Правовой статус ЦБ россии

Вид материала

Документы

Содержание Организационная структура Правовой статус Совета директоров банка Функции совета директоров банка россии Система сдержек и противовесов Задачи, менеджмент и дифференциация ответственности Понятие позитивной ответственности Проблема доверия в сфере денежно-кредитных отношений

Подобный материал:

• Правовой статус военно-учебных заведений России в первой половине ХIХ века, 120.06kb.
• Законность и дисциплина в сфере государственного управления, 82.3kb.
• Всвязи с этим обратимся к правовой природе этого понятия, проанализируем существующие, 285.62kb.
• Правовой статус НацБанка рк, Банковская система, 87.63kb.
• Н. Г. Чернышевского Юридический факультет утверждаю " " 20 г. Рабочая программа, 534.67kb.
• Название лекции, 19.71kb.
• Расписание лекций по правоведению 2 курс фармацевтический ф-тет, 19.52kb.
• 2. Уполномоченный по правам человека в России: правовой статус и механизмы воздействия, 359.17kb.
• Тема «Правовая система России и сша» (сравнительный анализ правовой системы России, 38.18kb.
• Конституционно-правовой статус городов федерального значения в российской федерации, 356.07kb.

Организационная структура

Центральный банк Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему входят: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения и учебные заведения, хранилища, а также другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности, необходимые для успешной деятельности банка.

Национальные банки республик, входящих в состав Российской Федерации, являются территориальными учреждениями Банка России. Они не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров Банка России.

Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением об этих учреждениях, утверждаемым Советом директоров. В настоящее время ЦБ РФ прорабатывается вопрос о том, что они могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации. Высший орган Банка России — Совет директоров. Это коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и управляющий ею. В Совет директоров входят Председатель Банка России и 12 членов Совета.

Члены Совета директоров работают здесь на постоянной основе. Они утверждаются Государственной Думой по представлению Председателя Банка, который является одновременно Председателем Совета директоров. Совет директоров во взаимодействии с Правительством разрабатывает единую государственную денежно-кредитную политику и обеспечивает ее выполнение. Структуру и штаты центрального аппарата Банка России, а также уставы других его структурных подразделений утверждает этот Совет. К его полномочиям отнесены: изменения ставок по централизованным кредитам, норм резервирования, экономических нормативов; определение условий допуска иностранного капитала в банковскую систему России; другие решения по вопросам, имеющим большое значение как для Банка России, так и для банковской системы и экономики страны в целом. Каждое решение Совета директоров считается принятым, если за него проголосовало большинство членов.

Таким образом, Совет директоров не только возглавляет и организует работу Банка России, но и регулирует деятельность коммерческих банков страны. Наряду с ним функционирует вне банка Национальный банковский совет. В его состав включаются представители Президента, представители высших органов законодательной и исполнительной власти и эксперты. Общая численность совета не превышает 15 человек. Члены совета утверждаются Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Совет регулярно, не реже 1 раза в квартал, обсуждает концепцию развития банковской системы и вопросы единой государственной кредитно-денежной политики, включая регулирование денежных ресурсов. Рекомендации Совета учитываются при рассмотрении в Федеральном Собрании законодательных актов по вопросам банковской деятельности, а также принимаются во внимание при подготовке решений Совета директоров банка.

Правовой статус Совета директоров банка

Правовой статус Совета директоров Банка России определяется нормами конституционного и банковского законодательства. Этим подчеркиваются его значение и роль в механизме разделения властей. Нормы устанавливают определенные права, обязанности и запреты. В соответствии с действующим законодательством (ст. 11 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)") руководящим органом Банка России является Совет директоров - коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление Банком России. В Совет директоров входят председатель Банка России и 12 членов. Все они работают в Банке России на постоянной основе.

Статья 5 названного Закона предусматривает, что Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Такая подотчетность означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России (далее - Совета директоров). В ст. 13 говорится, что члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Государственной Думой по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.

