Geum.ru

Курс лекций по учебной дисциплине «право социального обеспечения» Уфа 2008

Вид материалаКурс лекций
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   44

1.2. История развития отечественного законодательства о социальном обеспечении



Основной задачей государства в решении проблем социального обеспечения после победы Октябрьской революции 1917 г. была реализация требований пролетариата, сформулированных в форме страховых лозунгов еще в 1912 г., когда в России принимались первые страховые законы. Поэтому в числе первых актов советской власти было правительственное сообщение от 30 октября 1917 г. «О социальном страховании»20, которое оповещало рабочий класс России, городскую и сельскую бедноту о том, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе рабочих страховых лозунгов. Страховые требования рабочего класса были следующими: 1) распространение страхования на всех без исключения наемных рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях.

Осенью 1917 г. советское государство принимает сразу несколько декретов по вопросам социального обеспечения: от 8 ноября 1917г. «Об увеличении пенсий»21, предусматривавший существенное улучшение обеспечения лиц, пострадавших от несчастных случаев; от 14 ноября 1917 г. «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их»22; от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни»23, предусматривающий пособия по болезни, родам, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальную, амбулаторное лечение, лечение на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение.

Декрет СНК от 14 ноября 1917г. обязывал предпринимателей передать лечебные учреждения больничным кассам, а при отсутствии у предприятий лечебных учреждений или если последние не отвечали своему назначению, предприниматели должны были выдать больничной кассе средства на оборудование больниц, амбулаторий, родильных приютов, санаториев и пунктов первой помощи из расчета: одна общая больничная койка на 100 рабочих и одна родильная койка на 200 работниц.

Положение от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай безработицы»24 впервые в России вводит страховое обеспечение безработных.

Осуществив первоначальные меры, направленные на социальное обеспечение пролетариата, советское государство приступает к правовому регулированию обеспечения и других категорий населения, не имеющих средств существования. Упразднив благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам (увечным воинам) и их семьям, государство передает инвалидные дома в ведение Народного комиссариата государственного призрения, а помощь увечным воинам и их семьям в ведение такой общественной организации как Всероссийский Союз увечных воинов25. В апреле 1918 г. Народный комиссариат государственного призрения переименовывается в Народный комиссариат социального обеспечения.

Особое внимание требовалось к военнослужащим Красной армии. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств»26, в котором предусматривалось пенсионное обеспечение также и военнослужащих старой армии и их семей.

Детские приюты и воспитательные дома, действовавшие за счет средств благотворительных организаций, после упразднения последних реорганизуются в дома матери и ребенка, в детские ясли, в детские дома для сирот, что свидетельствует о внимании государства к проблемам социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей.

Таким образом, уже в первый год своего существования советское государство предприняло попытку законодательно закрепить систему социального обеспечения, элементами которой было социальное обеспечение пролетариата в порядке социального страхования, государственное обеспечение увечных военнослужащих и членов их семейств, а также государственное обеспечение в форме содержания в инвалидных домах, домах матери и ребенка, в детских домах. В этот же период государство приступает к созданию системы медицинского обслуживания трудящихся. Создаваемая советским государством система социального обеспечения отчетливо носила классовый характер, поскольку исключала из круга обеспечиваемых представителей свергнутых классов. 31 октября 1918г. СНК РСФСР утверждает Положение о социальном обеспечении трудящихся27, которое устанавливает обеспечение всех трудящихся, не эксплуатировавших чужого труда и не имевших источников средств существования. В отличие от круга лиц, предусмотренного Декретом от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни», Положение от 31 октября 1918 г. распространяется на всех трудящихся, а не только застрахованных и членов их семей. К числу оснований предоставления социального обеспечения Положение относит: временную утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, а к видам обеспечения — врачебную, лекарственную и другую помощь; родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. В связи с предоставлением права на медицинское обслуживание всем трудящимся все лечебное дело передается в ведение Народного комиссариата здравоохранения, в том числе и от бывших больничных касс28. К нему также перешло и курортное дело29.

В период гражданской войны резко обостряется проблема социального обеспечения красноармейцев. СНК принимает ряд решений о систематической выдаче пайков семьям солдат30, а Декрет от 24 декабря 1918г. устанавливает выдачу красноармейцам и их семьям периодических (ежемесячных) денежных пособий31. Декретом от 28 апреля 1919 г. утверждается новое Положение «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств»32.

