Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
Нормативные акты, предназначенные регулировать общественные отношения в области обороны, избегают прямой характеристики военного времени как разновидности одного из правовых режимов. Фактически же в государстве, находящемся в состоянии войны, действует один из самых универсальных особых правовых режимов, устанавливаемых на основе введения в действие норм чрезвычайного законодательства - особый правовой режим военного времени.
На законодательном уровне определено, что "состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" // Правовые основы деятельности органов военного управления / Под общ. ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. Ст. 18.
Военное время наступает с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий и заканчивается "с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения" (п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об обороне" 1996 г.).
В период нахождения государства в состоянии войны система его законодательства, проявляя свой универсальный характер, "перестраивается" на решение задач, стоящих перед ним в данный период. Наиболее активно процесс формирования чрезвычайного законодательства СССР военного времени осуществлялся в первые месяцы войны. Он носил последовательный и комплексный характер.
На примере нормотворческого процесса рассматриваемого времени можно проследить процесс накопления соответствующего опыта, который впоследствии был использован при формировании норм международного права, регламентирующих в настоящее время основные права человека в различных сферах деятельности. Процесс нормотворчества продолжался на протяжении всего периода военного времени. В первый же день начала войны было принято, а если быть более точным - введено в действие несколько важных законодательных актов.
Практически с самого начала и на протяжении всего периода военного времени И.В. Сталин стал занимать все ключевые посты в вопросах управления делами государства. Помимо должности Генерального секретаря ЦК ВКП(б) он являлся: Верховным Главнокомандующим; Народным комиссаром обороны; Председателем Государственного комитета обороны (ГКО), в функции которого входили помимо прочего и вопросы координации деятельности правительства СССР - Совета народных комиссаров (СНК), который в 1946 г. был переименован в Совет министров СССР.
Таким образом, в самом начале войны в СССР была выстроена жесткая вертикаль власти, на вершине пирамиды которой стоял руководитель, наделяемый практически неограниченными диктаторскими полномочиями во всех сферах общественной жизни и видах государственной деятельности (законодательной, судебной и в большей части - исполнительной) <1>.
--------------------------------
<1> Подобный способ жесткой централизации государственной власти и ее сосредоточение на неопределенный срок практически в руках одного человека (диктатура власти) в первую очередь характерно для государств с антидемократическими политическими режимами правления. Например, властные полномочия Адольфа Гитлера как лидера фашистской Германии были вполне сравнимы с полномочиями Иосифа Сталина. Одновременно он был: лидером правящей политической партии; президентом Германии (в парламентских республиках эта должность вторична); рейхсканцлером (должность председателя правительства); военным министром; главнокомандующим сухопутных войск.
В милитаристской Японии также был создан специальный орган государственного управления - Высший совет по руководству войной. (Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век // Российская газета. 2005. 2 сентября.)
Уже на другой день после начала войны Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1941 г. был принято решение о введении в действие мобилизационных планов по боеприпасам. Постановлением СНК СССР от 24 июня 1941 г. предусматриваются мероприятия "по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника" под руководством НКВД СССР. Для этих целей в зависимости от особенностей местных условий предусматривалось создание специальных батальонов со штатной численностью от 100 до 200 человек.
В условиях состояния войны, в котором находился СССР, текущим законодательством предусматривалась возможность введения в рамках существующего особого правового режима военного времени еще и специальных правовых режимов - военного положения, осадного положения.
Указом Президиума Верховного Совета СССР (УПВС СССР) от 22 июня 1941 г. предусматривалось введение чрезвычайного положения на отдельных территориях государства. Его действие распространялось на территории 7 союзных республик, 6 областей, Крымской автономной области, а также городов Москвы и Ленинграда.
Указ не дает характеристику институту военного положения как особого правового режима. Однако содержание документа позволяет охарактеризовать его подобным образом. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности переходили к военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где не было военных советов, - высшему командованию войсковых соединений. Указ распространял свое действие также и на местности, где в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.
