Доклад рабочей группы
| Вид материала | Доклад |
- Доклад Рабочей группы по Глобальному партнерству "Группы восьми", 611.74kb.
- Доклад о работе рабочей группы, 117.21kb.
- Доклад Рабочей группы для Генеральной Ассамблеи оон, 2008, 102.18kb.
- С. В. Степашин Доклад о результатах деятельности Рабочей группы интосаи по ключевым, 88.61kb.
- Владимир Михайлович Катцов. Ниже кратко излагаются основные научные выводы, содержащиеся, 61.62kb.
- Доклад рабочей группы по автомобильному транспорту, 370.13kb.
- Четвертый оценочный доклад межправительственной группы экспертов по изменению климата, 210.21kb.
- Доклад специальной рабочей группы высокого уровня по вопросам социальной сплоченности, 2732.68kb.
- Доклад Совместного совещания Комиссии экспертов мпог и Рабочей группы по перевозкам, 333.24kb.
- Концепция деятельности Рабочей группы интосаи по ключевым национальным показателям, 177.75kb.
Рис. 1. Структура пакета законопроектов по развитию рынка жилья
26
Новые правовые условия после принятия пакета законопроектов создадут основу для реализации на практике поставленных целей, но потребуют широкомасштабных действий как нормативно-правового, так и административно-организационного и бюджетно-финансового характера. Очень многое будет зависеть от активной позиции в этом процессе субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, ответственных за развитие отдельных территорий.
В связи с этим назрела необходимость объединить усилия органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, промышленных предприятий, бизнеса и общественных организаций в рамках Национального проекта «Создание рыночных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве и формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации», разработка которого должна быть завершена и приня га в первом полугодии 2005 года
Целью Национального проекта является создание эффективного жилищного сектора, действующего на рыночных принципах и удовлетворяющего жилищные потребности основной части населения, а также создание механизмов участия государства в поддержке развития и функционирования этого рынка в целом и повышения доступа к нему для определенных групп населения, нуждающихся в такой поддержке.
Для достижения поставленной цели деятельность Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должна быть сконцентрирована на создании условий для развития в жилищном секторе и повышения уровня обеспеченности населения жильем через увеличение объемов строительства жилья и необходимой коммунальной инфраструктуры, развитие финансово-кредитных институтов и механизмов.
Обеспечение возможности приобретения и строительства жилья гражданами позволит повысить их территориальную мобильность, что, в свою очередь, в долгосрочной перспективе может привести к более рациональной системе расселения с учетом возможностей обеспечения занятости населения и уровня социально-экономического развития различных регионов и поселений.
27
Кроме того, увеличение объемов жилищного строительства, развитие жилищного финансирования граждан окажет существенное влияние на макроэкономические параметры и обеспечит развитие смежных секторов экономики.
11.1. Анализ современной ситуации в обеспечение граждан жильем
К текущему моменту общий объем жилищного фонда России составляет 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений), а средняя обеспеченность жильем - 19,7 кв. м на человека. При этом, как уже подчеркивалось в I разделе настоящего Доклада, состояние жилищного фонда не отвечает потребностям населения, 30 процентов граждан страны оценивают его как плохое и очень плохое.
Площадь жилых помещений, размещенных в аварийных и ветхих строениях составляет более 91 млн. кв. м (3,1 процента всего жилого фонда), в них проживают около 5,0 млн. человек. В 2003 году по ветхости и аварийности выбыло всего 1,9 млн. кв. м жилых помещений, или 2, процента площади ветхого и аварийного жилищного фонда. В неблагоустроенном жилье проживают 14,3 млн. семей (27,5 процента).
Велика региональная дифференциация обеспеченности жильем - от менее 15 кв. м Читинской области до почти 26 кв. м в Республике Северная Осетия-Алания.
Еще более ощутима разница по уровню обеспеченности жильем в разрезе типов поселений. В крупных сельских поселениях, концентрирующих экономически активное и перспективное в демографическом отношении население, в среДнем на одного жителя приходится общей площади в 3-4 раза меньше, чем в отдаленных малых деревнях, где проживают преимущественно одинокие малосемейные люди старших возрастов. В основном на эти населенные пункты приходится пустующий жилищный фонд, составляющий только в областях нечерноземной зоны более 20 процентов.
В совокупности все это создает напряженную ситуацию в обеспеченности граждан жилищными условиями. Сегодня около 4,5 млн. семей признаны остро нуждающимися в улучшении жилищных условий, а всего не удовлетворены своими жилищными условиями и хотели бы их
28
улучшить, по данным проведенных опросов, около 28 млн. семей, или 61 процент (рис. 2).
