Анализ политико-правовых основ международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского региона) Впоследние год

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
• Правительства Российской Федерации от 4 мая 2011 г. N 338 Собрание закон, 113.17kb.
• Доклад на международной научно-практической конференции, 46.3kb.
• Доклад на международной научно-практической конференции, 180.18kb.
• Деятельность международных организаций по обеспечению гуманитарной безопасности северо-кавказского, 691.51kb.
• Предоставление гарантии, должны быть зарегистрированными и осуществлять свою основную, 68.18kb.
• 1. Общая характеристика региона Экономико-географическое положение Северо-Кавказского, 339.78kb.
• V. Приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации, 249.36kb.
• Конституционно-правовая основа регулирования инклюзивного образования в Российской, 102.07kb.
• Геополитический потенциал Северо-кавказского региона, 365.16kb.

Т.Б. Кулиев

Анализ политико-правовых основ международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации

(на примере Северо-Кавказского региона)

В последние годы значительно возросла активизация международной деятельности регионов. Для обеспечения политической стабильности в России очень важным является соблюдение правовых норм и поддержание целостности системы государственного управления.

В условиях значительных размеров территории России, а также слабо развитой инфраструктуры восточных и северных регионов, государство может сохранить целостность своего пространства, лишь поддерживая эффективность механизмов централизации власти посредством соответствующих федеральных институтов и, кроме того, постоянно совершенствуя процесс согласования групп интересов с учетом их региональной специфики.

Государство в лице своих институтов управления призвано опосредовать и контролировать низшие уровни иерархии системы международных отношений, в качестве которых выступают регионы, корпоративные хозяйствующие субъекты, политические партии, общественные организации и отдельные граждане. Каждый из перечисленных участников системы международных отношений является субъектом международного права, однако особое место в этой иерархии занимают регионы, представляющие собой административно-территориальные единицы федеративного государства.¹

Особенностью взаимодействия между центром и субъектом Федерации является ее двойственный характер, заключающийся в том, что эти международные связи способствуют, с одной стороны, развитию непосредственно региона, а с другой – они могут быть использованы для решения задач общегосударственного уровня. Последнее, в первую очередь относится к периферийным, и, в особенности, к пограничным регионам страны.

Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией страны и федеральным законодательством, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, создаваемых специально для этой цели. С согласия федерального правительства субъекты Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. В данном контексте внешние связи регионов России являются важной составной частью механизма реализации общегосударственных внешнеполитических и внешнеэкономических интересов.²

Правовой основой взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти является Конституция Российской Федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий.³

В Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. впервые были отражены вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе Российской Федерации.⁴

Распределение полномочий между уровнями федеральной и региональной государственной власти Российской Федерации через Конституцию РФ 1993 г. было распространено на все 89 субъектов Российской Федерации. Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации вопросы внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений государства, заключения международных договоров, валютное и таможенное регулирование.⁵

К предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации отнесены «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров Российской Федерации».⁶

Важным шагом на пути упорядочения таможенной политики и разграничения предметов ведения и полномочий в сфере таможенной политики стало принятие в 1993 г. Таможенного кодекса РФ.⁷

С целью координации международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации с Центром, а также учета их интересов в процессе формирования внешнеполитического курса России в 1993 г. в МИД России был создан Департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями. Департамент был призван координировать работу, в том числе и по международной деятельности субъектов РФ, а в 1994 г. – Консультативный совет субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям. В задачи этого Консультативного совета входили: экспертиза нормативных документов, проектов соглашений о международном сотрудничестве субъектов РФ; обобщение и распространение опыта международной деятельности субъектов РФ, взаимодействия в сфере международных отношений федерального центра и субъектов РФ.

Вместе с этим, в целях координации с Министерством иностранных дел РФ международной деятельности субъектов РФ в них стали создаваться представительства МИД России. Всего планировалось создать 40 таких представительств, в настоящее время действует 38 представительств. В некоторых случаях деятельность представительства МИД России распространяется на несколько субъектов РФ. В их задачи входит обеспечение взаимодействия МИД России с органами государственной власти субъекта РФ, контроль над соблюдением норм международного права и выполнением международно-правовых обязательств РФ в конкретном субъекте РФ, помощь субъекту РФ в осуществлении международной деятельности.