Тяжелое экономическое положение молодого государства, трудности, переживаемые страной в связи с гражданской войной, были главными причинами несостоятельности намерений государства по решению социальных проблем и обусловили практику натурализации социального обеспечения. Финансирование социального обеспечения работников в порядке социального страхования в условиях экономического коллапса страны оказалось неэффективным. Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. 33закрепляется прямое сметное финансирование социального обеспечения и все ранее существовавшие фонды объединяются в единый Всероссийский фонд социального обеспечения.

Наряду с регулированием в соответствии с Положением о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. пенсионного обеспечения инвалидов и семей, потерявших кормильца, в 1919 году вводится бесплатное детское питание (бесплатный отпуск пайков на детей до 14-летнего возраста) независимо от социального положения родителей34.

После окончания гражданской войны главной задачей страны становится восстановление ее экономики, государство проводит новую экономическую политику, широко опираясь на материальные стимулы и хозяйственный расчет. Возникает необходимость и возможность вновь возвратиться к социальному обеспечению рабочих и служащих на основе принципов социального страхования. Декрет СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»35 распространяет систему социального страхования на всех лиц, занятых наемным трудом, и на все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти. Обеспечение наемных работников во всех указанных случаях осуществляется за счет средств предприятий, учреждений, организаций или частных лиц, использующих наемный труд. Это позволило государству освободиться от бремени огромных расходов на социальное обеспечение рабочих и служащих.

Период нэпа в истории развития законодательства о социальном обеспечении отличается тем, что за короткий отрезок времени была сформирована правовая база для регулирования данного вида общественных отношений в новых экономических условиях. В этот период закрепляется право на социальное обеспечение инвалидов из числа лиц, работавших по найму; военнослужащих старой и Красной армии, лишившихся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, полученных на войне или во время нахождения на военной службе (Декрет СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов»36); был решен вопрос об обеспечении пенсией по случаю потери кормильца семей трудящихся (Декрет от 9 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении членов семей трудящихся в случае смерти кормильца семьи»37); установлена выплата пособий застрахованным в случае временной нетрудоспособности в размере фактического заработка (Декрет от 9 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве»38); устанавливаются дополнительные пособия роженицам: единовременное пособие на предметы ухода, пособие на кормление ребенка39; вводятся пособия на погребение застрахованных и членов их семей40. В этот период принимается также Декрет «О социальном обеспечении при безработице» (28 декабря 1921 г.)41, получает развитие законодательство о персональных пенсиях для лиц, имеющих особые заслуги42.

С переходом к нэпу претерпевает изменение механизм финансирования расходов на медицинское обслуживание трудящихся. Государство, сохраняя основной принцип бесплатности обслуживания, возлагает финансирование здравоохранения в основном на местный бюджет, осуществляя его лишь по мере экономических возможностей. Кроме того, вводится взимание взносов с государственных, кооперативных, общественных и частных предприятий, учреждений и хозяйств, которые шли на нужды лечения застрахованных (Декрет от 19 декабря 1921 г. «О страховании на случай болезни»43). Однако принятие таких мер не вело к полному отказу от бесплатного медицинского обслуживания и лечения. Декретом СНК от 13 декабря 1923 г. «О мерах к улучшению положения лечебно-санитарного дела»44 в качестве очередной задачи признается улучшение здоровья всего населения и улучшение обеспечения рабочих всеми видами лечебной и санитарной помощи, развитие здравоохранения в сельской местности и на окраинах Республики. Таким образом, предоставление медицинской помощи всем гражданам, включая застрахованных, за счет бюджетных средств сочетается с улучшением этой помощи застрахованным за счет средств социального страхования.

В этот период получает развитие курортное лечение, организуются дома отдыха с содержанием в них рабочих и служащих бесплатно за счет государства и средств социального страхования45. Получает одобрение опыт работы ночных санаториев для рабочих и служащих, также финансируемых за счет средств социального страхования46.

Расширяется сеть яслей, домов матери и ребенка, женских консультаций, находящихся в ведении Наркомата здравоохранения.

Функционируют инвалидные дома, в которых инвалиды содержатся за счет государственных, общественных средств и средств социального страхования, находящиеся в ведении Наркомата социального обеспечения. В то же время инвалидные дома начинают создаваться органами социального страхования и крестьянской взаимопомощи.

Социальное обеспечение крестьян, которые не относились к лицам наемного труда, осуществляется в основном за счет средств, образуемых в порядке крестьянской взаимопомощи, поскольку государство не могло обеспечивать их из своих средств47.