При этом значительная часть граждан ориентирована на улучшение
условий рыночными способами. В условиях предоставления помощи со стороны государства существенно увеличивается доля домохозяйств, нацеленных на улучшение жилищных условий путем приобретения и строительства жилья, - с 28,5 до почти 50 процентов всех семей, желающих улучшить жилищные условия.
В итоге, общая потребность населения России в жилье составляет 1 570 млн. кв. м, или 17 767,5 млрд. рублей в стоимостном выражении (в ценах 2003 г.). С учетом того, что часть этой потребности может быть удовлетворена за счет продажи жилья на вторичном рынке, потребность в строительстве нового жилья составляет 1 291 млн. кв. м (14 612,6 млрд. руб.), то есть в объеме не менее 46 процентов от существующего жилищного фонда.
За последние три года наметилась тенденция ежегодного наращивания объемов жилищного строительства. Так, если прирост общей площади введенного в 2001 году жилья по сравнению с предыдущим годом составлял 4,6 процента, в 2002 году - 6,7 процента, то в 2003 году - 7,7 процента. Это позволило в 2003 году увеличить общей площади жилья в расчете на 1000 человек населения на 43 кв. метра, или на 21 процент. В 2003 году на территории РФ организациями всех форм собственности построено 36,27 млн. кв. метров. В среднем по стране ввод жилья на душу населения составил 0,25 кв. метра, но он по-прежнему составляет менее 50 процентов от уровня ввода жилья конца 1980-х годов (см. рис.).
29
Наибольшие объемы жилья были введены в Московской, Астраханской, Белгородской областях, Москве, Чувашской Республике, Республике Татарстан (в среднем по 0,5 кв. метров в расчете на 1000 человек). Менее 50 кв. метров на 1000 человек населения за год построено в Мурманской, Магаданской, Камчатской областях и Республике Ингушетия; от 50 кв. метров до 100 кв. метров - в Архангельской, Иркутской, Читинской и Сахалинской областях, Республике Тыва, Хабаровском крае, Коми-Пермяцком автономном округе, Еврейской автономной области. В январе-августе 2004 года в Чеченской Республике проведены отдельные виды восстановительных работ в жилых домах общей площадью 24.3 тыс. кв. метров.
При этом набирает силу тенденция по снижению ежегодного объема вводимого жилья в государственном секторе экономики. В 2003 году его доля в среднем по России составила 6,9 процента, в Архангельской области, Республике Дагестан, Чувашской Республике, Краснодарском крае - менее 1 процента, в Ненецком автономном округе, Республике Мордовия, Калужской, Ростовской и Томской областях - от 1 до 2 процентов.
Причем в эти цифры в основном входят инвестиции субъектов, тогда как государственная поддержка из федерального центра постоянно снижается. Если в 2001 году она распространялась на 3,6 процента общей площади введенных домов, в 2002 - на 2,8 процента, то в 2003 году - только на 2,2 процента. За счет федерального бюджета в 2003 году было построено всего 796,6 тысяч кв. метров общей площади жилых домов, что на 16,0 процентов меньше, чем в 2002 году.
30
С другой стороны, продолжается возобновленный с 2001 года рост ежегодных объемов индивидуального жилищного строительства. В 2003 году населением за свой счет и с помощью кредитов построено 15.2 млн. кв. метров общей площади жилых домов, что составило 41.8 процента от общего объема жилья, введенного в 2003 году.
Приведенный анализ говорит о некоторых обнадеживающих тенденциях в объемах и структуре жилищного строительства, в то же время высвечивает неравнозначность процессов, а также усиливающуюся экономическую дифференциацию регионов, которая подрывает экономический организм всей страны.
Симптоматично, например, что на десять крупнейших, промышленно развитых регионов России приходится более половины всего ввода нового
жилья или млн. кв. м. В других регионах совокупно за 2003 год введено
всего кв. м.
Невооруженным глазом видно также, что государство, исключая регионы, находящихся в суровых климатических условиях, практически устранилось от жилищного строительства, что не соответствует требованиям текущего момента и в значительной мере сказывается на высокой стоимости жилья.
В настоящее время наблюдается устойчивый рост цен на жилье на первичном и вторичном рынках (рис.4). За 2003 год цены выросли на 26 процентов, в том числе в Москве - на 45 процентов.
Рис. 4. Средние цены на жилье и стоимость строительства, руб./кв. м
Если средняя фактическая стоимость 1 кв. метра общей площади жилых домов, построенных в 2001 году, составила 5279 рублей, в 2002 году -6843 рублей, в 2003 году - 7987 рублей, то в первом полугодии 2004 года она поднялась до 9258 рублей. В городах и поселках городского типа она почти в 2 раза превышает стоимость строительства в сельской местности. Дешевле четырех тысяч рублей за один квадратный метр в 2003 году обошлось строительство жилых домов в Волгоградской области, республиках Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Алтай, Коми-Пермяцком автономном округе.
