Л. Новый вид на жительство в России (Совет экспертов) // Российская газета №119 (3233). 2003. 20 июня.