Постановлением СНК РСФСР от 30 августа 1923 г. «О порядке передачи учреждений социального воспитания, содержащихся за счет культурных фондов профессиональных союзов и хозяйственных органов, органам Народного Комиссариата Просвещения»48 все учреждения социального воспитания, обслуживающие детей рабочих и служащих, школы, детские дома, учреждения дошкольного воспитания и т.п., были переданы органам Наркомпроса и содержались в основном за счет средств, отпускаемых государством. Поскольку финанси­рование было недостаточным и в основном должно было осуществ­ляться за счет средств местных бюджетов, произошло сокращение стационарных дошкольных и внешкольных учреждений с одновремен­ным развитием сети так называемых площадок для детей дошкольно­го возраста с одноразовым или двухразовым питанием и детских яс­лей особенно в сельской местности. Дети с первых дней жизни до двухлетнего возраста берутся на учет соответствующими консультаци­ями, которые организуют выдачу для них детского питания. Дома ма­тери и ребенка принимают по направлению специальных комиссий на бесплатное содержание беременных женщин, матерей с детьми (на срок не более двух месяцев) и детей-сирот грудного возраста.

Распоряжением Наркомздрава и Наркомтруда РСФСР от 19 апре­ля 1924 г. «О порядке снабжения застрахованных протезами и ортопе­дическими аппаратами»49 устанавливается право на бесплатное про­тезирование и снабжение ортопедическими предметами всех застра­хованных, членов их семей, а также инвалидов труда и членов их семей, получающих пенсию от соцстраха.

После восстановления экономики, разрушенной гражданской вой­ной и интервенцией, государство приступает к социалистической индустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства и культурной революции. На первый план выходят проблемы совершен­ствования социального обеспечения рабочих и служащих. Развивается система помощи при временной нетрудоспособности, включая бере­менность и роды, санаторно-курортное дело50.

В 1924 г. утверждаются положения о научных работниках высших учебных заведений51 и о преподавателях рабочих факультетов, кото­рые устанавливают академические пенсии за выслугу лет научным ра­ботникам (преподавателям вузов) и преподавателям рабфаков.

В 1925 г. вводится пенсионное обеспечение народных учителей, работающих в сельской местности, а в 1929 г. пенсионное обеспече­ние за выслугу лет, установленное первоначально для работников просвещения, занятых в сельской местности, распространяется и на работников просвещения в городах и рабочих поселках.

С целью улучшения социального обеспечения военнослужащих принимается целая серия актов по данному вопросу: 19 марта 1926 г. принимается Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава Рабоче-крестьянской Красной Армии»52, а 11 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР утверждают Положение о государственном обеспечении инвалидов военной службы и их семей, семей умерших или безвестно отсутствующих военнослужащих, семей лиц, призванных в ряды Рабоче-крестьянской Красной Армии, а также лиц, утративших трудоспособность или лишившихся кормильцев вслед­ствие активного участия в борьбе с контрреволюцией53. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 31 декабря 1926 г. «Об обеспечении семей граж­дан, призванных на действительную военную службу в кадровом со­ставе частей Рабоче-Крестьянской Красной Армии54 была предусмот­рена в установленных случаях выплата ежемесячного пособия членам семей граждан, призванных в РККА в качестве рядового и младшего начальствующего состава срочной службы, а в случае нуждаемости они могли помещаться в учреждения просвещения, здравоохранения и социального обеспечения.

Развивая систему здравоохранения, государство создает гарантии реализации права граждан на бесплатную медицинскую помощь и лечение. Инструкция от 11 марта 1926 г. «О порядке и правилах оказа­ния первой неотложной медицинской помощи»55 обязывает все лечеб­ные учреждения оказывать первую неотложную медицинскую помощь пострадавшим от несчастных случаев. За всеми пострадавшими вне дома признается право на такую помощь с бесплатным предоставлением медикаментов и лечебных средств.

Расширяется сеть детских учреждений (яслей, садов). 16 июня 1926 г. впервые принимается Положение о детском доме56, предусматриваю­щее следующие типы детских домов: дошкольный, для детей школь­ного возраста, трудовая коммуна для детей 13—16 лет. Затем появля­ются санаторно-лесные школы, функционирующие круглый год, в ос­новном для детей, больных туберкулезом.

