Доклад рабочей группы
| Вид материала | Доклад |
- Доклад Рабочей группы по Глобальному партнерству "Группы восьми", 611.74kb.
- Доклад о работе рабочей группы, 117.21kb.
- Доклад Рабочей группы для Генеральной Ассамблеи оон, 2008, 102.18kb.
- С. В. Степашин Доклад о результатах деятельности Рабочей группы интосаи по ключевым, 88.61kb.
- Владимир Михайлович Катцов. Ниже кратко излагаются основные научные выводы, содержащиеся, 61.62kb.
- Доклад рабочей группы по автомобильному транспорту, 370.13kb.
- Четвертый оценочный доклад межправительственной группы экспертов по изменению климата, 210.21kb.
- Доклад специальной рабочей группы высокого уровня по вопросам социальной сплоченности, 2732.68kb.
- Доклад Совместного совещания Комиссии экспертов мпог и Рабочей группы по перевозкам, 333.24kb.
- Концепция деятельности Рабочей группы интосаи по ключевым национальным показателям, 177.75kb.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММ СТРОИТЕЛЬСТВА ЖИЛЬЯ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Доклад рабочей группы
Президиума Государственного совета Российской
Федерации
Январь 2005 года
Москва 2005
Введение
Начиная с 2000 года, Россия вступила в фазу динамичного развития социально-экономической и политической сферы. Движущим механизмом экономики стали рыночные отношения, пережившие хаотический, несправедливый этап перераспределения собственности, но постепенно обретающие характер подконтрольной обществу и государству саморегулирующей системы.
За счет ее механизмов преодолеваются постиндустриальные синдромы технологической отсталости в базовых отраслях промышленности и осуществляются практические меры по диверсификации реального экономического сектора, потребительского спроса в сфере услуг и торговли.
В стране на подлинно демократических началах формируются и развиваются современные государственные, политические и социальные институты, федеративные, национальные и конфессиональные отношения, укрепляется вертикаль власти. Из бесформенного и безвольного государственного организма Россия вновь становится сверхдержавой, способной противостоять глобальным угрозам и отстаивать интересы своих граждан.
Вместе с тем перед государством и обществом все еще стоит целый ряд острейших проблем, носящих фундаментальный характер и требующих безотлагательного разрешения. Среди них не только необходимость преодоления экономической отсталости, борьба с преступностью и терроризмом, но и актуальная проблема повышения жизненного уровня граждан, преодоления бедности, демографических диспропорций и беспризорности, социальной дискриминации по национальному, конфессиональному и возрастному признаку, формирования патриотизма и социального оптимизма как у взрослой категории граждан, так и у подрастающего поколения.
Возможность решения этих и других проблем, определяющих самочувствие россиян, во многом зависит от бытовой обустроенности граждан, которая является основополагающим условием развития человеческой цивилизации. Причинами социальных революций были не только потребительские перекосы, но и низкий уровень бытовой комфортности. С другой стороны, история свидетельствует, что высокая
3
бытовая комфортность граждан воспроизводит не социальный протест и пессимизм, а гражданское согласие, социальный оптимизм, более высокую мотивацию к производительному труду и социальной ответственности.
Вот почему доступность жилья, комфортность жилищных условий и высокое качество коммунальных услуг должны сегодня приобрести статус приоритетного Национального проекта и стать ключевым фактором развития «человеческого капитала» в нашей стране. Улучшение бытового обустройства жизни, также как и реальная возможность заработать на достойное жилье, - для значительных групп населения будет способствовать активизации их экономической деятельности, а четкое определение групп, перед которыми государство несет обязательства по удовлетворению их жилищных потребностей, - преодолению иждивенческих настроений у значительной части общества.
'Этот вывод целиком и полностью соответствует задачам, поставленным Президентом России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. В соответствии с ним целью настоящего Доклада является, во-первыч, анализ предыдущих этапов жилищной и коммунальной политики государства. Во-вторых, разработка предложений, определяющих направления новой государственной политики по формированию рынка доступного жилья и созданию комфортных условий проживания. В-третьих, выявление проблем, препятствующих достижению поставленных целей.
В Докладе приводятся краткие результаты жилищно-коммунальной реформы и государственной жилищной политики в Российской Федерации за период 1992-2004 гг. с учетом региональных и местных особенностей. Выделен ряд основных направлений новой государственной жилищной политики, который включает: развитие жилищного строительства; реконструкцию и модернизацию жилищного фонда и инженерно-технической инфраструктуры; развитие жилищного финансирования населения и рынка жилья; управление жилищным фондом социального использования и специализированными жилищными фондами; совершенствование работы жилищно-коммунального комплекса; совершенствование системы социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг; исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
4
В рамках каждого направления поставлены задачи и намечены конкретные мероприятия (нормативно-правовые, административно-организационные и финансово-бюджетные), которые необходимо реализовать на уровне государства, его субъектов и муниципальных образований в рамках Национальных проекта: «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации». Тематически корреспондируясь друг с другом, мероприятия, предлагаемые для Национального проекта, структурно расчленены для того, чтобы в итоге четко дифференцировать систему мер, представленных на рассмотрения Государственного совета Российской Федерации.