Одна из причин высоких цен на жилье - административные и бюрократические барьеры, которые препятствуют внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность и приводят к удорожанию строительства (см. рис. 5).
32
Удорожание стоимости жилищного строительства приводит к затягиванию сроков возведения начатых домов, или невозможности завершения строительства. Из общей площади жилья, находящейся в незавершенном строительстве в 2003 году на дома, сооружение которых законсервировано, окончательно прекращено, или временно приостановлено, приходилось 25,5 процентов, а в целом объем незавершенного жилья (без индивидуальных жилых домов) составил 40,1 миллионов кв. метров общей площади ив 1,9 раза превысил количество введенного жилья. В Архангельской, Мурманской, Камчатской областях, Коми-Пермяцком автономном округе, республиках Дагестан и Алтай это соотношение превышено более чем в 10 раз.
Возникшую ситуацию можно разрешить только с помощью специальной федеральной целевой программы «Сокращение незавершенного строительства» в рамках Национального проекта. При этом появится возможность оказать помощь муниципалитетам в образовании за счет запущенных с помощью государственных инвестиций объемов общегосударственный фонд социального жилья.
11.2. Анализ реализации федеральной целевой программы «Жилище», других федеральных программ и рсновные итоги реализации региональных (муниципальных) программ в жилищной сфере
Основным организационно-финансовым инструментом реализации государственной жилищной политики в настоящее время является федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы.
В 2004 году завершился первый этап реализации программы. За этот период на реализацию входящих в нее девяти подпрограмм было выделено 47 881,6 млн. рублей, что на 77 процентов больше объема средств,
33
предусмотренных программой. В том числе, по отдельным подпрограммам (в млн. руб.):
Таблица 2.3
| | Предусмотрено ФЦП «Жилище» / Фактически выделено из федерального бюджета в 2002 - 2004 гг. | Соотношение фактически выделенных средств и предусмотренных ФЦП «Жилище», в % | Предусмотрено ФЦП «Жилище» на 2005 -2010 гг. | Потребность в средствах на 2005 -2010 гг. для полного выполнения обязательств1 | Соотношение предусмотренных ФЦП «Жилище» средств на 2005-2010 гг.и потребностей, в% |
| «Государственные жилищные сертификаты» (государственный заказчик – Госстрой) | 19260 _________ 33365,7 | 173,2 | 83800 | 139 2302 | 60,2 |
| «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур» (Росстрой) | 24,4 ______ 24,4 | 100 | 117 | 238,7 | 49,0 |
| «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда» (Росстрой) | 180 _____ 2746,3 | 1525,7 | 665 | 55 007 | 1,2 |
| | | | | | |
| «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф» (МЧС России) | 229.5 _________ 242 | 105,4 | 1007 | 20 254 | 4,9 |
| «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» (ФМС России) | 1453 ______ 1329,4 | 91,4 | 6545 | 35 271,6 | 18,6 |
| «Обеспечение жильем молодых семей» (Рособразование) | 75 ______ 1000 | 133,3 | 461 | 41 437,5 | 1-1 |
| «Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (Минэкономразвития России) | 2649,2 _______ 2388,43 | 90,1 | 11581 | 172 380 | 6.7 |
1
Оценка Минпромэнерго России (из расчета 60 кв. м на семью по 11 050 руб. за кв. м).2 С учетом решения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 22.08.2002 г. № КАС02-380,
установившего право уволенных и увольняемых военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных
условий на участие в программе «Государственные жилищные сертификаты», потребность в средствах на
2005 - 2010 п. для полного выполнения обязательств оценивается в 338 130 млн руб.
34
| «Мероприятия по обсспсчению) жильем отдельных категорий граждан» (Минэкономразвития России). | 1917,2 ______ 5336,15 | 278 | 2479 | _____ | _____ |
Таким образом, хотя ФЦП «Жилище» в 2002-2004 годы финансировалась с превышением плановых показателей, дополнительные средства были крайне неравномерно распределены по подпрограммам без комплексного анализа приоритетности направлений расходования федеральных средств.
Ясно определились и основные проблемы. Среди них крайняя недостаточность предусмотренных федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем граждан Российской Федерации, а также на стимулирование привлечения частных инвестиций для реализации эффективных региональных и местных программ.
Существенный урон программе наносит отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, а также их распыление по 9 подпрограммам, 5 государственным заказчикам, и по всем регионам.
Несмотря на усилия, бюджетные ассигнования федерального, регионального и муниципального уровней так и не были консолидированы. Кроме того, в рамках мероприятий программы слабо использовались внебюджетные источники финансирования, в том числе личные средства граждан.
В результате в 2002-2004 годы не удалось достичь ощутимого продвижения по пути достижения конечных ожидаемых результатов программы. А именно: сокращения времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами (время ожидания с момента принятия программы в 2001 году практически не изменилось и составляет около 20 лет); снижения уровня износа основных фондов жилищно-коммунального хозяйства до 30 процентов (в 2004 году уровень износа составил около 60 процентов).
Незначительные результаты достигнуты также в реализации федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010
35
года», финансирование которой осуществляется, начиная с 2003 года. Тем не менее, эта программа, безусловно, остро необходима.
В основе финансового механизма строительства (приобретения) жилья в сельской местности заложен принцип софинансирования: не более 30 процентов затрат по социальной норме перечисляется в виде субсидии из федерального бюджета на блокированные целевые счета сельских граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. 40 процентов финансирования должно идти за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и привлеченных ими внебюджетных источников и 30 процентов -это собственные средства населения.
За 2003 год на 1 рубль вложенных средств федерального бюджета (всего 607 млн. рублей), направленных на стимулирование жилищного строительства на селе, субъектами Российской Федерации привлечено (с учетом собственных накоплений населения) 6,8 рублей (всего 4138 млн. рублей).
В результате за счет всех источников финансирования в рамках программы в сельской местности построено 1,7 млн. кв. метров жилья. Свыше 24 тысяч сельских семей в 2003 году смогли в рамках Программы улучшить жилищные условия, 186,3 тысяч сельских жителей были обеспечены питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим нормам, газифицировано свыше 600 сельских населенных пунктов.
Практика реализации региональных программ показывает, что они позволяют в какой-то степени решать проблему обеспечения граждан жильем за счет «дешевых» бюджетных кредитов, однако оценка эффективности этих программ, показывающая, какой ценой достигаются результаты, не производится. Такие схемы не могут привлечь рыночные средства, инвестиции, кредиты банков, так как плохо поддаются анализу и оценке.
Региональные программы имеют ряд существенных недостатков. Бюджетные денежные средства расходуются через различные внебюджетные фонды не всегда адресно. Субсидии гражданам в форме льготных кредитов или субсидирования процентных ставок ложатся достаточно тяжелым бременем на региональные и местные бюджеты, порой не доходят до тех групп населения, которые более всего нуждаются в бюджетной поддержке. Кроме того, в условиях заведомо заниженных процентных ставок по
36
кредитам невозможно привлечь средства инвесторов на рыночных условиях, что ограничивает масштабы региональных жилищных программ.
Отдельные субъекты Российской Федерации приняли и реализуют региональные программы поддержки индивидуальных сельских застройщиков. Созданные в регионах фонды поддержки индивидуального жилищного строительства на селе осуществляют выдачу долгосрочных (на 10-15 лет) льготных (6-процентных годовых) займов на строительство жилья, развитие подворья и другие нужды. Погашение займов осуществляется, в том числе, за счет сдачи сельхозпродукции, произведенной сельским застройщиком в личном подсобном хозяйстве, с последующей ее реализацией через торговую сеть специально созданных структур.
Данный подход в определенной степени позволяет решать проблему обеспечения жильем жителей сельской местности. Однако натуральная форма погашения займов имеет недостатки. При таком подходе трудно оценить реальные денежные возвраты по займу, возможное несоответствие реальной задолженности по займу и стоимости реализуемой сельхозпродукции.
Таким образом, эффективность федеральной целевой программы «Жилище» и ряда других федеральных и региональных программ низка, прежде всего, из-за недостаточной финансовой базы и плохо работающих механизмов кредитования привлечения к строительству и приобретению доступного жилья различных финансовых источников.
В связи с этим назрела острая необходимость в рамках Национального проекта разработать на исключительно льготных условиях программу государственного кредитования застройщиков жилья и граждан, чтобы, во-первых, запустить, наконец, механизм рыночных преобразований в жилищном строительстве и в ЖКХ. Во-вторых, в соответствии с потенциалом имеющих мощностей строительных организаций и предприятий стройиндустрии уже к 2010 году довести:
общий годовой объем ввода жилья до 80 млн. кв м (то есть, удвоить по сравнению с вводом жилья в 2004 году);
общий объем предоставленных жилищных кредитов (займов) на тысячу человек до 3,7 млн. рублей;
долю семей, имеющих возможность приобрести и построить жилье, в том числе с помощью жилищных кредитов до 30 процентов.
37
11.3. Основные проблемы, сдерживающие строительство и приобретение доступного жилья, меры по их устранениюБезусловно, есть и другие серьезные проблемы в жилищном строительстве и на рынке доступного жилья, которые требуют безотлагательного решения.