Интересы регионов в международных связях и внешнеполитической деятельности РФ представлены на федеральном уровне депутатами Государственной Думы, избранными по соответствующим избирательным округам, образованным на территории субъекта РФ, в Совете Федерации, в составе которого действует Комитет по международным делам. Взаимодействие глав исполнительной власти субъектов с президентом Российской Федерации осуществляется в рамках специально созданного совещательного органа при Президенте РФ - Государственного Совета Российской Федерации и его рабочего органа Президиума Государственного Совета.

По мере формирования федерального законодательства, регулирующего сферы деятельности, отнесенные к совместному ведению субъектов и РФ, возникла необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством двусторонних соглашений между федеральным центром и субъектами РФ о разграничении предметов ведения в области внешнеэкономических связей. Вслед за Республикой Татарстан, первой подписавшей Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей 15 февраля 1994 года, еще 9 субъектов Российской Федерации подписали аналогичные соглашения.

В середине 90-х гг. федеральный Центр принял ряд законодательных актов, направленных на координацию международной деятельности субъектов федерации. В первую очередь это Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 1001-ФЗ. В нем были закреплены два важных положения, имеющих особое значение для субъектов Федерации. Во-первых, предложения о заключении международных договоров до их представления Президенту или в Правительство РФ согласовываются с органами государственной власти соответствующих субъектов. Во-вторых, на органы власти субъектов Федерации возлагаются обязанности обеспечения в пределах их полномочий выполнение международных договоров РФ. Далее следует упомянуть Федеральный Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ, в котором заложены основы для участия субъектов РФ в осуществлении внешнеторговой деятельности. Следует отметить, что здесь были четко определены компетенции федеральных органов власти и, кроме того, установлены особые режимы осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности, в особенности приграничной торговли и создания свободных экономических зон.⁸

Здесь необходимо упомянуть также и специальный Указ Президента Российской Федерации «О координирующей роли МИД России в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» от 12 марта 1996 г. №375, Указ Президента «Об основных положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. № 803, Федеральный закон «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 1998 г. и т.д.

Под эгидой Департамента по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями, МИД РФ в 1996 г. в Москве, совместно с Комиссией Европейских сообществ Евросоюза и Советом Европы, была проведена международная конференция по приграничному сотрудничеству, в которой приняли участие 26 стран.

В «Основных положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ Б.Н.Ельцина № 803 от 03.06.1996 г., в специальном разделе 3.4. «Государственное регулирование международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации» указывалось, что целями региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей РФ являются: использование региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Российской Федерации на международной арене; реализация внешнеполитической линии РФ и ее международных обязательств, согласованность действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в выполнении международных договоров и соглашений; учет интересов субъектов Российской Федерации при разработке концепции внешней политики Российской Федерации, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации; содействие субъектам Российской Федерации в освоении опыта деятельности в области внешних связей, их активному вхождению в международное сотрудничество и участию в проектах и программах международных организаций, связанных с региональным развитием; поддержка внешнеэкономической деятельности российских регионов, способствующей их экономическому развитию и улучшению условий жизни населения; развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне, расширение контактов и поддержка соотечественников за рубежом; содействие установлению тесных связей между регионами России и государствами - участниками Содружества Независимых Государств; широкое участие представителей субъектов Российской Федерации в общеевропейском сотрудничестве региональных и местных властей.

К механизмам реализации целей региональной политики в области внешних связей были отнесены: государственная поддержка программ регионального развития субъектов Российской Федерации, предусматривающих укрепление экспортного потенциала и становление импортозамещающих производств; совместная координация Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации; обеспечение государственной поддержки деятельности субъектов Российской Федерации по развитию внешних связей; создание условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику Российской Федерации; оказание содействия в подготовке для регионов квалифицированных кадров в различных областях международных и внешнеэкономических связей.

Важным этапом в процессе разработки правовой базы международной деятельности субъектов РФ явилось принятие Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. №4-ФЗ, в котором устанавливаются права регионов на осуществление международной деятельности, на ведение переговоров и заключение соглашений. Особо подчеркивается обязанность регионов согласовывать проекты соглашений с МИД России. Кроме того, в статьях закона предусмотрен порядок регистрации таких соглашений и координационные функции федеральных органов. Появление этого Закона способствовало реализации в конкретных правовых нормах положения ст. 72 Конституции РФ, что позволило исправить ситуацию, сложившуюся в середине 1990-х годов, когда центр не только дистанцировался от бывших советских республик, но и не особенно вникал в проблемы своих провинций, следуя известной поговорке «спасение утопающих – дело рук самих утопающих».