Совершенствуется пенсионное обеспечение по инвалидности и по случаю потери кормильца57, впервые в 1928 г. вводится пенсионное обеспечение по старости58, а в начале 30-х годов пенсионное обеспе­чение за выслугу лет медицинских, ветеринарных работников и агро­номов. Особые правила пенсионного обеспечения устанавливаются для писателей и работников изобразительных искусств59.

Зарождается институт профессиональной подготовки инвалидов. За инвалидами военной службы и труда, состоящими на обеспечении органов социального страхования, а также за инвалидами случая и от рождения из числа колхозников закрепляется право на поступление в профтехшколы и техникумы системы Наркомата социального обеспечения60. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 июня 1931 г. «О социальном страховании»61 предусматривается дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности: размер пособия составляет от половины до полного заработка в зависимости от членства в профсоюзе, общего и непрерывного трудового стажа.

Расширяется круг лиц, обеспечиваемых пособием на рождение ребенка и на погребение, вводятся твердые размеры этих пособий62. В 1932 г. устанавливается новое пособие — лицам с ограниченной трудоспособностью за время производственного обучения (переобучения или переквалификации) в размере 40—50% среднего заработка63. В 1933 г. устанавливаются пенсии за выслугу лет в порядке социального страхования летно-подъемному составу гражданского воздушного флота64. Сплошная коллективизация, вытеснив наемный труд из сельского хозяйства, объективно потребовала новых форм социального обеспечения сельских тружеников, которые образовали самостоятельный класс колхозного крестьянства. Правопреемниками крестьянских касс общественной взаимопомощи становятся колхозные кассы взаимопомощи. Положением об этих кассах, принятым ВЦИК и СНК РСФСР 13 марта 1931 г.65 предусматривается, что они создают детские ясли, дома для престарелых; оказывают помощь престарелым и нетрудоспособным колхозникам; содержат ясли, детские площадки.

С завершением построения социалистического общества, основы которого закрепляются в Конституции СССР, принятой в декабре 1936 года, завершается первый этап в истории развития советского законодательства о социальном обеспечении. Итогом функционирования в СССР государственной системы социального обеспечения стало закрепление в ст. 120 Конституции права граждан на материальное обеспечение в старости, а также — в случае болезни и потери трудоспособности. Это право гарантировалось широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов.

В 1937 г. государство полностью возлагает на себя финансирование здравоохранения. В соответствии с постановлением СНК СССР от 23 марта 1937 г. «О снятии некоторых расходов с бюджета государственного социального страхования и изменении тарифа страховых взносов»66 66медицинская помощь и лечение предоставляются бесплатно всем гражданам независимо от их правового положения. В соответствии с указанным постановлением государство берет на себя расходы и на содержание детских яслей и садов.

Угроза второй мировой войны, нависшая над советским государством, а затем и ее начало обусловливают необходимость принятия нормативных актов, улучшающих пенсионное обеспечение военнослужащих. СНК СССР принимает 16 июля 1940 г. постановление № 1269 «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего начальствующего состава срочной службы и их семьям»,67 а 5 июня 1941 г. — постановление № 1474 «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава, лицам младшего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям»68.

Порядок назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время устанавливается Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 г.69

После разгрома фашизма страна восстанавливает разрушенное войной народное хозяйство, в связи с чем наряду с проблемами повышения эффективности социального обеспечения инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих государство решает также проблемы совершенствования законодательства о пособиях и пенсионном обеспечении.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. существенно улучшается обеспечение государственными пособиями многодетных матерей70, первоначально введенными в 1937 г. Право на данное пособие у многодетной матери возникает при рождении уже третьего и каждого следующего ребенка, а не при рождении седьмого и каждого следующего, как это было установлено ранее. Кроме того, Указ установил также государственные пособия одиноким матерям.

Устанавливаются повышенные пенсии широкому кругу рабочих и служащих, занятых в наиболее важных отраслях: химической, угольной, горно-металлургической, черной металлургии. В 1949 г. вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет зоотехнических и ветеринарных работников, а в 1952 г. — руководителей и специалистов машинно-тракторных, лесозащитных, машинно-животноводческих, лугомелиоративных станций и школ механизации сельского хозяйства. Вносятся коррективы в правовое регулирование персональных пенсий71, с принятием Положения о пенсионном обеспечении работников науки72 совершенствуется законодательство, которым пенсии указанным работникам были установлены еще в 1924 г.73 В 1959 г. совершенствуется пенсионное обеспечение за выслугу лет работников летно-подъемного состава гражданской авиации и воздухоплавания74. Советская пенсионная система в этот период приобретает отчетливо ведомственный характер. К середине 60-х годов все более очевидной становится необходимость унификации законодательства о социальном обеспечении, прежде всего пенсионного, и законодательства о социальном страховании. На основании постановления Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. № 113 Президиум ВЦСПС 5 февраля 1955 г. утверждает Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, которое закрепило единые нормы и правила обеспечения рабочих и служащих страховыми пособиями.