Выработанные меры также дифференцированы с учетом региональных особенностей и в, зависимости от типов поселений, при этом значительное внимание уделено сельским поселениям, поселениям с малой численностью населения, территориям с неразвитыми (пассивными) рынками жилья и удаленным территориям.
I. НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В МОДЕРНИЗАЦИИ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Краткие итоги предыдущих этапов реформы жилищно-коммунального хозяйства страны и необходимость придания ей статуса Национального проекта
Начиная с 1992 года, органы государственной власти Российской Федерации предпринимали неоднократные попытки реформирования жилищно-коммунальной системы, состояние которой, безусловно, являлось одним из основных факторов, консервирующих старые социально-экономические и политические отношения и препятствующих рыночным преобразованиям, начатым после развала СССР.
В 1992 году Правительство Российской Федерации приступило к приватизации жилого фонда, рассчитывая, что появление реального собственника жилья заставит работать рыночные механизмы в данном секторе экономики. Был принят Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», форсирующий переход на
стопроцентную оплату гражданами коммунальных затрат на содержание жилья и потребленных энергетических ресурсов. Спустя три года в закон были внесены поправки, увеличившие сроки перехода на федеральные стандарты оплаты с 5 до 10 лет.
В 1997 году был также издан Указ Президента страны «О реформе жилищно-коммунального хозяйства», в котором были определены очередные задачи по развитию рыночных механизмов в жилищно-коммунальной сфере. Их детальная постановка нашла свое отражение в утвержденной в том же году Правительством РФ «Концепции реформирования ЖКХ».
Однако активная фаза реформирования ЖКХ началась в 2001 году, когда для этого созрели необходимые условия, и стало очевидным, что дальнейшая задержка преобразований недопустима, что было констатировано на заседании Государственного Совета Российской Федерации. Совет рассмотрел подготовленный рабочей группой губернатора Омской области Л.К.11олежаева вопрос реформирования и реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства, следствием чего стало включение в ноябре 2001 в федеральную целевую программу «Жилище» подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».
В соответствии с подпрограммой, процесс реформирования и реструктуризации ЖКХ делился на три этапа, первый из которых, рассчитанный на 2001-2003 годы, предполагал формирование нормативно-правовой базы и решения проблемы долгов. Второй этап (2004-2005 годы) подразумевает повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства за счет акционирования предприятий и повышения степени конкуренции на рынке коммунальных услуг, создания систем регулирования локальных монополий, развития концессиональных механизмов, выпуска облигационных займов и привлечения кредитов банков. Наконец, третий этап предполагает создание развитого рынка жилищно-коммунальных услуг.
В рамках заявленных целей за три истекших года органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований проделана серьезная работа, сдвинувшая, наконец, проблему с мертвой точки и необратимо поставившая ее в один ряд с насущными интересами государства.
6
Наиболее значительным шагом в проведении жилищной политики и реформировании ЖКХ и в реализации первого этапа подпрограммы стали разработка и принятия нормативно-законодательных актов федерального уровня, подготовивших правовую площадку дальнейшим преобразованиям. В совокупности, начиная с 1992 года, принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с обеспечением прав собственности в жилищной сфере, жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством и сделками в жилищной сфере.
В июне 2004 года Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении принят пакет законопроектов, который включает проект Жилищного кодекса Российской Федерации, проекты федеральных законов «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства», «Об общих принципах тарифного регулирования коммунальных организаций», «Об особенностях регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства», «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» и другие. Завершено также формирование нормативной правовой базы для системы персонифицированных социальных счетов граждан при оплате ЖКУ и проведен эксперимент по ее внедрению в 19 субъектах Российской Федерации.
Наряду с другими, ранее предпринятыми шагами по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, все это позволит в рамках измененной в середине 90-х годов по формам собственности структуры жилищного фонда и сформированного нового слоя собственников продолжить дальнейшие преобразования в жилищно-коммунальной сфере.
Вместе с тем со всей определенностью надо признать, что обозначенные в «Концепции реформирования ЖКХ» 1997 года, в принятой в 2001 году подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», а также в других коммунальных подпрограммах федеральной программы «Жилье» цели модернизации ЖКХ практически не достигнуты.
Более того, в общественном сознании сформировалось суждение о том, что начатая в 90-е годы жилищно-коммунальная реформа обречена на провал, а продекларированная в ней забота об улучшении бытового обустройства населения и жилищно-коммунальной инфраструктуры страны без реальной
7
поддержки со стороны государства является фикцией. Государство ставило в реформе сугубо эгоцентрические цели перекладывания бюджетной нагрузки по поддержанию ЖКХ на плечи своих граждан.
Справедливости ради следует отметить, что для таких суждений, к сожалению, имеются достаточные основания. Сформированные в начале 90-х годов прошлого века основы федеральной жилищной политики вместо последовательного развития с помощью государства рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере создали предпосылки их радикализации, что дистанцировало интересы государства от интересов его же граждан, значительная часть которых в результате непрерывных экономических реформ оказалась за чертой бедности.
Этому же способствовала недальновидная политика обеспечения интересов государственного бюджета за счет населения и субъектов Федерации, следствием которой стала неспособность региональных властей нести перекладываемую с центра на их плечи дополнительную нагрузку по исполнению и воспроизводству государственных функций. Декларируя необходимость ликвидации иждивенчества в рыночных условиях, государство практически еще десять лет назад самоустранилось от обязанностей жилищного и коммунального обустройства граждан, а довольно значительная часть население также давно рассталось с иллюзиями получения бесплатных квартир.
Концептуальные парадоксы присутствуют в действующей подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». В ней основные издержки по реформированию ЖКХ переложены на субъекты Федерации, муниципальные образования и население.
В 2002-2003 годы тарифы на жилищно-коммунальные услуги росли в 2-3 раза быстрее, чем уровень цен и доходы населения. В результате за два года жилищно-коммунальный комплекс получил дополнительные доходы в размере около 250 млрд. рублей, на которые можно было модернизировать 40 процентов всей жилищно-коммунальной сферы, однако этого не произошло.
Явные перекосы наблюдаются и в пропорциях финансирования по уровням бюджетов. Так, за три года действия подпрограммы прямые расходы федерального бюджета на модернизацию и содержание жилищно-коммунального хозяйства страны составили всего —млн. рублей или —
8 процента от всех бюджетных назначений, тогда как совокупные расходы
бюджетов субъектов Федерации были произведены на сумму млрд.
рублей и составляли при этом одну часть бюджетных назначений.
Это вполне закономерно, поскольку ежегодный объем финансирования подпрограммы из федерального бюджета определен до 2010 года в размере всего 500 млн. рублей. Это в 27 раз ниже финансовых предложений субъектов Российской Федерации по заявленным жилищно-коммунальным объектам. К тому же, финансовые средства предоставляются на условиях строго возвратной ссуды, что является основным препятствием для участия в подпрограмме дотационных регионов.
В то же время, предварительные результаты работы в 2004 году показали, что регионы на рубль федеральных средств, направленных, к примеру, в рамках другой подпрограммы - «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» - только на ликвидацию ветхого и аварийного жилья, привлекают дополнительно 2,6 рубля консолидированных источников субъекта. Однако заданный алгоритм финансирования и этой подпрограммы позволяет субъектам ежегодно в среднем переселять всего лишь 20-25 семей, остальные семьи, проживающие в аварийном и ветхом жилье, кроме малокомфортных условий испытывают постоянную угрозу для жизни, о чем свидетельствует горький опыт возгорания жилья в республиках Якутия-Саха и Тува.
Таким образом, с учетом того, что около 30 регионов вообще не получают лимиты на финансирование из федерального бюджета, ресурсное обеспечение очень важных для реформирования ЖКХ перечисленных подпрограмм свидетельствует о достаточно грубых просчетах в определении объемов их финансирования и материально-технического обеспечения.
Если федеральное правительство берет на себя только регулирующую и регламентирующую нагрузку, выполнение любых государственных программ объективно ставится под угрозу. Такой подход в корне отличается от мировой практики, когда в условиях острых экономических кризисов локомотивом радикальных преобразований в жилищно-коммунальной и инфраструктурной сферах становилось само государство. В ином случае создается только иллюзия позитивных перемен, а назревшие и крайне необходимые меры из-за недееспособности региональных и муниципальных бюджетов отодвигаются на неопределенный период.
9
Кроме того, анализ показывает, что бюджетная недееспособность субъектов Федерации и органов местного самоуправления консервирует административные методы управления в жилищном секторе, как это наблюдается сегодня практически во всей жилищно-коммунальной системе. Организации жилищно-коммунального хозяйства при недостатке финансирования снижают качество обслуживания. При этом у них отсутствует заинтересованность в фиксации таких нарушений и не работает система зависимости экономических результатов деятельности предприятий от удовлетворенности потребителей.
В совокупности все эти аргументы должны стать поводом для переосмысления концептуальных основ реформирования жилищно-коммунальной системы страны с тем, чтобы в первую очередь решить главную проблему ЖКХ - перевод его функционирования на рыночные отношения.
В условиях тотальной изношенности основных фондов строений и комм} никаций, несбалансированных бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований никакие финансовые и организационные меры кардинально не выправят ситуацию, если в системе ЖКХ не заработает, наконец, рынок как самое эффективное и ключевое звено модернизации всей социа.1ьной системы.
При этом государство не должно ограничивать свою роль одним лишь декларированием необходимости скорейших рыночных преобразований в ЖКХ и созданием нормативно-правовой базы, что для него, как институциональной основы самоорганизации общества, само собой разумеется. Государство должно и обязано стать локомотивом дальнейших преобразований, безусловно, требующих на начальном этапе самых серьезных бюджетных затрат и организационных усилий.
Торможение рыночных отношений в ЖКХ связано со многими факторами, в числе которых: критическое состояние основных фондов и инженерной инфраструктуры, требующих больших финансовых вложений; необеспеченность возмещение затрат на содержание и ремонт капитального характера; административные барьеры и несоответствие устанавливаемых органами самоуправления ценами и тарифами полному объему затрат; многообразие собственников жилых и нежилых помещений, препятствующее принятию согласованных решений и т.д.