Правовое оформление практики международной деятельности субъектов РФ было сформулировано в текстах конституций республик в составе РФ и уставов краев и областей в составе РФ.⁹

В текстах конституций некоторых субъектов Северо-Кавказского региона РФ встречаются толкования, учитывающие специфические особенности. Так, согласно Конституции Республики Адыгея 1995 г. ст. 53, в ведении Республики Адыгея находятся «представительство Республики Адыгея в международных организациях» (ст. 53, п. «д») и «установление и регулирование экономических, а также научных и культурных связей с зарубежными странами» (ст. 53. п. «н»), а к совместному ведению РФ и Республики Адыгея отнесена «координация международных связей Республики Адыгея, выполнение международных договоров Российской Федерации» (ст. 54, п.«о»).¹⁰ Согласно ст. 78 Конституции Республики Адыгея Президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики Республики Адыгея в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и законами Республики Адыгея» (ст. 78, п. «а»).¹¹ Аналогичные положения мы находим в соответствующих пунктах уставов Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской области и других субъектов Северо-Кавказского региона.¹²

Согласно п.1 ст. 61 Конституции Республики Северная Осетия-Алания «Республика Северная Осетия-Алания-государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации»¹³, а п.3 ст.61 гласит, что «РСО-Алания является участницей международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими субъектами РФ». В п. 2 ст. 62 Конституции РСО-Алания 1994 г. сказано, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РСО-Алания осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Конституцией РСО-Алания, Федеральным Договором, иными договорами и нормативными правовыми актами».¹⁴ Так согласно ст.2 межправительственного Соглашения между РФ и РСО-Алания о разграничении полномочий «в области международных и внешнеэкономических связей в совместном ведении находятся следующие вопросы внешнеэкономических связей: 1) защита экономических интересов РСО-Алания, ее предприятий, организаций и граждан за рубежом; обмен информацией о внешнеэкономической деятельности; получение кредитов, ссуд под гарантии бюджетных доходов РСО-Алания, их использование и погашение по согласованию с соответствующими федеральными органами; 2) согласование вопросов иностранного инвестирования в объекты федеральной собственности, расположенные на территории РСО-Алания; 3) формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеэкономической деятельности; 4) координация деятельности по созданию и функционированию на территории РСО-Алания свободных экономических зон; 5) разработка предложений по установлению количественных ограничений на экспорт продукции, производимой исключительно на территории РСО-Алания; 6) лицензирование инвестиций предприятий РСО-Алания за рубежом в соответствии с законодательством РФ; 7) приграничная торговля РСО-Алания с Республикой Грузия в соответствии с межправительственными соглашениями между Российской Федерацией и Республикой Грузия; 8) участие представителей РСО-Алания в работе международных организаций в составе делегаций РФ. В ведении Правительства РСО-Алания (ст.3) находится: 1) содействие внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций РСО-Алания в соответствии с законодательством РФ; 2) заключение торгово-экономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованиями других стран; 3) формирование и контроль за использованием валютного фонда РСО-Алания; 4) участие в разработке и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территорию РСО-Алания; 5) предоставление гарантий участникам внешнеэкономичекой деятельности РСО-Алания за счет средств республиканского бюджета».¹⁵ Например в отличие от Республики Адыгея, согласно п.3. ст.80 Президент РСО-Алания (ныне Глава республики) в соответствии с Конституцией и законами РСО-Алания определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».¹⁶

Зачастую в конституциях допускаются толкования, позволяющие квалифицировать их как правовые неточности. Например, Конституция Республики Дагестан 1994 г. в ст. 66. декларирует, что «Республика Дагестан является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей и вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций».¹⁷ В главе 6 «Правительство» Конституции Республики Дагестан в ст. 107 п. «7» указывается, что правительство «осуществляет внешнеэкономическую деятельность»,¹⁸ а согласно Степному уложению (Основному закону) Республики Калмыкия 1994 г. ст. 11 «Республика Калмыкия разделяет ответственность за существующие глобальные общечеловеческие проблемы и обязуется прилагать усилия к их разрешению в духе любви, сострадания, милосердия и прогресса, содействуя устройству мира на Земле». В ст. 12 указывается, что «Республика Калмыкия развивает экономическое, социальное, культурное и гуманитарное сотрудничество как внутри Российской Федерации, так и на международной арене».¹⁹

