Аналитический материал о состоянии сложившейся в Российской Федерации системы платежей за загрязнение окружающей среды

Вид материала

Документы

Содержание Таблица 1 Базовые ставки для отдельных загрязнителей воздуха, воды и твердых отходов Базовая ставка 1992 г руб/тонна(долл.США/т) Нетоксичная пыль Взвешенные частицы Нетоксичные отходы горнодобычи Отходы 4-го класса опасности (малоопасные) Рисунок 1. Объемы платежей за негативное воздействие на окружающую среду

Подобный материал:

• Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей, 472.52kb.
• Программа утверждена на заседании Учёного совета эколого-биологического факультета, 46.97kb.
• О состоянии окружающей среды, 4742.78kb.
• Реды жизни и загрязнение окружающей среды, 57.15kb.
• 1. Общие положения, 463.45kb.
• Лекция Сбор за загрязнение окружающей природной среды, 60.44kb.
• Тема : «Загрязнение и охрана окружающей среды», 38.66kb.
• Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной, 659.97kb.
• Какие торговые организации должны платить за загрязнение окружающей среды?, 12.91kb.
• Загрязнение окружающей среды, 24.54kb.

Аналитический материал о состоянии сложившейся в Российской Федерации системы платежей за загрязнение окружающей среды


Главные особенности системы платежей за загрязнение окружающей среды

в Российской Федерации


Особенности системы платежей за загрязнение окружающей среды в Российской Федерации обусловлены специфическими характеристиками институциональной среды, и в определенной (значительно меньшей) степени финансовыми условиями (дефицит бюджета), которые сложились в России на момент введения этого экономического инструмента.

В бывшем СССР на рубеже середины 70-х основным экономическим инструментом в области охраны окружающей среды было взимание экономического ущерба, наносимого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Возмещение ущерба применялось в исковом порядке при нарушении природоохранного законодательства. Несмотря на то, что в некоторых методиках определения ущерба проводилось разделение по реципиентам, то есть объектам (секторам, отраслям), экономически пострадавшим от загрязнения, тем не менее, разделение проводилось формально, а применялись усредненные коэффициенты и величины удельных ущербов на единицу условных выбросов (сбросов)¹.

Работал присущий всей советской системе принцип унификации и усреднения. Это было вполне объяснимо и логично для плановой экономики, где государство априори расписывало статьи доходов и расходов каждого предприятия и в такой степени ограничивало свободу его развития, что реально делало экономические методы регулирования невостребованными.

Нельзя сказать, что унификация и усреднение являлось чисто советским изобретением в экономике, но именно в СССР, а позднее и в России эти приемы повсеместно применялись на практике. Они создавали каркас автоматически действующего хозяйственного механизма (АДХМ) в советской экономике ( , ). Еще раз подчеркнем, что АДХМ может применяться для теоретического экономического анализа и примерами могут являться модели конкурентного равновесия Вальраса, а позже Эрроу - Дебре, но поскольку предпосылки, лежащие в их основании слишком сильны, чтобы существовать в реальности, то и горизонт практического применения должен быть ограничен. Иначе произойдет подмена разнообразной и изменчивой среды схоластикой формальных рассуждений.

В случае с экологическим ущербом принималось за данное, что:

1. Все факторы, имеющие отношение к определению ущерба (фактического, потенциального, предотвращенного и т.п.) уже оценены, остается вставить в формулы и рассчитать точную величину ущерба
   
2. Все натурально-вещественные, физические величины, характеризующие ущерб, или виды деятельности, связанные с его компенсацией, предотвращением могут быть надежно измерены
   
3. Встраивание ущерба в механизм взимания платы за загрязнение не влияет на значение оценок ущерба
   

В условиях отсутствия хозяйственной самостоятельности экономических агентов и наличия государственной монополии на права собственности, компенсация ущерба из величины устанавливаемой, связанной с фактом экологического правонарушения (подачей искового заявления) в конкретных обстоятельствах и конкретных условиях, трансформировалась в величину определенную, приняв форму универсального денежного измерителя негативного воздействия загрязнения в виде экономических потерь общества (государства). Фактически наличие уровня загрязнения (что характерно для любого вида хозяйственной деятельности) подпадало под понятие экономического ущерба, наносимого народному хозяйству, загрязнением окружающей среды. Категория компенсации экологического ущерба стала все больше отрываться от своей основы – факта экологического правонарушения и доказательства вины.