Члены Совета директоров освобождаются от должности: по истечении указанного в настоящей статье срока полномочий - председателем Банка России; до истечения указанного в настоящей статье срока полномочий - Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Закон предусматривает определенную процедуру принятия решений Советом директоров. Статья 14 указанного Закона предусматривает, что решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета при кворуме в семь человек и обязательном присутствии председателя Банка России или лица, его замещающего. Протокол заседания Совета директоров подписывается председательствовавшим и одним из членов Совета директоров. При принятии Советом директоров решений по вопросам денежно-кредитной политики мнение членов Совета директоров, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол. Для участия в заседаниях Совета директоров могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. Заседания назначаются председателем Банка России, лицом, его замещающим, или по требованию не менее трех членов Совета. Члены Совета директоров своевременно уведомляются о назначении заседания.

ФУНКЦИИ СОВЕТА ДИРЕКТОРОВ БАНКА РОССИИ

Главная функция, которую осуществляет Совет директоров, предусмотрена в п. 1 ст. 16 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк России во взаимодействии с правительством Российской Федерации разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. К сожалению, в действующем законодательстве нет четкого разграничения между полномочиями правительства Российской Федерации, его министерств и полномочиями Совета директоров Банка России. Между тем, было бы целесообразно юридически регламентировать распределение сфер ответственности за результаты проведения этой политики в жизнь. Мы к этому вопросу еще вернемся. Сейчас же отметим следующее. В последнее время публикуются прогнозы аналитиков, учитывающих одно обстоятельство, вытекающее из "Основных направлений денежно-кредитной политики на 1998 г.", подготовленных Банком России, а именно то, что "в рамках рассматриваемой концепции приток иностранных капиталов на финансовые рынки страны является ключевым и, по существу, единственным средством нормализации ситуации в денежно-кредитной сфере"⁶. Совершенно очевидно, что эта политика нуждается в корректировке. Ведь нельзя в условиях только что начавшегося в стране становления рыночных отношений делать ставку на приток иностранного капитала. Нужно сочетать монетаристский подход с развитием отечественного производства. Это вопрос об ответственности за будущее страны.

В ст. 16 указанного Закона предусматривается и ряд других функций Совета директоров, среди которых - утверждение годового отчета Банка России и представление его Государственной Думе; определение структуры Банка России; принятие решений: о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии сост. 61 настоящего Федерального закона; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле-продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о выпуске и изъятии банкнот и монет из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег; о порядке формирования резервов кредитными организациями. Совет директоров выполняет и другие функции, указанные в Федеральном законе.

СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ

Если проанализировать правовой статус и функции Совета директоров Банка России с учетом того, какое место он занимает в системе разделения властей, то можно сделать вывод: Совет директоров сосредоточил в своих руках огромную власть. Это и валютное, и пруденциальное регулирование, и банковский надзор. Помимо тех полномочий и функций, о которых сказано выше, есть самое главное, что создает основу денежной власти. В п. 1-2 ст. 75 Конституции Российской Федерации сказано, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. То обстоятельство, что Совет директоров обладает большой властью, вытекающей из его независимости, на наш взгляд - благо для общества. Только независимый центральный банк может стабилизировать денежно-кредитную систему в условиях переходной экономики. Только независимый центральный банк получает возможность развивать и укреплять банковскую систему. Закон предусматривает также сдержки и противовесы этой власти в виде разного рода специальных запретов и ограничений, предусмотренных в банковском праве.

Совет директоров - это лишь один из многочисленных субъектов права. Поэтому на него распространяются запреты и ограничения, которые адресованы всем и каждому, а также те запреты и ограничения, которые адресованы каждому члену Совета директоров как физическому лицу. Например, в ст. 90 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" содержатся запреты, которые адресованы каждому директору, но есть еще запреты, установленные, скажем, трудовым правом, уголовным правом и другими отраслями права.

Вернемся к специальным запретам. В ст. 90 указанного Закона сказано: "Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров, не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях; обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций. На членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные ст. 90 настоящего Федерального закона", но эта статья грешит недостатками. А как быть в тех случаях, когда Банк России в коммерческом банке имеет пакет акций? Даже если Совет директоров и разрешит в порядке исключения, скажем, возглавить наблюдательный совет в таком банке, то и тогда нестыковки останутся. Тот же Федеральный закон "Об акционерных обществах" однозначно определяет правовой статус наблюдательного совета. Перечень исключений в этой статье не учитывает еще одно исключение, которое обычно указывается в законах, регламентирующих статус федеральных служащих (например, в Законе "О милиции"), - творческую работу. Казалось бы, что это не столь важно, но все же. В законодательстве должен быть единый подход в отношении борьбы с коррупцией.

В целях устранения возможностей оказывать политическое влияние на Совет директоров со стороны различных политических сил, а также предотвращения возможностей лоббирования интересов финансовых и политических групп в ст. 17 предусмотрено, что члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также членами правительства Российской Федерации. Сложение депутатских полномочий или отставка члена правительства Российской Федерации должны быть произведены в течение месяца с момента назначения на должность члена Совета директоров, после чего вновь назначенный член Совета директоров приступает к исполнению своих должностных обязанностей. Российская специфика рыночных отношений состоит в том, что они чрезмерно политизированы. Партии как таковые еще слабо дифференцированы, и у них нет достаточной социальной и, как следствие этого, - экономической базы. В таких условиях существует соблазн использовать финансовую поддержку крупных банков и других коммерческих и финансовых структур. Банк России регулирует и контролирует коммерческие банки, поэтому многие политические фигуранты хотели бы контролировать Банк России. Пока Закон установил только самые элементарные запреты и ограничения, которые, говоря упрощенно, позволяют в принципе не путать банк с политической партией.

Закон говорит, что члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Однако нам представляется, что одного этого недостаточно. Нужны и другие механизмы, которые бы ограничивали, пусть даже потенциальные, возможности таких взаимовлияний. Уж слишком это серьезно для России. Вопрос о деполитизации денежно-кредитных отношений в целом и банковской системы в частности чрезвычайно важен и нуждается в специальном рассмотрении. Ведь если, скажем, банковская система будет подчинена амбициям тех или иных политиканов, которых сегодня величайшее множество, то это может привести к невосполнимой и пустой растрате банковских капиталов. В этом смысле наше законодательство нуждается в значительном совершенствовании. Причем ничего изобретать не надо.

Это как раз тот случай, когда легко применим западный опыт. Закон предусматривает не только сдержки, но и противовесы. Это - полномочия Президента Российской Федерации и полномочия Государственной Думы Российской Федерации в отношении назначения и смены руководящего органа Банка России. В ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматриваются "доклады председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики)". Кроме того, предусматривается возможность проведения парламентских слушаний.

ЗАДАЧИ, МЕНЕДЖМЕНТ И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

По Закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 3) Центральный банк ответственен за курс рубля, за состояние банковской системы и за положение с денежными расчетами в стране. Снизить инфляцию в России в условиях спада производства - дело весьма непростое, но курс рубля стал стабильным. Здесь политика, проводимая Советом директоров, оказалась успешной. Однако есть еще множество нерешенных проблем в сфере банковской системы, в том числе таких, которые создаются независимо от Банка России. Многие трудности образуют часть той среды, в которой ему приходится работать. Например, помимо него есть другие как государственные, так и негосударственные структуры, оказывающие некоторое регулирующее воздействие на финансовую и банковскую систему. Это - Минфин, ВЭК, МВЭС, ФКЦБ, ГТК, ГКИ, налоговые органы и некоторые другие. Кто из них, в какой степени и за что отвечает? В законодательстве мы не всегда находим ответ на этот вопрос. На практике не исключается, что за решения одних отвечают другие. Функции порой не только пересекаются, но и дублируются. Достаточно, например, посмотреть недавно принятое "Положение о Министерстве финансов Российской Федерации", в котором дублируются многие функции Банка России. А ведь здесь должно быть что-то одно - либо ответственность Банка России, либо ответственность Минфина, который, как известно, сам за себя тоже в этом смысле не отвечает. Ответственность за действия Минфина несет правительство. Первейшая задача российских законодателей состоит в том, чтобы создать нормативную основу справедливой и разумной ответственности для каждого института, оказывающего регулирующее воздействие на денежные потоки. Состояние банковской системы - это и результат интегрированной деятельности коммерческих банков, а не только деятельности Банка России. Поэтому нужно разграничение ответственности не только между глобальными регуляторами, но между ними и коммерческими банками, различными финансовыми компаниями, которые оказывают существенное влияние на денежную систему. Нельзя всю ответственность возлагать на Банк России, точно так же, как нельзя всегда и во всем винить только коммерческие организации.