14 июля 1956 г. принимается Закон о государственных пенсиях, существенно повысивший уровень пенсионного обеспечения рабочих и служащих, расширивший круг лиц, имевших право на пенсию. Закон отказался от чрезмерной часто необоснованной дифференциации в пенсионном обеспечении трудящихся по ведомственному признаку и законодательно закрепил общую для всех рабочих и служащих пенсионную систему. Однако пенсионная система не была единой, поскольку она не охватывала колхозное крестьянство, а также престарелых и нетрудоспособных граждан, не имевших достаточного для назначения пенсии трудового стажа.

Проблема пенсионного обеспечения членов колхозов кардинально разрешается только после принятия Верховным Советом СССР 15 июля 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов. Впервые в стране была введена государственная система пенсионного обеспечения колхозников по старости, по инвалидности, а их семей — пенсией по случаю потери кормильца. Закон от 15 июля 1964 г. наряду с пенсиями ввел обеспечение женщин-колхозниц пособиями по беременности и родам. Для реализации этого Закона был создан новый финансовый источник — централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, который формировался за счет отчислений самих колхозов. Оставалась нерешенной еще одна важная проблема — обеспечения членов колхозов пособиями по временной нетрудоспособности. Третий Всесоюзный съезд колхозников в 1969 г. утверждает Примерный Устав колхоза, в котором впервые в советском государстве предусматривается социальное страхование колхозников и создание еще одного фонда, также образуемого за счет отчислений самих колхозов, — централизованного союзного фонда социального страхования колхозников. За счет средств этого фонда выплачивались пособия по временной нетрудоспособности, предоставлялись путевки в санатории и дома отдыха, другие виды социального страхования.

Система денежных выплат населению по системе социального обеспечения в виде пособий пополняется новыми их видами: постановлением Совета Министров СССР от 25 октября 1963 г. № 1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»75 были введены ежемесячные пособия на детей, отец которых проходит срочную военную службу; постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 сентября 1967 г. «О мероприятиях по дальнейшему повышению благосостояния советского народа»76 наряду с повышением размеров пенсий отдельным категориям работников, расширением круга лиц, обеспечиваемых пенсиями на льготных основаниях, вводится такое пособие как инвалидам с детства I и II групп, достигшим 16-летнего возраста. В 1974 г. вводится еще одно новое пособие — пособие на детей малообеспеченным семьям77.

В 70-80-х годах принимается достаточно много нормативных актов, направленных на повышение уровня социального обеспечения в целом и отдельных его видов: предоставляются дополнительные льготы инвалидам-слепым при пользовании транспортом78; повышаются нормы расходов на питание детей в детских дошкольных учреждениях и домах ребенка79; улучшается здравоохранение80. В 1969 г. принимаются Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г. утверждено Положение о порядке назначения и выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям81, которое закрепило единый порядок обеспечения данным видом пособий всех женщин-матерей, включая женщин-колхозниц.

В эти годы продолжает совершенствоваться и система пенсионного обеспечения: повышаются минимальные размеры пенсий для рабочих, служащих и членов колхозов; для последних вводится аналогичный с рабочими и служащими порядок исчисления пенсий. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 ноября 1973 г. «О дальнейшем повышении размеров пенсий инвалидам и семьям, потерявшим кормильца»82 не только существенно были повышены размеры пенсий указанным лицам, но и закреплен более справедливый механизм исчисления их пенсий, который позволил установить постоянное соотношение размеров пенсий по инвалидности с пенсиями по старости. Углубляется дифференциация в пенсионном обеспечении рабочих и служащих путем установления более высокого размера пенсии по старости для тех, кто был занят на работах в угольной и сланцевой промышленности, на предприятиях черной металлургии, на строительстве угольных, сланцевых шахт, на работах по строительству рудников черной металлургии83. В целях совершенствования порядка назначения пенсий Совет Министров СССР утверждает 3 августа 1972 г. новое Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий84. Совершенствуются правила исчисления среднего заработка при определении размеров пособий по временной нетрудоспособности: при установлении пособия в размере 100% среднего заработка в некоторых случаях трудовой стаж теряет свое юридическое значение85.