Военным властям для реализации представленных полномочий предоставлялись следующие права:
привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны путей сообщения, сооружения средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями;
устанавливать военно-квартирную обязанность для военных надобностей;
объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей;
производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;
регулировать время работы учреждений и предприятий, в том числе театров, кино и т.д.; организацию всякого рода собраний, шествий и т.п.; запрещать появление на улице после определенного времени, ограничивать уличное движение, а также производить в необходимых случаях обыски и задержание подозрительных лиц;
регулировать торговлю и работу торгующих организаций (рынки, магазины, склады, предприятия общественного питания), коммунальных предприятий (бани, прачечные, парикмахерские и т.д.), а также устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;
воспрещать въезд и выезд в местности, объявленные на военном положении;
выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.
По всем вопросам, находящимся в их компетенции, военные власти наделялись правом:
издавать обязательные для всего населения постановления, устанавливая за неисполнение этих постановлений наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3000 рублей.
отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.
Все местные органы государственной власти, государственные, общественные учреждения, организации и предприятия были обязаны оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной местности для нужд обороны страны и обеспечении общественного порядка и безопасности.
Даже обладавшие фактически неограниченными полномочиями (в том числе и карательного характера) в мирное время органы внутренних дел (ОВД) переходили в полное подчинение военного командования. Круг решаемых ими задач пополнился новыми: борьба с военным и трудовым дезертирством, мародерством, паникерами, распространителями провокационных слухов и измышлений; розыск детей, пропавших при эвакуации и других обстоятельствах военного времени.
В районах ведения боевых действий постановлениями военных советов округов фронтов (армий) вводился прифронтовой режим, который регламентировал жизнь и деятельность населения тыла действующей армии. Прифронтовой режим являлся разновидностью военного положения и вводился с целью очищения тыловой полосы действующей армии от дезертиров, паникеров, распространителей ложных слухов, враждебно настроенных лиц, а также создания благоприятных условий для борьбы с диверсионно-разведывательной сетью противника. В частности, они имели право на выселение в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, "признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой".
В расположенных недалеко от фронта городах предусматривалось создание чрезвычайных органов управления - городские комитеты или штабы обороны. В их состав входили: секретарь обкома (горкома) ВКП(б); председатель облисполкома (горисполкома); военный комендант города; начальник территориального органа НКВД. Эти структуры обладали всей полнотой власти на данной территории. В частности, им принадлежали следующие права, имеющие актуальное значение для рассматриваемого периода времени: объявление осадного положения; введение комендантского часа; руководство строительством оборонных сооружений; формирование частей народного ополчения; руководство промышленностью города <1>.
--------------------------------
<1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 225.
Помимо введения режима военного положения на отдельных территориях Указом ПВС СССР от 15 апреля 1943 г. <1> на период войны было введено военное положение на всех железных дорогах. Это было вызвано необходимостью обеспечения бесперебойного снабжения фронта, ликвидации элементов дезорганизованности, "наведения строгого порядка" и "обуздания недисциплинированных" работников.
--------------------------------
<1> Вводимый на всех железных дорогах режим военного положения повлек за собой объявление следующих мер:
все рабочие и служащие железнодорожного транспорта на период войны стали считаться мобилизованными и закреплялись для работы на железнодорожном транспорте;
устанавливалась ответственность работников железнодорожного транспорта за преступления по службе наравне с военнослужащими Красной Армии;
предусматривалось рассмотрение дел о всех преступлениях, совершенных на железнодорожном транспорте, в Военных трибуналах железных дорог по законам военного времени;
рабочих и служащих железнодорожного транспорта за преступления по службе по решению Военного трибунала предписано увольнять с работы с направлением на фронт и штрафные роты, если они не подлежали более суровому наказанию;
наркому путей сообщения и начальникам железных дорог в обязательном порядке предписывалось обеспечивать неуклонное применение Устава о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта. Они наделялись правом применения в необходимых случаях наложения административного ареста на нарушителей дисциплины сроком до 20 суток (параграф N 21 указанного Устава). См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 15.
В последующем действие этого Указа было распространено на морской и речной транспорт <1>. Во исполнение Указа был издан совместный Приказ народного комиссара юстиции Союза ССР и прокурора Союза ССР от 10 мая 1943 г. N 38-28 м., определявший порядок привлечения к ответственности работников наркомморфлота, наркомречфлота и главного управления северного морского пути за преступления по службе по статьям Уголовного кодекса о воинских преступлениях.
--------------------------------
<1> Преступными объявлялись следующие деяния: самовольная отлучка (прогул без уважительных причин), совершенная свыше одного раза до 2-х часов; самовольная отлучка (прогул) продолжительностью свыше 2-х часов; халатное отношение к исполнению служебных обязанностей (нарушение правил плавания, правил технической эксплуатации, недоброкачественный ремонт, несвоевременный выход или простой судов); злоупотребление властью, превышение или бездействие власти.
Самовольная отлучка (прогул без уважительных причин) продолжительностью свыше одного рабочего дня, а также самовольный уход с предприятия (судна) или учреждения было приказано квалифицировать как дезертирство, за которое было возможно применение высшей меры наказания, т.е. расстрела. Дела о всех преступлениях, совершенных на водном транспорте, рассматривались военными трибуналами бассейнов (пароходств) в трехдневный срок по поступлении в них уголовных дел (См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1943 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 18).
Для более оперативного решения задач в условиях военного времени в Красной Армии и Военно-Морском Флоте указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. было установлено единоначалие с одновременным упразднением института военных комиссаров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38 - 39.
Впервые апробированная еще в годы Гражданской войны, на начальном этапе войны 1941 - 1945 гг. субъектом правоотношений, возникающих в процессе реализации норм военного законодательства, являющегося составной частью чрезвычайного законодательства, опять стала социальная общность. Руководством СССР в отношении семи народов собственной страны (русские немцы, чеченцы, ингуши, крымские татары...) была применена депортация, т.е. вынужденное переселение в специально отведенные места. Как правило, это были территории Казахстана и Сибири <1>.
--------------------------------
<1> Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1941 г. "О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья" предусматривал переселение всего немецкого населения, проживающего в районах Поволжья, в другие районы страны. Постановлением Президиума ЦК КПСС 1956 г. предусматривалось восстановление автономий народов-выселенцев. На немцев это не распространялось. Только 26 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1107-1 "О реабилитации репрессированных народов", предусматривающий отмену всех незаконных актов, принятых в отношении репрессированных народов.
Реализация этой задачи возлагалась на органы НКВД СССР. Например, во исполнение Постановления ГКО СССР от 6 сентября 1941 г. "О перемещении лиц немецкой национальности из г. Москвы, Московской области и Ростовской области" было депортировано в Казахстан: из Москвы и Московской области - 8617 человек; из Ростовской области - 21400 человек.
Другие страны также прибегали к подобным методам. Например, после сокрушительного нападения японских вооруженных сил на военную базу Перл-Харбор (7 декабря 1941 г.) в США было интернировано 112 тысяч этнических японцев, из которых 78 тысяч были американскими гражданами <1>. В расклеенных листовках сообщалось, что эта категория граждан подлежала депортации. Размеры и вес разрешенного для перемещения багажа ограничивался тем, что мог перенести в руках один человек или отдельная семья.
--------------------------------
<1> Сабов Александр. Тень Цусимы длиною в век (В истории Второй мировой войны точку пришлось ставить дважды) // Российская газета. 2005. 2 сентября.
Интернированные были помещены в 13 концентрационных лагерей в отдаленных местах с тяжелыми климатическими условиями. Только в 1986 году судебным решением было признано, что эта категория граждан, содержавшаяся изолированно от общества до окончания войны, "не представляла угрозы для национальной безопасности".
Нормы современного российского (и международного) права предусматривают возможность интернирования (изоляции) граждан иностранного государства, находящегося в состоянии войны с Российской Федерацией. В международном праве интернированием признается принудительное задержание на своей территории одним воюющим государством граждан (но не военнослужащих - они берутся в плен) другого воюющего государства или нейтральным государством - военнослужащих воюющих государств.
Подобную тактику действий по интернированию иностранных граждан применяло и руководство Ирака во время проведения мировым сообществом против него военной операции под кодовым названием "Буря в пустыне" (80-е годы XX столетия) в качестве ответной меры воздействия за незаконный захват Кувейта.
Для обеспечения быстрой мобилизации всех сил на борьбу с фашизмом, успешного руководства вооруженной борьбой и деятельностью тыла страны 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР в структуре государственного аппарата был создан Государственный Комитет Обороны. По характеру имеющихся полномочий он являлся чрезвычайным органом государства, сосредоточившим в своих руках всю полноту власти в стране, государственное, военное, хозяйственное руководство.
В политической сфере "ввиду обстоятельств военного времени" Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 декабря 1942 г. <1> были отложены выборы в Верховный Совет СССР. По тем же основаниям были приняты указы Президиума Верховного Совета РСФСР об отсрочке на год выборов в: Верховный Совет РСФСР <2>; краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР <3>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 45.
<2> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июня 1942 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1942. N 151.
<3> См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 января 1943 г. // Известия Советов Депутатов Трудящихся СССР. 1943. N 11.
Выборы в местные органы власти не проводились в течение всего периода нахождения СССР в состоянии войны. Фактически "довоенный состав советов" <1> сохранял свои полномочия до 1948 года, когда состоялись первые послевоенные выборы. В военное время были изменены требования к правомочности принятия решений местными органами власти. При отсутствии кворума председатели исполкомов сельского или городского советов могли назначаться волевым решением вышестоящих органов власти.
--------------------------------
<1> Курскова Г.Ю. Правовые основы становления и развития местных органов власти // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2002. N 2. С. 214 - 228.
Помимо "конституционных актов" (так назывались нормативные акты, принятие которых в определенной степени ограничивало действие Конституции СССР) принимались "акты военно-административного характера". Они также содержали нормы ограничительного, но более конкретного характера, а по сфере действия были ближе к ведомственным нормативным актам.
Законодательство о труде в рассматриваемый период времени в первую очередь присущими ему способами мобилизовало усилия государства на успешное противостояние нападению фашистской Германии. В первые месяцы войны Советский Союз был вынужден отступать. Под угрозой дальнейших территориальных потерь необходимо было в кратчайшие сроки эвакуировать около пяти тысяч организаций, предприятий и учреждений. Это необходимо было сделать, потому что в современных войнах воюют не только армии, но и экономика.
Эвакомероприятия затронули около двенадцати миллионов населения СССР, проживающих в европейской части, - как самих работников, так и членов их семей. Уже в первые дни войны принимается Постановление СНК СССР от 23 июля 1941 года, в котором совнаркомам республик и крайоблисполкомам предоставлялось право перевода рабочих и служащих на другую работу волевым порядком, независимо от их ведомственной принадлежности и территориального расположения. За отказ от перехода на другую работу виновные подлежали судебной ответственности как за самовольный уход.
Только через 11 лет после окончания войны (25 апреля 1956 г.) Указом ПВС СССР <1> была отменена судебная ответственность рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и из учреждений и за прогул без уважительной причины. В отношении лиц, продолжавших отбывать наказание в виде лишения свободы за это, была объявлена амнистия.
--------------------------------
<1> См.: Корольков Н.Н. История государства и права России. Источники права. Ч. 2. М.: НГУ, 1999. С. 140 - 141.
Отражая характер переживаемого советским обществом времени, Постановление определило, что виновные в отказе или уклонении от трудовой повинности, а также в задержке лиц, работающих "в предприятиях и учреждениях и привлекаемых к трудовой повинности, подлежат уголовной ответственности по законам военного времени".
Указом ПВС СССР от 29 сентября 1942 года <1> устанавливался порядок перевода на положение мобилизованных рабочих, служащих и инженерно-технических работников в близких к фронту районах. Перечень таких районов определялся Государственным Комитетом Обороны. Статус мобилизованных означал их закрепление за теми предприятиями и учреждениями, в которых они работают. В необходимых случаях они по решению Правительства страны подлежали обязательной эвакуации вместе с семьями в районы, в которые переводились предприятия и учреждения.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1942. N 38.
За нарушение предписываемых действий предусматривалась строгая (с позиции мирного времени), дифференцированная уголовная ответственность. Руководители, не обеспечившие организованной и полной эвакуации, могли быть привлечены к "тюремному заключению на срок от 5 до 10 лет" по приговору военного трибунала. Уклонение от обязательной эвакуации рабочих, служащих и инженерно-технических работников, переведенных на положение мобилизованных, рассматривалось как дезертирство. Военным трибуналам предписывалось за такие действия "карать согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 декабря 1941 г. тюремным заключением на срок от 5 до 8 лет".
В соответствии со ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении" Постановлением СНК СССР от 10 августа 1942 г. N 1353 был определен порядок привлечения граждан к трудовой повинности в военное время. Трудовая повинность должна была вводиться каждый раз по Постановлению СНК СССР. Если в местности действовал режим военного положения, то введение трудовой повинности осуществлялось "военными властями". Объявление трудовой повинности было необходимо для: выполнения оборонных работ и других военных надобностей; заготовок топлива; выполнения специальных строительных работ и других важнейших государственных заданий; охраны путей сообщения, сооружений, средств связи, электростанций, электросетей и других важнейших объектов.
Порядок привлечения граждан к трудовой повинности для борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями (пожары, наводнения, снежные заносы и т.д.) определялся другим нормативным актом - Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 г.
Срок непрерывной трудовой повинности не должен был превышать более двух месяцев при продолжительности рабочего времени "8 часов в день и 3 часов обязательных сверхурочных". Определенные категории граждан запрещалось привлекать к трудовой повинности.
Разновидностью трудовой повинности следует рассматривать и привлечение "на время войны" на работу по месту жительства на предприятия и в учреждения инвалидов третьей группы, получающих пенсию по государственному социальному страхованию. Под эту категорию подпадали мужчины в возрасте до 55 лет и женщины в возрасте до 45 лет.
Содержание трудового законодательства рассматриваемого периода в большинстве своем носило императивный характер и было направлено на мобилизацию усилий общества в войне с фашизмом. В то же время оно, за некоторым исключением, соответствовало действовавшим в то время международным нормам права в области труда.
28 июня 1930 года Генеральная конференция Международной организации труда (МОТ) приняла Конвенцию в отношении принудительного или обязательного труда, которая была ратифицирована СССР только в 1956 г. Согласно этому документу (ст. 2) не считается принудительным (обязательным) труд, включающий в себя:
а) всякую работу или службу, требуемую в силу законов об обязательной военной службе и применяемую для работ чисто военного характера;
б) всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей граждан полностью самоуправляющейся страны;
в) всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного решением судебного органа, при условии, что эта работа или служба будет производиться под надзором и контролем государственных властей и что указанное лицо не будет уступлено или передано в распоряжение частных лиц, компаний или обществ;
г) всякую работу или службу, требуемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, т.е. в случаях войны или стихийного бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии, нашествия вредных животных, насекомых или паразитов, растений), и вообще обстоятельств, ставящих под угрозу или могущих поставить под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;
д) мелкие работы общественного характера, выполняемые для пользы коллектива его членами, и эти работы могут считаться обычными гражданскими обязанностями членов коллектива при условии, что само население или его непосредственные представители имеют право высказать свое мнение относительно целесообразности этих работ.
Статья 11 Конвенции установила, что только взрослые трудоспособные лица мужского пола в возрасте от 18 до 45 лет могли быть привлечены к принудительному или обязательному труду.
Порядок совершения удостоверения доверенностей и завещаний военнослужащих и лиц, состоящих в рядах Красной Армии и Военно-Морского Флота в военное время, приравненных к нотариально оформленным, возник в годы войны и продолжает действовать по настоящее время. Постановлением СНК СССР от 15 сентября 1942 года <1> было установлено, что помимо нотариальных органов они могли быть удостоверены командованием или начальниками госпиталей.
--------------------------------
<1> См.: СП СССР. 1942. N 8. Ст. 133.
В годы войны (внутренней или внешней) государство в силу сложившихся обстоятельств может вводить