Первая из них - недостаточная мощность и слабая материально-техническая и кадровая база строительных организаций и предприятий стройпндустрии.
В настоящее время строительный комплекс России объединяет более 112 тысяч подрядных строительных организаций, предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов, проектных и научно-исследовательских организаций, предприятий механизации и транспорта. В строительном комплексе занято около 4 млн. человек, которые в подавляющем большинстве работают в частных организациях, на малых предприятиях, с численностью рабочих до 100 человек, недостаточно обучены (как и основной контингент ЖКХ, что требует от органов образования модернизации программы обучения специалистов).
В основной своей части сектор жилищного строительства приватизирован. 90 процентов строительных организаций являются здесь частными компаниями, на долю которых приходится 72 процента всех подрядных работ.
Что касается промышленности строительных материалов России, в которую входят 15 подотраслей (25 видов производств), объединяющих около 9,5 тыс. предприятий с общей численностью работающих свыше 680 тыс. человек, то она до сих пор не смогла оправится от последствий радикальных реформ середины 90-х годов. Существующий уровень загрузки производственных мощностей составляет здесь 40-60 процентов, а степень износа основных фондов - 54 процента (см. табл. 2.1.).
100 358
Таблица 2.1
Характеристика строительного комплекса России, 2003 г.
Количество подрядных строительных организаций в том числе:
частных 80 987
38
| малых предприятий | 76 243 |
| Количество предприятий промышленности: строительных материалов, в том числе малых предприятий | 9 253 6 563 |
| Количество проектно-изыскательских предприятий | 8 026 |
| Средняя численность занятых, тыс. чел. в том числе: в подрядных строительных организациях на предприятиях промышленности строительных материалов в проектно-изыскательских организациях | 4 061,5 3 228,6 623, 2 209, 7 |
| Объем инвестиций в основной капитал, млн. руб. | 2 186 200 |
| Объем подрядных работ, млн. руб. | 1 164 840 |
| Объем выпуска промышленной продукции, млн. руб. Степень износа основных фондов: в строительстве в промышленности строительных материалов | 278 700 45% 54% |
| Средний уровень загрузки производственных мощностей: в строительстве в промышленности строительных материалов | 60% 40-60 % |
Наряду с положительными результатами и тенденциями, произошедшими в отрасли за последние годы, остается еще много нерешенных проблем, особенно в производстве качественной продукции. Часть отечественных строительных материалов еще уступает по качеству лучшим зарубежным образцам, низок удельный вес конкурентоспособной продукции по отдельным позициям. Ограничен ассортимент выпускаемых отечественных теплоизоляционных материалов на основе стекла, базальта, перлита и других природных минералов, санитарно-технических изделий, низкоэмиссионного, теплоотражающего и архитектурного стекла.
Тем не менее, в последние годы ежегодный рост производства основных видов строительных материалов в натуральном выражении составляет от 7 до 30 процентов, что говорит о потенциальных возможностях отрасли
Осуществленные за последние годы меры по переоснащению производственной базы ряда предприятий промышленности строительных материалов привели к тому, что потенциал отрасли по производству конкурентоспособной и импортозамещающей продукции возрос, что способствует стабилизации работы предприятий и росту объемов промышленной продукции.
39
Требуются дополнительные усилия для развития и модернизации предприятий и организаций стройндустрии и предприятий промышленности строительных материалов. Техническая направленность реформы строительной индустрии диктует изменения ассортимента строительных материалов и конструкций, используемых в жилищном строительстве, с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих и экологически чистых материалов, использование твердых промышленных отходов, постепенный переход от сборного железобетона к местным строительным материалам.
Необходимо проведение следующих мероприятий:
• корректировка имеющихся и разработка новых технических
регламентов строительства, а также производства строительных материалов;
• создание условий для привлечения инвестиционных средств и
расширения доступа к кредитным ресурсам, необходимым организациям
строительного комплекса и промышленности строительных материалов для
внедрения новых, более эффективных технологий, модернизации и
обновления оборудования.
Вторая проблема, препятствующая развитию жилищного развития и формированию рынка доступного жилья заключается в отставании практики управления в жилищной политике от уже созданной нормативной правовой базы и в неадекватности другой части нормативно-правовой базы.
Несмотря на создание необходимой нормативной правовой базы, конкурентные процедуры предоставления участков для жилищного строительство на торгах также практически не применяются. В некоторых регионах и во многих муниципальных образованиях не сформированы системы территориального планирования, не разработаны правила землепользования и застройки, нет надлежащей градостроительной документации для жилищного строительства.
Проблему необходимо решать путем создания новых систем территориального планирования, планировочной организации территорий, предназначенных для жилищного строительства, установления прозрачных
40
процедур для деятельности застройщиков и градостроительных регламентов разрешенного использования земельных участков.