10
Исходя из этого, целесообразно, чтобы дальнейшие преобразования в жилищно-коммунальной сфере были бы продолжены в рамках единого Национального проекта, составленного на основе рыночных критерий, новых бюджетных приоритетов и направлений государственной политики в модернизации коммунального хозяйства Российской Федерации.
Национальный проект понимается как система правовых, организационных и финансовых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по масштабной модернизации жилищно-коммунальной сферы как непременного условия запуска в ней рыночных отношений и активизации собственных мотиваций граждан на комфортное обустройство жилья, а также городской и сельской инфраструктуры.
В структуре Национального проекта как механизм его реализации должен быть разработан ряд федеральных целевых программ по основным направлениям проекта, а федеральная часть финансовых расходов, начиная с бюджета 2006 года, должна закрепляться отдельной строкой под статусом «Национальный проект» с возможностью привлечения в качестве гарантийных обязательств и дополнительных финансовых источников Стабилизационного фонда Российской Федерации.
1.2. Анализ современного состояния жилищно-коммунального хозяйства страны и основные направления работы в рамках Национального проекта «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации»
Необходимость пересмотра концептуальных подходов в реформировании ЖКХ и привлечение к нему механизмов Национального проекта диктуется, прежде всего, отсутствием необратимых позитивных результатов предыдущих этапов коммунальной реформы и усугублением положением дел в жилищно-коммунальной сфере страны.
В настоящее время общая площадь жилищного фонда России составляет 2,85 млрд. кв. м, в том числе 62,1 процента - это жилье,
11
сооруженное более 30 лет назад, а 3,1 процента или 88,7 млн. кв. м относится к ветхому и аварийному жилищному фонду.
Несмотря на то, что износ жилого фонда в среднем по России превышает 60 процентов, а более 550 млн. кв. м, или около 20 процентов всего жилищного фонда России, нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения, эта работа ведется в крайне неудовлетворительных темпах. Например, в 2003 году объемы реконструкции жилья составили всего лишь 4,4 млн. кв. м, или менее 1,5 процента при ежегодном нормативе 4-5 процента.
Объем предоставленных жилищно-коммунальных услуг населению за 2003 год достигнут в пределах 598 млрд. рублей, при этом структура источников их финансирования показывает увеличивающуюся нагрузку на граждан Российской Федерации и довольно высокий процент бюджетных расходов.
Тем не менее, работа жилищно-коммунального хозяйства страны остается в режиме «планово-убыточной» деятельности нерыночного сектора, что отражается на его финансовом состоянии. Кредиторская задолженность предприятий ЖКХ в результате неплатежей и несбалансированной тарифной политики превышает в настоящий момент 314 млрд. рублей и тормозит запуск рыночных механизмов модернизации, развитие конкуренции и эффективных вложений в обновление основных фондов.
12
Жилищно-коммунальный комплекс представляет собой одну треть всех основных фондов Российской Федерации. Однако сегодняшнее состояние фондов можно оценить как критическое и нетерпимое. Например, физический износ трансформаторных подстанций составляет 56,9 процента, котельных - 54,5 процента, коммунальных сетей водопровода - 65,3, канализации - 62, 5, тепловых и электрических сетей соответственно - 62,8 и 58,1, водопроводных насосных станций - 65,1, канализационных насосных станций - 57,1, очистных сооружений водопровода и канализации соответственно - 53,8 и 56,2.
Не случайно поэтому, что из общего количества аварий на водопроводных и канализационных сетях 53 процента аварий происходят по причинам ветхости этих сетей. За год на системах теплоснабжения регис грируется почти 87 тысяч аварийных ситуаций, включая отказы и нарушения в работе. При этом затраты на аварийно-восстановительные рабо1 ы в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт коммунальных энергетических объектов, а суммарные потери в тепловых сетях достигают 30 процентов, а кое-где и 45 процентов от произведенной тепловой энергии (примерно 111703 тыс.Гкал/год).
Кроме того, в российских городах и других населенных пунктах на 56, 52 и 45 процентов соответственно превышен физический износ путепроводов, улично-дорожной сети и мостов. Из общей протяженности дорог только 57 процентов имеют усовершенствованное покрытие проезжей части и только 20 процентов имеют подземные водостоки, что в 3-3 раза снижает срок службы дорожных покрытий.
Все это также является следствием неэффективных, нерыночных методов управления жилищно-коммунальным комплексом, слабой конкуренции в сферах управления многоквартирными домами и системами коммунальной инфраструктуры, практическим отсутствием рынка подрядных работ и недостаточностью бюджетных и внебюджетных инвестиций.
Для полного восстановления основных фондов только котельных по ориентировочным расчетам требуется 118 млрд. рублей, а тепловых и водопроводных сетей - соответственно 180 и 128 млрд. рублей. Однако сегодняшняя инвестиционная политика, в том числе со стороны государства,
13
даже не позволяет надеяться, что когда-нибудь их восстановление произойдет.
Так, федеральной адресной инвестиционной программой на 2004 год предусматривалось выделение государственных инвестиций на 2747 строек, в том числе инфраструктурного характера, было намечено ввести в действие 953 строек, однако в январе-августе на полную мощность введено в эксплуатацию только 12 строек и 9 частично.
Несмотря на то, что около 70 процентов жилищного фонда находится в частной собственности и в соответствии с законодательством должно управляться собственниками помещений в многоквартирных домах, абсолютно преобладающей является практика муниципального управления жилищным фондом. Допуск в этот сектор частных управляющих сдерживается сложившейся монополией МУПов. Не выполняется также законодательство о товариществах собственников жилья в части передачи прилегающих к многоквартирным домам земельных участков в общую долевую собственность собственников квартир.
В соответствии с вышеизложенным, в рамках Национального проекта назрела необходимость создания и принятия специальных долгосрочных (до 2010 года) федеральных целевых программ «Реконструкции и модернизации жилищного фонда», а также «Реконструкции сетей и объектов инженерно-технического обеспечения и ландшафтной инфраструктуры населенных пунктов Российской Федерации» (Внимание! Все предложения о целевых федеральных программах в порядке обсуждения).
Программы должны предусмотреть форсированное развитие финансовых инструментов и институтов для привлечения инвестиций в модернизацию и реконструкцию коммунальных сетей и многоквартирных домов, проведения их капитального ремонта с тем, чтобы к 2010 году объем частных финансовых инвестиций составлял не менее 200 млрд. рублей (или не менее 30 процентов от всех инвестиций), а уровень износа коммунальной инфраструктуры сократился бы не менее чем на 20 процентов и составлял бы не более 40 процентов (против 60 к сегодняшнему дню).
В программах необходимо определить как государственные, так и региональные муниципальные обязательства по капитальному ремонту и
14
модернизации коммунальных сетей и многоквартирных домов с высокой степенью износа.
Целесообразно разработать и принять в 2005 году в составе Федеральной целевой программы «Жилище» новую редакцию подпрограммы переселения граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда с тем, чтобы к 2010 году сократить его долю до 1 процента.
В новой редакции должны быть четко прописаны источники финансирования мероприятий по переселению граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда в части обязательств бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Разработаны и утверждены регламенты состояния индивидуальных и многоквартирных домов для определения соответствия жилья установленным требованиям. Должна быть предусмотрена инвентаризация состояния жилищного фонда с целью определения объема и перечня ветхих и аварийных индивидуальных и многоквартирных домов по каждой территории. Должны быть разработаны и утверждены нормативно-правовая база гражданской и административной ответственности собственников помещений за содержание индивидуальных и многоквартирных домов и механизмы эффективного государственного контроля за состоянием индивидуальных и многоквартирных домов.
• Кроме того, новая редакция подпрограммы должна быть обеспечена нормативной правовой базой, позволяющей осуществлять реконструкцию жилого фонда на территориях, занятых правами третьих лиц (придание особого статуса реконструируемым территориям с возможностью изъятия земельных участков для реализации муниципальных нужд, обеспечение возможности преимущественной покупки и др. механизмы).
Дифференциацию предлагаемых решений в региональном разрезе, а также в зависимости от типа поселения, целесообразно осуществлять следующим образом.
Во-первых, в депрессивных регионах с оттоком населения решение проблемы ликвидации аварийного и ветхого фонда необходимо проводить параллельно с решением задачи создания условий для переселения людей в
15
более привлекательные территории, например, с использованием механизма государственных жилищных сертификатов.
Во-вторых, в экономически развитых регионах необходимо ориентироваться, в первую очередь, на привлечение частных финансовых ресурсов для решения задач реконструкции и модернизации жилищного фонда.
В-третьих, в случаях использования механизма софинансирования региональных и муниципальных программ модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры из федерального бюджета, условия софинансирования должны определяться с учетом состояния жилищно-коммунального комплекса данной территории, ее возможностей по привлечению частных инвестиций, а также проведения на территориях реформ в жилищной и коммунальной сферах.
Структурными наполнителями Национального проекта должны также стать четко определенные направления модернизации жилищно-коммунальной сферы в рамках правительственных постановлений и других нормативно-правовых, организационно технических, финансовых и законодательных мер:
Первое - развитие конкурентного бизнеса и совершенствование на его основе организационно-производственной и финансовой работы жилищно-коммунального комплекса.
Второе - разработка механизма взаимодействия собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления, государства по вопросам управления многоквартирными домами. Его реализация позволит повысить качество управления многоквартирными домами, сформирует устойчивые механизмы их капитального ремонта и модернизации. Принятие Жилищного кодекса, устанавливающего упрощенную процедуру выбора собственниками помещений и способа управления многоквартирным домом, ускорит реализация данного направления.
Третье - совершенствование процедур тарифного регулирования в коммунальном комплексе.
Его реализация позволит сформировать стимулы у коммунальных предприятий к сокращению неэффективных затрат. То есть - уменьшать технологические потери, искать более дешевые ресурсы для производства
16
собственной продукции, переводить текущие затраты в капитальные, а также не накапливать невозвратных долгов. Принятие разработанного и находящегося на рассмотрении Государственной думы федерального Закона «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» создаст благоприятную правовую среду для решения поставленной задачи.
Четвертое и самое неотложное направление - реструктуризация долговых обязательств предприятий комплекса, обеспечение источников и механизмов для оздоровления их финансового положения.
Затяжка этого процесса только усугубило положение дел в ЖКХ и стало одним из тормозов коммунальной реформы.