Конституция Кабардино-Балкарской Республики 1997 г. (ст. 18) гласит, что «Кабардино-Балкарская Республика координирует с Российской Федерацией свои международные и внешнеэкономические связи, участвует в выполнении международных договоров Российской Федерации».²⁰ Ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарии устанавливает, что в ведении Кабардино-Балкарской Республики находится п. «о» - «внешнеэкономическая деятельность республики», п. «т» - «принятие, обустройство репатриантов из этнических кабардинцев (адыгов) и балкарцев, прибывших из-за рубежа». К совместному ведению с РФ отнесены в ст. 70 п. «п» «координация международных и внешнеэкономических связей Кабардино-Балкарской Республики, выполнение международных договоров Российской Федерации» и п. «т» - «вопросы репатриации на историческую родину этнических кабардинцев (адыгов) и балкарцев, проживающих за рубежом, и связанные с этим вопросы гражданства».²¹

Международные связи российских регионов стали важной составляющей деятельности России на международной арене. Это отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин в своем выступлении на совещании послов Российской Федерации в МИД России 12 июля 2002 г.²²

В работе по координации и содействию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ все более значительную роль играют и заграничные учреждения МИД России, которые оказывают практическое содействие участникам внешних связей непосредственно за рубежом.

С целью оказания содействия развитию международных и внешнеэкономических связей субъектов, МИД России регулярно проводит презентации российских регионов, как в своем пресс-центре, так и в рамках международных мероприятий. Кроме того, широкую практику получила такая форма международных связей как организация визитов глав дипломатических представительств в субъекты Федерации.

Так, в 2001 г. главы дипломатических представительств стран Европейского Союза посещали Нижний Новгород; в 2002 году при содействии МИД России был организован визит в Карелию глав дипломатических представительств иностранных государств в России; в 2003 году был осуществлен ряд аналогичных визитов в Татарстан, когда республику одновременно посетили около 30 глав дипломатических представительств. Если говорить о субъектах Северо-Кавказского региона, то можно отметить визиты 2004 г. ряда глав дипломатических представительств в Краснодарский край. Значительная активизация подобных посещений наблюдалась и в РСО-Алания, особенно после известных трагических событий в Беслане. Достаточно сказать, что только в 2005 г. РСО-Алания посетили правительственные делегации Чешской Республики (2 апреля), Норвегии (23 мая), Португалии (25 мая), Швейцарии (13 сентября), Канады (5 октября) во главе с Чрезвычайными и Полномочными Послами этих государств в РФ.

Новым уровнем взаимодействия МИД России с субъектами стало подписание 16 мая 2003 г. Протокола о взаимодействии в области осуществления международных и внешнеэкономических связей на 2003-2005 годы между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Республикой Татарстан. Документ разработан с учетом необходимости активного взаимодействия сторон в проведении мероприятий международной части правительственной программы подготовки к празднованию в 2005 г. 1000-летия Казани, а также информирования мировой общественности о предстоящем юбилее, его историческом и культурном значении. Протоколом предусмотрено проведение ряда крупных международных мероприятий в рамках празднования 1000-летия Казани. Следует ожидать появления в ближайшем будущем соответствующих документов, касающихся и других регионов России.

По поводу сферы внешнеторговой деятельности можно сказать, что, в соответствие с действующим законодательством, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации должно согласовывать проекты планов и программ развития регионов с заинтересованными субъектами РФ.²³

С целью создания условий по обеспечению государственной поддержки выполнения международных соглашений субъектов РФ были подписаны межправительственные, так называемые «зонтичные», соглашения о принципах организации межрегионального и приграничного сотрудничества с Китаем, Польшей, Финляндией, Литвой, Украиной и Казахстаном.²⁴ Эта деятельность пока еще далека от завершения, так как логично ожидать появление подобных соглашений с другими приграничными суверенными государствами, в частности с Азербайджаном, Грузией и т. п. Последнее, к слову, напрямую затрагивает интересы такого приграничного субъекта, как РСО-Алания.