Предлагаемые решения должны быть, безусловно, дифференцированы в региональном разрезе, а также в зависимости от типа поселения.
В крупных городах с численностью населения более 500 тыс. человек территориальное планирование должно производиться совместно с планированием окружающей пригородной территории. Для этого представляется целесообразным использовать процедуры совместной подготовки правовых актов территориального планирования субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления (городским округом и окружающими поселениями), предложенные новым Градостроительным кодексом РФ.
Для зон жилищного строительства первоочередного освоения в таких городах должны быть в короткие сроки разработаны документы правового зонирования с полным набором градостроительных регламентов. Работа по территориальному планированию должна проводиться с опорой на местные кадры, при методической, организационной и финансовой помощи со стороны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
В поселениях с относительно низкой численностью и плотностью населения целесообразно пойти по пути выявления «каркаса развития» и концентрации усилий по определению зон жилищного строительства в пределах этого «каркаса». В данных поселениях допустимо «фрагментарное покрытие» территории правовым зонированием, а также выборочная подготовка градостроительной документации по планировке территории.
Поселения данного типа будут нуждаться в помощи со стороны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части подготовки кадров, методической, организационной и финансовой поддержки в силу дефицита указанных ресурсов для решения поставленной задачи. Подобная помощь, в первую очередь в сфере подготовки кадров, может потребоваться также при создании и ведении муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, организации работ по проведению торгов на земельные участки для жилищного строительства.
41
Третья проблема - отсутствие конкуренции и снижение административных барьеров на рынке жилищного строительства, создание эффективных механизмов борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма.
Решение данной задачи направлено на переход к конкурентным процедурам предоставления земельных участков на торгах, блокирование монополизации и протекционизма, расширение доступа застройщиков на рынок жилищного строительства, снижение временных и финансовых издержек на стадии подготовки проектов и получения разрешения на строительство.
Для этого, в первую очередь, необходимо внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, иные законы в целях обеспечения развития девелопмента (в части возможности предоставления застройщикам значительных по площади земельных участков для их 1) межевания, разделения на небольшие участки, 2) обустройства инженерно-технической инфраструктурой с сохранением в публичной собственности земельных участков общего пользования - дорог, проездов, парков и 3) продажей подготовленных земельных участков застройщикам для завершения строительства).
Четвертая проблема - проблема ресурсного обеспечения. Сегодня жилищная сфера развивается в основном за счет средств граждан и бюджетного финансирования, что не позволяет мобилизовать необходимые для ее развития ресурсы.
Уже сегодня платежеспособный спрос населения в сфере жилищного кредитования на порядок превышает предложение со стороны банков. Например, в 2003 году общий спрос населения на жилищные кредиты оценивался в 124 млрд. рублей. В случае оказания государственной помощи этот спрос может быть увеличен еще на 15 млрд. и составит 139 млрд. рублей.
Тем не менее, общий объем выданных банками в 2003 году жилищных кредитов населению оценивается примерно в 10,5 млрд. рублей, то есть на порядок меньше.
Факторами, препятствующими развитию жилищного кредитования населения, являются, прежде всего, значительные риски и издержки на рынке жилья. Например, отсутствие эффективной процедуры обращения взыскания
42
на заложенное жилье и выселения, отсутствие у значительной части заемщиков документально подтвержденных доходов, недостаток долгосрочных финансовых ресурсов и другие.
Практически не развивается кредитование застройщиков, которые предпочитают привлекать относительно дешевые средства граждан для строительства жилья, неоправданно возлагая на них часть строительных рисков. В сфере кредитования застройщиков активность банков сдерживается прежде всего рисками, связанными с отсутствием обеспечения у них прав собственности на земельный участок, а также незаинтересованностью застройщиков в привлечении кредитных ресурсов в условиях превышения спроса над предложением жилья и при возможности непосредственного использования средств граждан.
Несмотря на потенциальный спрос, достаточно низкими темпами развивается ипотечное кредитование населения. В 2003 году гражданам было предоставлено ипотечных кредитов на сумму 10,5 млрд. рублей, что также в 10 раз ниже платежеспособного спроса населения.
В 2004 году объем рефинансирования кредитов Агентством по ипотечному жилищному кредитования увеличился в 5 раз, тем не менее по экспертным оценкам, все виды жилищных кредитов в России составляют менее 0,1 процентов внутреннего валового продукта, что несоизмеримо с масштабами ипотечного жилищного кредитования в развитых странах (в частности, в странах Европейского Союза такое кредитование составляет 50 и более процентов ВВП).