Пятое - ликвидация монополии унитарных предприятий на рынке предоставления коммунальных услуг и управления коммунальной инфраструктурой, формирование условий для привлечения частного бизнеса к управлению коммунальной инфраструктурой
Анализ показывает, что, несмотря на благоприятные условия, созданные в стране в целом для демонополизации отраслей, в жилищно-коммунальном комплексе этот процесс идет со значительным опозданием. В основном демонополизация проходит на предприятиях тепло-энергоснабжения, где в предыдущие годы государством была создана серьезная фондовая и инфраструктурная база. При этом государственная монополия здесь подменяется монополией новых собственников, диктующих неоправданно высокие тарифы на предоставление услуг. Частную и смешанную форму собственности в этих сферах имеют уже соответственно 30 (теплоснабжение) и 37 (энергоснабжение) процентов предприятий, тогда как в целом по ЖКХ доля частных предприятий составляет всего 17,3 процента.
Шестое направление основано на необходимости скорейшей разработки нормативной правовой базы для минимизации рисков инвестирования в коммунальный комплекс, что снимет барьеры против привлечения частных инвестиций для модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры.
Седьмое направление - обеспечение прозрачных процедур государственной финансовой поддержки процессов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры для формирования мотивации
17
по скорейшей модернизации объектов коммунального комплекса, повышению надежности работы коммунальной инфраструктуры, а также подготовке площадок для жилищного строительства.
Восьмое направление - осуществление ресурсосберегающих мер и обязательный переход на приборный учет в сфере поставки коммунальных услуг, оплата услуг по показаниям приборов учета.
В жилищно-коммунальном комплексе страны по-прежнему отсутствует экономическая заинтересованность всех участников энергосберегающих мероприятий, которые могут дать высокий экономический эффект даже в сугубо разовых мерах хозяйственного порядка. Так, только замена существующих светильников на экономичные позволяет экономить до 30 процентов электроэнергии. Внедрение частотных регуляторов на электродвигателях экономит такой же объем электроэнергии, увеличивает срок службы оборудования и исключает гидравлические удары в системах водоснабжения. Огромные возможности открываются с внедрением децентрализованного энергообеспечения малых населенных пунктов и другие ресурсосберегающие мероприятия, осуществляющееся в том числе на уровне домохозяйств.
Однако их реализация сдерживается отсутствием необходимой мотивации, что проявляется как на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований, так и на федеральном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11. 2001 года в рамках программы «Энергоэффективная экономика» до 2005 года предусмотрено на внедрение энергоэффективных технологий в ЖКХ всего 172 млн. рублей, большая часть которых так и не была выделена. В 2004 году на реализацию подпрограммы распоряжением Правительства РФ определено всего 4,8 млн. рублей, но в последствии даже эта сумма была уменьшена до 800 тысяч рублей, которые были распределены на 3 объекта.
В рамках Национального проекта необходимо в корне изменить такой подход к финансированию подпрограмм, направленных на ресурсо-и энергосбережение и дополнительно предусмотреть следующие мероприятия:
• разработку и утверждение нормативной правовой базы, позволяющей применять административные санкции к собственникам, не внедряющим современные ресурсосберегающие технологии, оборудование и
18
приборы, не установившим коллективные и индивидуальные приборы учета в установленные сроки;
• разработку и утверждение порядка организации учета потребления и оплаты ресурсов в индивидуальных и многоквартирных домах при наличии коллективных и/или индивидуальных приборов учета.
При реализации всех перечисленных направлений в рамках Национального проекта «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации», необходим также учет факторов, обусловливающих дифференциацию предлагаемых решений в региональном разрезе, а также в зависимости от типа поселения. Во-вторых, обеспечение их взаимосвязи с проведением реформы местного самоуправления.
Так, например, для малых муниципальных образований с населением менее 20 тысяч человек, в первую очередь, в сельской местности, возможно осуществление выбора жилищных и коммунальных управляющих компаний без проведения конкурса.
В федеральной целевой программе «Реконструкция коммунальных сетей», необходимо предусмотреть механизм софинансирования за счет средств федерального и регионального бюджетов работ по расширению и модернизации коммунальных инфраструктурных объектов, имеющих особое межрегиональное и межмуниципальное значение.
1.3. Основные задачи по совершенствованию системы социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в рамках Национального проекта «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации»
Выше уже отмечалось, что при всевозрастающих нагрузках по оплате жилья и коммунальных услуг на граждан Российской Федерации в системе ЖКХ сохраняется значительное бюджетное финансирование государством и муниципалитетами. При этом на практике средства, предназначенные для социальной помощи, не предоставляются гражданам, а, как и растущие платежи квартиросъемщиков и владельцев жилья, направляются
19
предприятиям жилищно-коммунального хозяйства на компенсацию их убытков.
В результате у них не возникает общая финансовая мотивация и заинтересованность в снижении затрат и издержек на производство, в обеспечении надежного и устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса, а деятельность сопровождается большими потерями ресурсов.
Задача состоит в том, чтобы в рамках разработанной Минэкономразвития РФ новой модели реформирования ЖКХ изменить механизм взаимодействия участников отношений в жилищно-коммунальной сфере переведя финансовые потоки из дотаций предприятиям ЖКХ в адресные субсидии гражданам на персонифицированные социальные счета.