Очевидно, что расширение приграничного сотрудничества полностью отвечает национальным интересам России, поскольку в политическом плане оно содействует формированию «пояса добрососедства» по периметру российских границ, а в экономическом – обеспечивает наращивание субъектами Федерации своего хозяйственного потенциала.²⁵

Дополняет возможности участия субъектов в формировании внешней политики и федерального законодательства (в том числе, и в сфере международных связей) высший представительный и законодательный орган Российской Федерации, в одну из палат которого – Совет Федерации - входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации.

Усиление роли субъектов РФ в развитии международных связей Российской Федерации привело к созданию по инициативе Президента РФ В.В.Путина в 2003 г. Совета глав субъектов Российской Федерации при МИД России, призванного в тесном взаимодействии с МИД России и Администрацией Президента РФ разрабатывать стратегические проблемы международной деятельности регионов и содействовать реализации намеченных направлений развития международной деятельности субъектов РФ.

Значительную практическую помощь в осуществлении международной деятельности оказывают регионам расположенные на их территории представительства министерства, наладившие тесное взаимодействие с региональными администрациями.²⁶ МИД России стремится «активнее привлекать к работе по налаживанию внешних контактов регионов посольства и консульские учреждения за рубежом, нацеливаем их на поиск подходящих партнеров, новых рынков сбыта, осуществление дипломатического сопровождения конкретных инвестиционных проектов, изучение законодательства, регулирующего межрегиональные и приграничные связи».²⁷

Это приобретает особое значение в период, когда в условиях трансформации Евросоюза и ожидаемого вхождения в его состав Турции, а также расширения зоны ответственности НАТО ускоряется процесс делегирования функций государственных органов наднациональным, надгосударственным структурам, что приводит к утрате Российской Федерацией на северных, западных и юго-западных границах индивидуальных партнеров.

Соответствующие положения Федеративного договора и Конституции РФ, Таможенного кодекса РФ нашли свое отражение в конституциях и уставах субъектов федерации, а также в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и соответствующими органами субъектов.

В осуществлении международных связей важное значение имеет гармонизация подходов к различным проблемам контактирующих сторон. В этой связи представляет интерес позиция потенциальных партнеров Российской Федерации. Так, в «Общей стратегии Европейского союза в отношении России» (1999 г.) отмечается, что «заинтересованные регионы России должны иметь возможность активно участвовать в развитии партнерства с Евросоюзом в экономической и гуманитарной областях, в реализации программ трансграничного сотрудничества».

Важное место в новых условиях отводится Правительством РФ совместной инициативе Совета Европы и Европейского Союза о расширении программы сотрудничества с Россией на 2005-2007 гг., включая запуск программы сотрудничества «Северо-Запад России» и подпрограммы «Международные связи российских регионов».

В Совете Федерации завершается разработка проекта федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации», который будет направлен в Правительство на официальное заключение для последующего внесения в Государственную думу. В нем впервые подробно описаны полномочия органов местного самоуправления в области приграничного сотрудничества. Участие России в протоколах значительно расширяет полномочия участников приграничного сотрудничества. При этом создание административно-технических органов трансграничного сотрудничества предполагается осуществлять на базе национального законодательства страны их пребывания и, следовательно, их функционирование не может нанести ущерба суверенным правам ни одного из государств, чьи регионы принимают в них участие.

Весьма важна роль Совета Европы в деле формирования международных правовых стандартов и последующего наблюдения за ходом их реализации. Совет Европы стремится к установлению правовых стандартов и формирует единое правовое пространство в Европе. За последние более чем полувека было разработано около двухсот международных соглашений, которые были подписаны на протяжении второй половины ХХ века.

При этом, однако, нельзя забывать о приоритетной роли Российской Федерации как субъекта международного права и системы международных отношений.

Все вышесказанное позволяет утверждать, что возрастание роли регионов в системе международных отношений носит объективный характер и порождено как трансформацией самой системы международных отношений, так и эволюцией роли национальных государств в направлении децентрализации и делегирования полномочий нижестоящим иерархическим уровням государственного и муниципального управления, прежде всего в сфере внешнеэкономической деятельности и межкультурных связей.

Примечательно, что в отличие от стран Евросоюза, где все больший вес наряду с регионами приобретают органы местного самоуправления, в Российской Федерации региональные власти не спешат предоставлять доступ к потенциальным инвестиционным ресурсам органам муниципального самоуправления.