Экономический ущерб от загрязнения стал основой автоматически действующего хозяйственного механизма для новой «отрасли» - охраны окружающей среды. Соответственно «предотвращенный ущерб» претендовал на роль основного критерия эффективности реализации природоохранных мероприятий и природоохранных проектов.

Оставалось найти пути распространения института ущерба на уровень предприятия, чтобы можно было запустить АДХМ.

Автор уже подчеркивал важность применения приемов унификации и усреднения в управлении советской экономикой, но следует выделить и принцип вертикальности построения системы экономического регулирования. Если употреблять философские категории, то принцип вертикальности исходит из понимания того, что часть имеет с целым одинаково полный набор признаков, а разница лишь в масштабе, степени.

Но тогда происходит отождествление институтов экологического ущерба и платежей за загрязнение, то есть фактически закладывается логика интернализации отрицательных внешних эффектов, вызванных загрязнением окружающей среды, путем прямого включения стоимостной оценки ущерба в хозрасчетные показатели деятельности советского предприятия (предлагалось, компенсировать ущерб, либо из плановой себестоимости, либо из фактической прибыли)².

Отметим, что при достаточно больших величинах значений экологических ущербов их прямой перенос на локальный (хозрасчетный в условиях СССР) уровень привел бы к раскачке всей системы финансовых показателей. Поэтому величины ущерба всегда носили расчетный и достаточно умозрительный характер.

Реформы М.С. Горбачева способствовали развитию относительной свободы хозяйствующих субъектов. Наряду с предоставлением определенных прав, прежде всего, в области оперативного управления ресурсами, логично было бы очертить и их новую сферу ответственности. В области охраны окружающей среды в это время получил распространение и популярность принцип «загрязнитель платит», принятый в ОЭСР официально в 1972 году. Его суть сводилась к утверждению о том, что предприятие – загрязнитель должно само нести затраты, вызванные загрязнением.

Однако в развитой рыночной экономике подразумевалось, что компания будет стремиться проводить природоохранные мероприятия (то есть нести дополнительные издержки), чтобы не допустить нанесения экологического ущерба в результате правонарушения. То есть, принцип «загрязнитель платит» отнюдь не означал введения платежей, сборов или налогов с загрязнителя. Меры стимулирования западной компании государством к инвестированию в природоохранные технологии могли носить (и носили) самый разнообразный характер, в том числе и путем установления режима льготного налогообложения.

В советской экономике конца 80-х (начало экспериментов по введению платежей за загрязнение в отдельных областях) и российской начала 90-х годов произошла фактическая подмена понятия принципа «загрязнитель платит» на принцип «загрязнитель компенсирует величину расчетного экологического ущерба». Из вышеизложенного текста причины произошедшего становятся более понятными. Хотя в 1990-1991 гг. существовала вероятность, что платежи за загрязнение станут инструментом экономического стимулирования, построенном на изучении и использовании предельных издержек по предотвращению загрязнения, тем не менее, победил привычный подход, основанный на «компенсации ущерба».

Величина «компенсации» ущерба определялась на основе определения (привычным методом обратного счета) и сбора объемов средств, необходимых для реализации экологических программ (мероприятий) в регионе. В утвержденных методиках использовались коэффициенты, ранее фигурировавшие в расчетах ущербов.

Такой подход был особенно актуален в условиях бюджетного дефицита всех уровней и желания «повесить» часть бюджетных функций на АДХМ. Платежи за загрязнение, построенные на налоговом подходе, удачно подходили на эту роль. Поскольку, экологический ущерб уже было принято считать с первой условной единицы загрязнения, то получила формальное оправдание плата за загрязнение, взимаемая и за так называемый разрешенный выброс (сброс). Ее удобством с налоговой точки зрения была стабильность налогооблагаемой базы.

Главными особенностями российской системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду, вытекающими из специфических институциональных условий являются:

• тесная связь механизма платежей за загрязнение с методологией определения и компенсации экономического ущерба, причиняемого загрязнением окружающей среды;
  
• необходимость постоянной корректировки платежей за загрязнение через механизмы временно согласованных выбросов (сбросов);
  
• сплошной характер действия (черта АДХМ): платежи за загрязнение взимаются повсеместно со всех природопользователей, обязанных получать природоохранные разрешения, по 214 веществам, загрязняющим атмосферу и 197 загрязнителей воды. Платежи за загрязнение атмосферы взимаются и с мобильных источников (транспортные средства);
  
• ставки платежей имеют штрафные коэффициенты: 5 и 25 исходя из наличия факта превышения ПДВ/ПДС, но нахождения внутри согласованного лимита (ВСВ/ВСС), или сверхнормативного загрязнения, превышающего ВСВ/ВСС
  

Какие уроки можно извлечь из описанного опыта становления экономического регулирования охраной окружающей среды.