Это потребует прекращения прямого дотирования предприятий жилищного и коммунального комплекса и переориентацию бюджетных средсгв на адресную социальную поддержку граждан и на финансирование инвестиционных проектов модернизации жилищного и коммунального комплекса. При этом с учетом реального положения дел в жилищно-коммунальном комплексе и уже накопленного за годы реформ «горького опыта», когда любое предлагаемое новшество имело в основе завуалированное перекладывание финансовых и организационных нагрузок с плеч государства на плечи граждан, категорически важно не снижать общего объема бюджетных расходов, получателями которых, в конечном счете, будет жилищно-коммунальный комплекс, а ориентировать их помимо адресных субсидий на программы модернизации.
Необходимо:
Во-первых, разработать и в рамках Национального проекта практически реализовать региональные и муниципальные программы бюджетного и внебюджетного финансирования инвестиционных проектов развития и модернизации жилищного фонда, в том числе проектов капитального ремонта жилищного фонда. Установить региональные стандарты уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, органам местного само} правления определить ставки и тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг на уровне, близком к полному возмещения расходов.
20
Во-вторых, провести инвентаризацию и реструктуризацию социальных обязательств государства по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг с последующим переводом их в денежную форму.
Для этого необходимо до 2006 года осуществить единый учет и формирование реестров получателей льгот в органах социальной защиты. Разработать сам механизм замены действующих натуральных льгот на адресную денежную помощь и дифференциации размера денежных выплат в зависимости от основания пользования льготами и учета региональных и местных различий в стоимости жилищно-коммунальных услуг.
В силу географических, природно-климатических и иных местных особенностей размеры оплаты жилья и коммунальных услуг в различных местах проживания граждан сильно разнятся. Еще более сильна региональная дифференциация среднего бремени жилищно-коммунальных платежей, поскольку ряд регионов с объективно высокими затратами на предоставление жилищно-коммунальных услуг характеризуется низкими доходами населения.
Эти различия необходимо учесть, прежде всего, при установлении подходов к определению размеров денежных выплат взамен натуральных льгот, а также при определении необходимых объемов средств на реализацию программ субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Для этого могут использоваться устанавливаемые ежегодно федеральные стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц. В субъектах Российской Федерации представляется целесообразным устанавливать аналогичные региональные стандарты, дифференцированные по муниципальным образованиям, с целью выделения субвенций на эти цели.
В рамках Национального проекта «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации» предлагаются возможные пути решения еще одной важнейшей задачи. А именно - формирование жилищного фонда социального использования и специализированных жилищных фондов с новыми механизмами управления ими.
За прошедшее десятилетие управление жилищным фондом социального использования осуществлялось в условиях нормативно-правовой базы, не соответствовавшей реалиям социально-экономической
21
ситуации в стране (Жилищный кодекс РСФСР 1984 года). В результате принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых документов по вопросам, еще не урегулированным федеральным законодательством, правовая система была разбалансирована. Массовым нарушениям законодательства был разрушен единый подход к управлению жилищным фондом социального использования даже в тех случаях, когда адекватная правовая база была создана.
Это, к примеру, привело к сохранению заведомо невыполнимых обязательств государства по предоставлению социального жилья всем гражданам, независимо от их доходов и материального положения. С одной стороны, у значительной части общества консервировались иждивенческие настроения, а с другой стороны - у многих семей, которые сегодня и в обозримой перспективе будут нуждаться в поддержке, терялась вера в возможность улучшения жилищных условий.
Национальный проект должен определить переход к новому порядку предоставления жилых помещений в социальном жилищном фонде, принятия на учет малоимущих граждан в качестве нуждающихся в предоставлении социального жилья.
Предлагается следующий комплекс мероприятий:
- разработка и принятие положений о порядке признания граждан
малоимущими, включая порядок учета доходов и отдельных видов
имущества;
- разработка и принятие документов, регулирующих порядок
принятия граждан на учет и предоставления им жилых помещений по
договору социального найма.
В них должны быть четко прописаны процедуры принятия соответствующих решений, перечни документов, которые представляются малоимущими гражданами, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, количественные критерии признания гражданина малоимущим, количественные параметры отдельных видов имущества, в первую очередь, подлежащего налогообложению и т.д.
Безусловно, все это должно производится с учетом длительного и сложного переходного периода при введении в действие нового Жилищного
22
кодекса Российской Федерации - комплексного основополагающего документа в жилищной сфере.
Следующая актуальная задача - совершенствование системы управления жилыми домами, в которых все жилые помещения находятся в жилищном фонде социального использования или специализированном жилищном фонде.
Решение этой задачи направлено на обеспечение комфортных условий проживания граждан в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования и обеспечение его устойчивого функционирования. Большинство жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда находится в многоквартирных домах, где часть квартир находится в собственности граждан. Управление такими домами должно осуществляться на основании совместных решений собственников, как правило, с привлечением профессиональных управляющих компаний.