ПОНЯТИЕ ПОЗИТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В юридической науке различают два вида ответственности - ретроспективную и позитивную. Ретроспективная ответственность - это ответственность за совершенное правонарушение (в основном это ответственность физических лиц). Правда, в государственном праве многих стран этот институт ответственности сводится к обязанности чиновников или правительства уйти в отставку в случае, если будет констатировано в предусмотренном законом порядке, что они плохо справляются со своими обязанностями.

Позитивная же ответственность - это ответственность не за прошлое, а за будущее. Она должна способствовать предотвращению возможных негативных последствий ошибочных решений. Чем выше уровень позитивной ответственности, тем меньше вероятность применения ретроспективной ответственности. В юридическом смысле позитивная ответственность означает такую правовую регламентацию функций субъекта и его обязанностей, которая создает максимальные условия для достижения целей, предусмотренных законом, и предотвращения неблагоприятных последствий. Если речь идет о позитивной ответственности Банка России, то это означает ответственное отношение к долгосрочным интересам общества. Для индивидуальных субъектов права и даже для какой-то части должностных лиц такая модель, конечно, представляет собой некий идеал. Что же касается субъектов права, осуществляющих или защищающих публичные интересы, чьи ошибки могут привести к кризису всей системы, а иногда и к ее краху, то такая ответственность приобретает большую значимость, чем ответственность ретроспективная. За примерами далеко ходить не надо. Возьмем недавние события в Албании, одними из инициаторов которых были вкладчики банков. Какой урок из них можно извлечь? Для албанских вкладчиков меньше всего имеет значение то, что какой-то государственный орган понесет ответственность за уже совершенные ошибки. Для них гораздо важнее не потерять свои вклады. Иными словами, право должно так регламентировать обязанности глобальных регуляторов банковской системы, чтобы риск принимаемых ими решений по возможности был минимальным. Для банкиров важнее всего именно такое понятие ответственности. Скажем, применительно к банковскому праву употребление термина "позитивная ответственность" означает, что Банк России сделал все от него зависящее, чтобы его же нормативные акты были доступными для пользователей, понятными и непротиворечивыми, чтобы был достигнут определенный стандарт надежности в банковской системе. В противном случае следует говорить о низком уровне его позитивной ответственности.

ПРОБЛЕМА ДОВЕРИЯ В СФЕРЕ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В цивилизованном обществе банки образуют ту часть рыночных отношений, которая в наибольшей степени связана с обязательностью и аккуратностью в выполнении требований законодательства, общепризнанных обычаев делового партнерства и деловой морали. В этом отношении банки являются наиболее надежными партнерами для тех, кто ведет свой бизнес. Вопросы юридической чистоты и имиджа безукоризненного партнерства всегда ставятся превыше любых сиюминутных интересов.

В нынешней России существующие законы и банковские правила не ориентируют банкиров и бизнесменов на создание атмосферы доверия как некой ценности, способной приносить доход. К сожалению, приходится констатировать, что и Совет директоров не уделяет этому вопросу должного внимания. Здесь ведь прямая связь с позитивной ответственностью, со становлением цивилизованной банковской системы в России. А главное в том, что Совет директоров должен показывать пример банкам. В экономической теории существует точка зрения, согласно которой экономику любого государства можно классифицировать по значению фактора рациональности организации и деятельности ее экономических субъектов. В этом смысле различают три типа экономики: рациональную, иррациональную и смешанную. Рациональная экономика это такая экономика, поведение экономических субъектов которой в высокой степени предсказуемо. В иррациональной экономике оно непредсказуемо. В экономике смешанного типа иррациональность во взаимоотношениях экономических субъектов, недоверие партнеров друг к другу обусловлены спецификой перехода от государственной к рыночной экономике.