1. Мобилизация финансовых ресурсов для постоянного воспроизводства природоохранной деятельности, через концепцию автоматически действующего хозяйственного механизма, представленного экономическим ущербом, наносимым загрязнением окружающей среды, не работает.
   

2. Унификация, усреднение и вертикальное использование стандартного набора инструментов регулирования (в виде преобразования ущерба в платежи) неэффективны. С одной стороны, теряется связь с исходным смыслом понятия вреда окружающей среде, наносимого отдельным реципиентам. Определение реально нанесенного экологического ущерба предполагает достаточно длительную юридическую процедуру, включая и обращение в арбитраж. С другой стороны, утрачивается целевая установка и смысл платы, как инструмента экономического регулирования природоохранной деятельности. Аккумулированные в бюджетах всех уровней средства за редким исключением не направляются целевым способом на финансирование природоохранных программ и мероприятий.
   

3. Если при существовании целевых фондов аккумулирующая миссия платежей за загрязнение имела какой-то смысл, то построенная на принципе сбора средств плата, не может параллельно выполнять функцию стимулирования снижения уровня загрязнения (негативного воздействия).
   

4. Категория экономической оценки экологического ущерба не вписывается в систему показателей компании ни напрямую, ни через платежи за негативное воздействие на окружающую среду в виде «компенсации ущерба». В первом случае система либо разрушает финансовое состояние компании (вследствие значительных значений ущербов), либо неизбежно вводит корректирующие смягчающие механизмы в виде временно согласованных выбросов. Во втором, постоянно имеет место ситуация «двойного счета», если речь идет об инвестиционных проектах, когда предприятие компенсирует ущерб рыбохозяйственным органам за будущие потери улова, а параллельно возмещает еще один умозрительный ущерб в виде платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
   

5. Правовая путаница и игра терминами «налог», «платеж», «сбор» вносят неразбериху в отношения частно - государственного партнерства. Как известно, в 2001 году Кольская горнодобывающая компания выиграла иск в Верховном суде о признании системы платежей за загрязнение (постановление Правительства РФ № 632) не имеющим юридической силы. Понадобилось вмешательство Конституционного суда, чтобы возобновить функционирование системы платежей, но правовое противоречие так и не было снято.
   

6. Наличие возможностей неоднозначного толкования законодательных и нормативных актов, вызванного искусственной конструкцией (компенсация ущерба, временно согласованные выбросы/сбросы, зачеты платежей…) механизма разработки и функционирования платежей за загрязнение (негативное воздействие на окружающую среду) способствует явлениям коррупции.
   

Оценка действующей системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду


Ставки платежей за загрязнение окружающей среды (негативное воздействие на окружающую среду) были чрезвычайно занижены. Сам по себе этот факт не является чем-то «криминальным». Ряд авторов³ предлагал ввести начальные низкие значения платежей, имея в виду не сам факт их установления, а процесс воздействия постепенного повышения платежей на экологически ответственное поведение предприятий. Останавливать же повышение величины платы органы государственного экологического контроля должны были там и тогда, когда параметры окружающей среды становились соответствующими стандартам.

Однако, повышения ставок платежей не произошло. Состояние окружающей среды в России не улучшалось, а ставки платежей вначале за загрязнение, а потом за так называемое негативное воздействие на окружающую среду, как были мизерными, так ими и оставались. Следующая таблица подводит итоги изменения ряда ставок платежей за 15 летний период с 1992 по 2007 гг.


Таблица 1 Базовые ставки для отдельных загрязнителей воздуха, воды и твердых отходов

	Базовая ставка 1992 г руб/тонна(долл.США/т)	Базовая ставка 2002 г руб/тонна(долл.США/т)	Базовая ставка 2007 г руб/тонна(долл.США/т)
Воздух
NO2	415 (1,04)	46,1 (1,5)	52 (2,0)
SO2	330 (0,83)	36,6 (1,2)	21 (0,8)
CO	5 (0,01)	0,5 (0,02)	0,6 (0,02)
Нетоксичная пыль	110 (0,28)	12,2 (0,4)	13,7 (0,53)
Вода
БПК	730 (1,83)	81,0 (2,7)	91 (3,6)
Взвешенные частицы	2, 950 (7,4)	327,4 (10,9)	366 (14,3)
Фосфаты (Р)	11, 090 (27,8)	1 231 (41,0)	1378 (54,0)
Твердые отходы
Нетоксичные отходы горнодобычи	2,5 (0,006)	0,3 (0,01)	0,4 (0,01)
Отходы 1-го класса опасности (наиоблее токсичные)	14 000 (35,2)	1 554 (51,8)	1739,2 (68,2)
Отходы 4-го класса опасности (малоопасные)	2 000 (5,0)	222 (7,4)	248,4 (9,7)