Развитие международной деятельности субъектов РФ, как и субъектов федераций стран Европы – Австрии, Бельгии, Германии, опирается на конституционно-правовую базу Евросоюза и национальных государств. Однако, поскольку Европа вступила на путь формирования правовой базы международной деятельности регионов и субъектов федераций значительно раньше, чем Российская Федерация, то в российском законодательстве наблюдается еще известная правовая неопределенность, порожденная периодом суверенизации субъектов федерации, в особенности республик в составе РФ, а также отсутствием реального опыта в этой области. С другой стороны, наблюдается известная несогласованность в деятельности федеральных ведомств и институтов государственного управления и соответствующих институтов субъектов РФ, не говоря уже о неправительственных организациях некоммерческого характера, являющихся одной из важнейших опор гражданского общества.

Высказываясь о правовых обоснованиях осуществления международной деятельности регионов РФ, мы до сих пор имели ввиду главным образом ее политический и гуманитарный аспекты, однако необходимо подчеркнуть, что основной интерес субъектов федерации в сфере международных отношений заключается в установлении и развитии внешнеэкономических связей, поскольку во многом решения большинства социальных проблем является следствием взаимовыгодного внешнеторгового обмена, привлечение инвестиций и т. п.

Формирование основ правового регулирования внешнеэкономической деятельности стало актуальным еще в начале 90-х годов. Напомним, что в этот период начался активный процесс заключения договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Договоры были подписаны со следующими республиками: Татарстан (1994 г.), Башкортостан (1994 г.), Северная Осетия (1994 г.), Бурятия (1995 г.), Кабардино-Балкария (1996 г.), Удмуртия (1996 г.), Саха-Якутия (1996 г.), Коми (1996 г.), Чувашия (1996 г.). Расширения прав в области внешнеэкономической деятельности добивались не только республики в составе России, но и отдельные области. В частности, такие договоры и соглашения с федерацией заключили Иркутская область (июнь 1996 г.), Краснодарский край (февраль 1996 г.), Оренбургская (март 1996 г.) и Нижегородская области (сентябрь 1996 г.), Свердловская область (февраль 1996 г.).²⁸

Заключение подобных договоров и соглашений были вызваны тем, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не в состоянии были учесть особенности каждого из 88 субъектов федерации. Договоры давали возможность подойти дифференцировано к каждому субъекту, учитывая при этом как его интересы, так и интересы государства в целом. Они содержали конкретные механизмы, обеспечивающие участие субъектов РФ во внешнеэкономических связях. Конституцией и Федеральным договором было установлено, что внешнеэкономические отношения, а также валютное и таможенное регулирование относятся к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время субъекты федерации являлись самостоятельными участниками внешнеэкономических отношений, если это не противоречило Конституции и Законам РФ.

В практике экономических взаимоотношений в России были не редки случаи, когда субъекты в своих контактах с зарубежными партнерами стремились зафиксировать договоренности о сотрудничестве в виде документов, в которых превышались их полномочия в сфере внешних связей, так как по Конституции они относились к компетенции центра. Это наблюдалось, например, в договорах между Калининградской областью и Литвой о свободной торговле, между Астраханской областью и Азербайджаном об использовании Каспия и т.д. Эти противоречия были устранены в статьях законов «О разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами в вопросах международных и внешнеэкономических связей» от 1997 г. и «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ. В последнем законе вопросы торгово-политического режима отнесены к ведению Российской Федерации. Кроме того, оговорено, что государственные интересы России за рубежом могут представлять только дипломатические и торговые миссии РФ, деятельность которых регулируется нормами международного права.

Необходимо также отметить, что сегодня основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием вышеуказанных федеральных законов закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.

Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ) федеративные отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают теперь степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах.²⁹

Следует подчеркнуть, что сегодня особую актуальность в развитии правовых основ осуществления международной деятельности субъектов РФ имеет создание законов, объединяющих в себе вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в международной и внешнеэкономической сферах. Обусловлено это тем, что на практике, особенно на уровне субъектов РФ, эти направления тесно переплетены.

Таким образом, подведение устойчивой правовой основы под международные, в том числе и внешнеэкономические, связи субъектов РФ будет содействовать их упорядочению и повышению эффективности международного сотрудничества, что отвечает как интересам регионов, так и России в целом, укрепляя ее международный авторитет.


Примечания: