Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период (в том числе и в области обороны).
Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В Наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.
Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе Министерства.
Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.
Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.
Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.
Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу <1> или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Центрального банка Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России".
<2> См., например: Положение Центрального банка РФ 18 июля 2000 года N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России".
Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.
Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:
члены Совета директоров Банка России, заместители председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России - по вопросам компетенции Банка России;
руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем председателя Банка России) - по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.
В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.
В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).
Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).
В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII века - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. Кстати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.
8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.
Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.
Например, в Израиле (7,5 млн. населения) в мае 2006 года было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 307 млн. населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн. человек).
В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 год. Отчаянная экономическая и политическая ситуации в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует следующая таблица <1>.
--------------------------------
<1> Елков Игорь. Внимание: снимаю! // Газета "Утро". 1999. 5 февраля.
Количество отставок федеральных министров
в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.
| Наименование должности и министерства | Количество отставок |
| Министр финансов | 9 |
| Министр (председатель) Госкомимущества | 9 |
| Министр экономики | 7 |
| Министр здравоохранения | 6 |
| Министр топлива и энергетики | 6 |
| Руководитель Госналогслужбы | 6 |
| Министр сельского хозяйства | 5 |
| Министр безопасности | 5 |
| Министр внутренних дел | 5 |
| Министр юстиции | 5 |
| Министр обороны | 4 |
| Министр национальностей | 4 |
| Министр культуры | 3 |
| Министр путей сообщения | 3 |
| Министр транспорта | 3 |
| Министр иностранных дел | 2 |
| Министр по атомной энергии | 2 |
| Министр МЧС | 1 |
Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по настоящее время (октябрь 2009 г.), является министр МЧС России С.К. Шойгу.
Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный "момент истины" <1>.
--------------------------------
<1> Василькова Елена. Список заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, назначавшихся на должность за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года // Российская газета. 1999. 21 сентября.
В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще - по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на конец 30-х годов XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 года в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества Советского государства.
Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944 - 1955 гг.) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965 - 1985 гг.). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны "морским Жуковым". Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957 - 1985 гг.) возглавлял МИД СССР.
Один из вечных рекордов политического долголетия (нахождение на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них: 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет - членом Политбюро ЦК КПСС, которое было высшим коллегиальным политическим органом государственной власти.
Начиная с 2000 года в России значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2005. 17 декабря.
Принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации <1> повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. Вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России <2> вошли бывшие до этого самостоятельными Федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности:
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта и 22 мая.
<2> Здесь и далее сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации даются в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. N 1363/1001 // Российская газета. 2004. 11 августа.
1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:
а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию <1> в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
--------------------------------
<1> Под функциями по принятию нормативных правовых актов "понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "а" пункта 2).
на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору <1>, а также функции по управлению государственным имуществом <2>, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;
--------------------------------
<1> Под функциями по контролю и надзору "понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "б" пункта 2).
<2> " Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "г" пункта 2).
осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
б) федеральные службы, которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг <1>, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства;
--------------------------------
<1> Под функциями по оказанию государственных услуг "понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "д" пункта 2).
в пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.