Таким образом, к концу 80-х годов в СССР в основном завершилось формирование государственной системы социального обеспечения, как и системы здравоохранения. 7 октября 1977 г, принимается Конституция СССР как итог развития советского законодательства. Конституция СССР 1977 г. констатировала, что в стране созданы и развиваются государственные системы здравоохранения и социального обеспечения, которые (наряду с другими системами) реально гарантируют равенство прав женщин и мужчин (ст. 35); право граждан на охрану здоровья (ст. 42); право на материальное обеспечение (ст. 43) и осуществление заботы государства о семье (ст. 53).

С принятием Конституции закончился второй этап в истории развития законодательства о социальном обеспечении и начался новый — третий, непосредственно предшествующий началу перехода страны к рыночной экономике.

Принятие Конституции послужило новым импульсом для дальнейшего совершенствования законодательства о социальном обеспечении.

Пенсионное законодательство, в целом сохраняя стабильность по основным своим параметрам, касающимся круга обеспечиваемых, условий и норм пенсионного обеспечения, продолжает совершенствоваться. В 1978 г. все больше стирается различие в пенсионном обеспечении членов колхозов по сравнению с рабочими и служащими86; активно формируется правовой механизм стимулирования продолжения работы пенсионеров после выхода их на пенсию87; повышается максимальный размер пенсий по старости88.

Система социальных пособий в период, предшествующий этапу экономических реформ в стране, в целом существенных изменений не претерпевает, кроме государственных пособий инвалидам с детства, размер которых повышается с 1 января 1980 г.89 Кроме того, с этого же времени устанавливается пособие и на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет. В целях объединения ранее принятых решений Советом Министров РСФСР 17 октября 1985 г. принимается постановление «О материальном обеспечении инвалидов и престарелых граждан, не получающих пенсии»90. Данное пособие стало по существу прообразом социальной пенсии, установленной впоследствии Законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

В этот период принимаются акты: о дальнейшем улучшении санаторно-курортного лечения и отдыха трудящихся и развитию сети здравниц профсоюзов91; о мерах по дальнейшему улучшению материально-бытовых условий участников Великой Отечественной войны и семей погибших военнослужащих92; об организации домов-интернатов для ветеранов труда93; устанавливающие порядок обеспечения транспортными средствами инвалидов из числа рабочих, служащих и колхозников, а также инвалидов с детства94 и снабжения населения протезно-ортопедическими изделиями.

Третий этап в истории развития законодательства о социальном обеспечении был самым коротким, он закончился с началом экономических реформ в России. Первые три этапа связаны с историей развития советского законодательства о социальном обеспечении, а четвертый положил начало развитию российского законодательства, формирование которого происходит в условиях уже совершенно иной экономической ориентации общества. Страна, отказавшаяся от социалистического пути развития, создает фундамент рыночной экономики и в принимаемых законах, иных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, закрепляет механизм перераспределения валового внутреннего продукта, адекватно отражающий экономическую ситуацию в стране. В связи с этим принципиально важен сравнительный анализ общей направленности развития законодательства в течение первых трех этапов и на четвертом, который отсчитывает уже более десяти лет.

Известный советский ученый Е.И. Астрахан, исторический очерк которого охватил первые 50 лет развития законодательства о пенсиях9595, четко обозначил основные тенденции в развитии этого законодательства. Эти тенденции в равной мере отражают и общие направления развития всего законодательства о социальном обеспечении. К их числу Е.И. Астрахан отнес следующие: расширение субъектов права; расширение видов обеспечения; гуманизация условий, определяющих право на пенсию (на любой другой вид социального обеспечения); непрерывное повышение уровня обеспечения и другие96.

Указанные тенденции были сохранены и российским законодательством, но только первые годы после начала реформ. Законы РСФСР «О занятости населения в РСФСР», «О государственных пенсиях в РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», «О ритуальном пособии» и другие, принятые в период 1990—1995 годов, в первоначальных их редакциях были направлены на решение тех социальных проблем, которые четко обозначились уже в советский период, но не были государством решены. Именно эти законы на первом этапе реформ были для населения одним из убедительных аргументов в пользу рыночной экономики. Однако вскоре указанные законы были кардинально изменены либо отменены в связи с принятием новых, существенно понижающих уровень гарантий и объем прав, законодательно закрепленных государством в ранее принятых законах и даже в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. и объявившей Россию социальным государством.