В рамках региональных программ ипотечного кредитования жилищного строительства в 2003 году осуществлялся ввод в действие жилых домов всего на 24 территориях России, а доля этого вида строительства в общем объеме введенного жилья составляет лишь 0,4 процента. Наибольшие объемы ипотечного жилья в 2003 году вводились в Вологодской, Брянской, Нижегородской, Омской областях, но их объем не превышал по этим областям в среднем 15 тысяч кв. метров.
Довольно тревожная ситуация складывается в строительстве жилья силами промышленных предприятий, организаций и финансово-промышленных групп. Если еще 15-20 лет назад их доля занимала значительное место в объемах жилищного строительства, то к сегодняшнему
43
дню она упала в несколько раз, хотя строительство корпоративного жилья широко используется за рубежом и не противоречит рыночным отношениям.
Все это вместе взятое требует обеспечение условий для развития различных институтов жилищного финансирования, в первую очередь, разработку новых федеральных законов, снижающих риски новых форм жилищного финансирования населения (например, регулирование ссудосберегательной деятельности), разработку нормативных правовых документов Центрального банка по регулированию банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10-20 лет) ипотечные кредиты на приобретение жилья и строительство индивидуальных домов, разработку нормативных правовых документов, регулирующих эмиссию ипотечных ценных бумаг как главного источника ресурсов для долгосрочных ипотечных кредитов и т.д.
Кроме того, для решения задачи необходимо формирование маневренного жилищного фонда и разработка порядка временного предоставления жилья гражданам, на чье жилье было обращено взыскание на основании ипотеки.
Помимо ресурсного обеспечения необходимо принятие мер по повышению надежности сделок с недвижимостью, увеличению эффективности функционирования рынка жилья в результате снижения административных барьеров и транзакционных издержек на рынке; созданию условий для развития системы кредитных бюро и институтов ипотечного страхования, что в целом будет способствовать повышению доступности ипотечных кредитов, снижению рисков кредитования.
Важным условием повышения уровня доступности жилья и жилищных кредитов (займов) для населения должно стать бюджетное содействие. В рамках решения данной задачи необходима разработка и реализация федеральных и региональных программ помощи гражданам при улучшении жилищных условий на рынке, разработка порядка предоставления и предоставление безвозмездных субсидий определенным группам населения (работникам бюджетной сферы, молодым семьям, военнослужащим и другим) с целью повышения доступности жилья и жилищных кредитов.
Пятая проблема - отсутствие частных инвестиций в развитие инженерно-технической инфраструктуры для обеспечения жилищного строительства.
44
Для решения этой задачи необходимо реализовать следующие мероприятия:
- разработка и принятие органами местного самоуправления
программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры;
- распределение ответственности за развитие инженерно-
технической инфраструктуры между застройщиками, коммунальными
предприятиями и органами местного самоуправления;
- разработка правил определения справедливой и обоснованной
платы за подключение к инженерным коммуникациям;
- определение источников и механизмов финансирования проектов
по развитию и модернизации инженерно-технической инфраструктуры для
жилищного строительства (муниципальные займы, прямые частные
инвестиции, кредитные средства и т.д.); обеспечение возврата кредитов и
окупаемости инвестиций через установление платы за подключение к
системам коммунальной инфраструктуры построенных
(реконструированных) объектов, а также инвестиционных надбавок к ценам
(тарифам) для потребителей;
- развитие различных форм государственной финансовой
поддержки обеспечения жилищного строительства инженерно-технической
инфраструктурой, минимизации рисков кредитования таких проектов.
11.4. Территориальная дифференциация основных проблем жилищного строительства и жилищно-коммунальной сферы
Необходимость территориальной дифференциации политики в жилищной сфере обуславливается целым рядом факторов. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов определяющее значение имеют уровень социально-экономического развития, развитость финансовых рынков и рынка жилья. На уровне поселений важно также учесть особенности по тем направлениям, где эффективность тех или иных мероприятий зависит от их масштаба. Наконец, определенные особенности могут быть сформулированы для зон Крайнего Севера, территорий Юга России, крупнейших городов, сельской местности. Это может быть связано со специфической структурой собственности на жилье, интенсивным миграционным притоком или оттоком населения.
45
Основные факторы, определяющие необходимость дифференциации системы мер по тем или иным направлениям жилищной политики на разных уровнях, сведены в таблице 2.4.