Однако в части многоквартирных домов органы государственной власти или местного самоуправления остаются единственным собственником жилых помещений. Поэтому данная задача актуальна как для домов жилищного фонда социального использования, так и для служебного и специализированного жилищных фондов. Необходимо проведение мероприятий, предусматривающих передачу жилых домов, находящихся в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных организаций, в казну муниципальных образований, выбор организаций, которые будут осуществлять управление данными домами на конкурсной основе, разработку и заключение договоров на управление и определение лиц, уполномочиваемых собственниками государственного жилищного фонда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на выбор управляющих организаций и заключение договоров управления.
При выполнении указанных мероприятий важно также осуществить переход к заключению договоров социального найма жилого помещения в письменной форме, поскольку с ликвидацией института ордера на жилое помещение - договор социального найма становится основным документом, регулирующим отношения нанимателя и наймодателя в социальном жилищном фонде. Для всего этого потребуется разработка и утверждение
23
типового договора социального найма, проведение информационно-разъяснительной кампании о правах и обязанностях нанимателей, проведение кампании по подписанию договоров социального найма.
Указанные мероприятия должны также быть проведены в отношении договоров найма служебного жилого помещения, найма общежития, найма жилою помещения в маневренном жилищном фонде, содействовать решению проблемы специализированных жилых помещений, находящихся на балансе частных лиц.
Актуальность последней задачи связана с тем, что «приватизация» служебного жилья и общежитий была одним из наиболее массовых нарушений законодательства о приватизации. Поэтому в рамках Национального проекта важно будет провести инвентаризацию жилых домов и жилых помещений, входивших в служебный и специализированный жилищные фонды и переданных в процессе приватизации «на баланс» частных организаций, утвердить порядок передачи данных помещений соответственно в государственный или муниципальный жилищные фонды, заключить с гражданами, проживающими в данных жилых помещениях, соответствующие договоры найма на основании типовых договоров.
Дифференциация всех перечисленных задач и их решений в региональном разрезе и в зависимости от типа поселения должна учитывать необходимость обеспечения единых принципов управления жилищным фондом социального использования на всей территории страны. В то же время это не исключает необходимости учета региональных и местных условий, например, при определение видов доходов и имущества, учитываемых при признании гражданина малоимущим. Так, обязательность учета доходов от личного подсобного хозяйства в совокупном доходе семьи является очевидной для регионов Юга России, в то время как на территориях Крайнего Севера целесообразность такого решения может быть оспорена.
Некоторые территории характеризуются наличием специфических видов имущества, без учета которых невозможно принять адекватное решение о признании или непризнании гражданина малоимущим. Особенно тщательно процедуры учета имущества должны быть разработаны для регионов, где традиционно высока доля теневой и неформальной экономики, а официально регистрируемые доходы граждан достаточно низки.
24
Кроме того, проблема дифференциации должна корреспондироваться с количественными параметрами, на основании которых гражданин признается малоимущим. При определении размеров и структуры специализированного жилищного фонда, в частности на территориях размещения вынужденных беженцев и переселенцев, особое внимание должно быть уделено развитию соответствующего специализированного жилищного фонда. В городах с активно развивающимся рынком жилищного кредитования имеет важное значение создание маневренного жилищного фонда, который мог бы использоваться для временного проживания граждан, утративших жилое помещение, приобретенное за счет кредита банка и находившееся в залоге, в результате обращения взыскания.
Таким образом, Национальный проект ««Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации» охватывает совокупность самых актуальных проблем, стоящих сегодня перед жилищно-коммунальном хозяйством страны, и, по мнению рабочей группы, должен стать концептуальной и практической основой новой жилищной политики государства до 2015 года.
II. НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ В РАМКАХ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «СОЗДАНИЕ РЫНОЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ И ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА ДОСТУПНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации со всей определенностью поставлена актуальная задача обеспечения граждан России доступным жильем, которое по-прежнему остается самой болезненной социальной проблемой.
Несмотря на создание основ функционирования рынка жилья, реальное приобретение, строительство и наем жилья с использованием рыночных механизмов по-прежнему доступно лишь ограниченному кругу граждан. В числе причин, консервирующих ситуацию, остается низкий объем вводимого жилья, неразвитость институтов жилищного кредитования, инфраструктуры рынка жилья, высокий уровень рисков и издержек на рынке.
25
Тем не менее, существующий платежеспособный спрос населения на жилье превышает предложение на рынке, что свидетельствует о недостаточных объемах жилищного строительства и отражает неэффективность данного сектора, а также высокую степень его монополизации.
В феврале 2003 года рабочая группа Государственного Совета Российской Федерации во главе с губернатором Самарской области К.А.Титовым подготовила на рассмотрение Совета вопрос «О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства в Российской Федерации», в результате чего были сделаны первые шаги по формированию новой жилищной политики государства. Уже осенью 2003 года была начата работа по созданию новых законодательных условий для формирования рынка доступного жилья, детальному анализу и широкому обсуждению основных проблем, в итоге которой в Государственную Думу Федер;шьного Собрания Российской Федерации депутатами совместно с Правительством Российской Федерации был внесен пакет законодательных актов. В настоящее время уже принята часть федеральных законов из числа входящих в пакет, основная часть находится на стадии рассмотрения. Планируется принятие всех законопроектов до конца 2004 года и их вступление в силу с 1 января 2005 года.
Структура пакета законопроектов представлена на рис. 1.