Называть нашу экономику смешанной еще как будто бы нет оснований. Однако в ней слишком много иррационального. Выявление, например, надежности ссудозаемщика зачастую связано с большими затратами. Попутно заметим, что в обстановке недоверия заинтересованы некие силы, которым такая обстановка выгодна. Выгодна им, в частности, и незаконная конкуренция. Для кого-то она является источником материального благополучия. Это - серьезная проблема, на которую Совет директоров пока не обратил должного внимания. Проблемы ненадежности порождают большие транзакционные издержки. Стремление уменьшить их стимулирует экономические мотивы для объединения в клан. Последнее способствует уменьшению транзакционных издержек, но порождает новые проблемы. Появляются сложности в управлении банками и в регулировании банковской системы.

Конкуренция при этом ограничивается за счет неформальных связей и взаимоотношений среди тех, кто разделяет философию клана. В глобальном аспекте это создает новые трудности для российской экономики и ухудшает общую ситуацию в стране. Беда в том, что менталитет клана постепенно проникает на все "этажи" банковской системы. В результате рождается мрачная перспектива: постепенно вытесняются обычаи, основанные на доверии, а значит, исчезают и перспективы развития определенной банковской культуры в российском обществе. Все это препятствует формированию традиций, которые были бы в какой-то мере адекватными таким понятиям, как "слово предпринимателя", "слово банкира". Конечно, сложившуюся ситуацию не исправишь какими-то призывами. Нужны технологии, которые постепенно изменяли бы облик банковской системы. Во-первых, это соответствующие банковские нормы; во-вторых, это надлежащая банковская практика (менеджмент, банковское регулирование и банковский надзор). Здесь многое зависит от Банка России. К сожалению, можно констатировать и недостатки, и досадные промашки. Такая тенденция, на наш взгляд, проявилась в создании Банком России так называемых систем внутреннего контроля (СВК). Внутренний контроль нужен. Но надо учитывать специфику России. Механические заимствования западного опыта пользы не принесут - получится все наоборот. В том виде, в котором такие системы в банках - недавно возникли, они, как представляется, являются механической реакцией на нынешние недостатки в банковской системе, причем реакцией, скорее ориентированной на ценность ретроспективной ответственности, чем на создание условий для развития ответственности позитивной, которая в плане долгосрочных интересов намного ценнее. Банк России, по определению, должен заботиться о долгосрочных интересах общества и позитивной ответственности банкиров. Должна вырабатываться взаимная позитивная ответственность. Каждый банкир должен проникнуться заботой о будущем России. Со своей стороны, и банковское сообщество должно помогать Банку России в налаживании цивилизованного банковского регулирования надзора. В тех случаях, когда какие-то банки нарушают банковские правила, должна автоматически возникать соответствующая реакция со стороны всего банковского сообщества.

Заключение

Изучив вышеизложенный материал, можно говорить о том, что Центральный банк Российской Федерации возглавляет банковскую систему государства, и его деятельность непосредственно влияет на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности страны. Уровень дефицита бюджета, нормализация финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивость банковской системы и национальной валюты, степень защищенности интересов вкладчиков являются важнейшими критериями, определяющими состояние экономической безопасности государства⁷. Обеспечение экономической безопасности России, включая упомянутые выше факторы, находится в сфере компетенции Банка России и непосредственно зависит от эффективности его работы.

При этом, рассмотрев положения различных законодательных актов, касающихся работы самого по себе Банка России и различных организаций в целом, а также просто Гражданского кодекса РФ, становится очевидно, что однозначно охарактеризовать правовой статус ЦБ не представляется возможным. Многие ученые до сих пор не пришли к единому решению по этому вопросу. Одни относят его к некоммерческим организациям, другие к коммерческим. Вполне возможно, что Банк России является единственным, пока что, «представителем» третьего типа организаций, включающего в себя элементы как первых, так и вторых видов организаций.