Итак, данные таблицы 1 свидетельствуют о незначительном увеличении ставок платежей, выраженных в долларовом исчислении (за исключением сернистого ангидрида, который был объединен с серным ангидридом, по Постановлению Правительства РФ от 1 июля 2005 г. № 410).

За 15 лет очень сильно менялся характер и темпы экономического роста, вектор экономического развития России претерпевал существенные изменения, а вслед ему корректировались приоритеты экологической политики. Однако, это не нашло никакого систематического отражения в уровнях ставок платежей за негативное воздействие на окружающую среду – основного экономического инструмента регулирования.

По мнению автора, попытка совместить налоговую и стимулирующую функции платежей за загрязнение имела ограниченный успех, пришедшийся на начало - середину 90-х годов прошлого столетия: удалось аккумулировать дополнительные средства на охрану окружающей среды в условиях хронического дефицита бюджетов, а за счет создания внебюджетных фондов и введения залоговой системы удалось запустить механизм стимулирования природоохранных проектов.

Введение платежей за загрязнение не является очень распространенным явлением в зарубежных странах. Ограниченный опыт их применения свидетельствует, по крайней мере о трех условиях, которые учитывают разработчики:

1. Величины платежей достаточно значимы (существенно превосходят российские аналоги). В 2000 году, к примеру, ставки за тонну загрязнения окислами азота и сернистым ангидридом составляли 85 евро в Польше. В этой стране работа целевых внебюджетных экологических фондов может служить примером для других стран переходного периода. В Италии плата за выброс тонны SO₂ составляла 53,19 евро, а за тонну NOх – 104,84 евро.
   
2. В подавляющем большинстве случаев⁴ платежи устанавливались для очень ограниченного круга веществ, выбросы которых поддаются прямому измерению.
   
3. Платежи за загрязнение выполняли строго определенную функцию (предназначение). Например, системы платежей, применяемые в Чешской республике, Италии, Швеции, Швейцарии имеют стимулирующее значение.
   

В зарубежных странах принято избегать совмещения функций стимулирования сокращения загрязнения и дополнительного источника финансирования. Однако, есть интересный опыт, когда в специально придуманной процедуре эти функции успешно интегрируются (см. Вставку 1)⁵

Вставка 1 Шведская система платежей за выбросы NO_х


Интересен подход, который использован в шведской системе платежей за выбросы NOx. Платежи, уплачиваемые теплоэлектростанциями (работающими на сжигании топлива) в размере 40 шведских крон за кг. NOx, перераспределяются среди источников выбросов пропорционально их доле в суммарном объеме выработки энергии. Поэтому издержки на уплату этих платежей во всем секторе равны нулю. Однако, каждая отдельная ТЭЦ тем самым стимулируется к тому, чтобы свести к минимуму свои выбросы NOx на единицу вырабатываемой энергии и тем самым максимально увеличить чистый «доход», получаемый ею от данного платежа.

В период с 1990 по 1992 гг. эти платежи привели к снижению выбросов NOx на

50 % и ускорению рационализации технологий сжигания топлива.


Вернемся к оценке действующих платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Рассмотрим организацию системы экономического стимулирования через показатели динамики охвата и собираемости платежей.


Таблица 2. Динамика уровня охвата и величины собираемости платежей за негативное воздействие на окружающую среду (млн.руб. в текущих ценах)

Год	Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (размещение отходов)	Расчетный размер платежей за загрязнение	% собираемости платежей	Количество отчитывающихся предприятий (тыс. единиц)
2000	4351	9534	45,6
2001	7767	8643	89,8
2002	4019	5734	70
2003	7984	8048	99,2	24,8
2004	10797	10063	107,3	26,5
2005	11745	15481	75,9	28,5
2006	11995	12119	98,9	30,0
2007	14710	14939	98,4	33,7

Количество отчитывающихся предприятий ежегодно увеличивается. Собираемость платежей варьирует из года в год с просматриваемой тенденцией к ее увеличению и стабилизации на высоком уровне.