Таблица 2.4
| Уровень дифференциации | Факторы, обусловливающие дифференциацию проблем в жилищной сфере | Виды задач, где целесообразна дифференциация системы мер |
| Субъект Российской Федерации | Уровень доходов населения Уровень дифференциации доходов Уровень бюджетной обеспеченности Уровень дотационное™ бюджетов Уровень затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг Развитие банковской системы Монополизированность и уровень административных барьеров на рынке жилищного строительства | Стимулирование развития жилищного кредитования населения и кредитования застройщиков Формы государственной финансовой поддержки обеспечения жилищного строительства коммунальной инфраструктурой |
| Поселение | Численность населения Объем жилищного фонда Развитость рынка жилья Уровень рыночных цен на жилье Уровень инвестиционной активности Преобладающий тип жилой застройки | Территориальное планирование и градостроительное регулирование Реконструкция и модернизация жилищного фонда Управление жилищным фондом Признание граждан малоимущими и нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договору социального найма |
| Социально-экономические зоны | Интенсивность миграции Структура жилищного фонда по формам собственности | Формы государственной поддержки граждан в жилищной сфере Управление жилищным фондом |
Субъекты Российской Федерации существенно различаются между собой по исходным условиям, в которых происходит формирование рынка доступного жилья и переход к новому экономическому механизму функционирования и развития жилищной сферы, а также по набору и остроте основных проблем. В результате проведенного анализа были выделены следующие наиболее типичные проблемы в жилищной сфере в разрезе основных направлений реализации государственной жилищной политики (таблица 2.5).
46 Таблица 2.5
| Направление государственной жилищной политики | Проблемы, имеющие выраженный территориальный аспект | Возможные индикаторы оценки имеющихся проблем |
| Развитие жилищного строительства | Низкий ввод жилья | ■ Объем ввода жилья на душу населения |
| Низкая жилищная обеспеченность | ■ Средний показатель площади жилищного фонда, приходящегося на одного жителя | |
| Реконструкция и модернизация жилищного фонда и инженерно-технической инфраструктуры | Высокий износ жилого фонда | ■ Доля ветхого жилья ■ Степень износа основных фондов отрасли «Жилищное хозяйство» |
| Высокий износ коммунальной инфраструктуры | ■ Степень износа основных фондов отрасли «Коммунальное хозяйство» | |
| Низкий уровень инвестиций в инженерную инфраструктуру | ■ Инвестиции в основной капитал по отрасли «Жилищное хозяйство» ■ Инвестиций в основной капитал по отрасли «Коммунальное хозяйство» ■ Структура инвестиций в основной капитал по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» | |
| Развитие жилищного финансирования населения и рынка жилья | Низкая доступность жилья | ■ Цена кв. м жилья на первичном и вторичном рынках ■ Средний душевой доход |
| Низкая доступность кредитов Высокие риски кредитования | ■ Доля населения, обладающая достаточным доходом для получения ипотечного кредита ■ Задолженность по ипотечным кредитам на душу населения ■ Динамика цен на жилье и доходов населения | |
| Низкий уровень развития рынка жилья | ■ Количество зарегистрированных сделок на душу населения | |
| Управление жилищным фондом социального использования и специализированными жилищными фондами | Несоответствие объемов социального жилья потребностям граждан | ■ Число людей, признанных нуждающимися в получении социального жилья ■ Процент людей, улучшивших жилищные условия в данном году, от общего числа стоящих в очереди |
| Низкий уровень бюджетной обеспеченности | ■ Бюджетная обеспеченность на одного человека ■ Доля безвозмездных перечислений (субсидий) из федерального бюджета |
47
| Совершенствование работы жилищно-коммунального комплекса | Низкая платежеспособность потребителей жилищно-коммунальных услуг | ■ ■ Удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств |
| Высокий уровень задолженности | ■ Дебиторская и кредиторская задолженность организаций жилищно-коммунального комплекса ■ Задолженность населения по оплате ЖКУ | |
| Низкий уровень благоустроенности жилищного фонда | ■ Удельный вес жилищного фонда, оборудованного основными коммунальными услугами | |
| Совершенствование системы социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг | «Напряженность» бюджетных обязательств на предоставление субсидий на ЖКУ | ■ Доля населения, получающего субсидии на оплату ЖКУ, от общей численности населения ■ Предоставление гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг |
Кроме того, существенное значение для характеристики региональных и местных особенностей в жилищной сфере имеет демографическая и миграционная ситуация, а также общее качество регионального и местного управления, характеризуемого такими показателями, как уровень бюрократизированное™, количество административных барьеров и т.п.
В результате кластерного анализа регионов по индикаторам основных проблем в жилищной сфере были выделены следующие основные группы (кластеры) регионов:
- Регион-центр экономической активности в жилищной сфере с
наиболее развитым рынком жилья (Москва);
- регионы с выраженной специализацией на добывающих отраслях
экспортного сектора экономики с резкой внутренней дифференциацией
жилищных условий населения и основных проблем в жилищной сфере;
- экономически развитые регионы Европейской России и регионы-
лидеры Сибири и Дальнего Востока с относительно развитым рынком жилья;
- менее развитые регионы со значимой остротой основных
проблем в жилищной сфере.