В целом, величина платы за загрязнение (в текущих ценах) устойчиво растет с 2000 по 2007 год. Отдельно выделяется 2002 год, в котором имел место спад собираемости платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Следующий рисунок наглядно демонстрирует тенденцию роста.


Рисунок 1. Объемы платежей за негативное воздействие на окружающую среду

(млрд. руб)





Отметим унифицированную тенденцию динамического роста платежей за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей среды (примерно поровну по всем средам: воздух, вода, отходы), что свидетельствует об отсутствии фактора избирательности стимулирующего воздействия данного инструмента. Следующие графики дают нам иллюстративное подтверждение данного тезиса.








Основные тенденции развития системы платежей за загрязнение в России


С 2002 года Правительство РФ и Государственная Дума РФ работают над проектом федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», который должен заменить постановление Правительства РФ № 632. Последний вариант законопроекта, который до сих пор не принят Государственной Думой, датируется 13 сентября 2007 г. Рассмотрим на его основе тенденции развития системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Как серьезный позитивный момент отметим отказ от трактовки платежей за негативное воздействие на окружающую среду, в виде компенсации за нанесенный экологический ущерб. Наконец-то, в российском экологическом праве в полном соответствии со здравым смыслом платежи разнесены с экологическим ущербом. Хотя определение платежа за негативное воздействие на окружающую среду следует признать малообоснованным с точки зрения понятия «негативное», которое в проекте закона не определяется. В контексте дальнейшего изложения любое воздействие на окружающую среду трактуется как негативное.

Проект закона подготавливает постепенный переход к технологическому нормированию на основе НСТ (наилучшая существующая технология).

Есть некоторые позитивные подвижки, связанные с установлением коэффициента индексации к платежам, законом о федеральном бюджете.

Более четко прописан порядок установления коэффициентов и зачета средств, потраченных на природоохранные мероприятия в счет платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Вводится процедура обмена информацией между плательщиком и администратором платы на основе разрабатываемого плательщиком плана природоохранных мероприятий (от одного года до пяти лет). Зачету подлежит не более 70 % от начисленной суммы плат. Допускается ретроспективный зачет платежей, заявленных ранее, в течение последующих 5 лет. Излишним вмешательством во внутреннюю политику компании представляется требование, изложенное в статье 12 п.11 проекта закона: «Накопленные в счет зачета платы средства, полученные на возвратной основе плательщиком в порядке софинансирования природоохранных мероприятий за несколько отчетных периодов, не могут использоваться плательщиком в течение 10 отчетных периодов на цели, не связанные с осуществлением природоохранных мероприятий».

Показателем хорошей процедурной проработки вопроса являются скрупулезно прописанные статьи по формам контроля правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты суммы платы; исполнению и способом исполнения обязанности по уплате и порядку принудительного взыскания платы; возврату излишне внесенной суммы, а также по расходам на администрирование платы.

Вместе с тем, практически полностью сохранена методология определения платежей за загрязнение окружающей среды, использованная с начала 90-х годов. Вводится «стандартное денежное начисление за выброс (сброс) одной условной тонны загрязняющего вещества». Для атмосферного воздуха его величина составляет 3,3 рублей (в ценах 2007 года), а для воды 385,7 рублей. Кроме того, предлагаются ставки платы за хранение и захоронение отходов в зависимости от классов опасности. Ставки платы за эксплуатацию передвижных источников устанавливаются в тысячах рублей в год за одно транспортное средство дифференцированно по стандартом ЕВРО -1, ЕВРО -2, ЕВРО – 3, ЕВРО – 4. Облагаемая база в точности соответствует существующей практике взимания средств за все возможные вещества, а также складируемые на территории предприятия отходы. Более того предусмотрено, что «законодательными актами субъектов Российской Федерации могут быть установлены ставки платы за иные виды негативного воздействия, не установленные настоящим Законом…» (ст.11 п.8). Имеется в виду шумовое, тепловое, вибрационное, электромагнитное, ионизирующее воздействие. Вся сумма платы от иных видов негативного воздействия должна будет поступать в местные бюджеты.

По нашему глубокому убеждению, НЕВОЗМОЖНО использование механизма, разработанного в начале 90-х годов в целях аккумулирования средств и компенсации экологического ущерба, для стимулирования субъектов предпринимательской деятельности к инвестированию средств на природоохранные мероприятия в современных условиях.

Необходима коренная переделка методологии платежей за негативное воздействие на окружающую среду для создания эффективного экономического инструмента стимулирования природоохранной деятельности.