Geum.ru

Учебное пособие Омск 2009 г. Рецензенты

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Глава 3. Государство и бюрократический рынок.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Глава 3. Государство и бюрократический рынок.


1. Бюрократия в идеальной модели командно-административной экономики.

Если мы предполагаем рассматривать идеальную модель командно-административной экономики, то такая модель выглядит достаточно простой и легко управляемой. Все планируется сверху. Высший орган выдает указания нижестоящим звеньям управления, и по цепочке они спус-каются дальше, переходя с более высокого на более низкий уровень, вплоть до исполнительного звена – предприятий. Выполнив задание, предприятие безмолвствует в ожидании следующего распоряжения вышестоящего органа, и такой образ действий повторяется бесконечно. Такова идеальная модель хозяйственных связей в командно-административной экономике, на базе которой мы будем строить наши дальнейшие рассуждения. Прежде всего, если мы принимаем командно-административную экономику как планируемую сверху, встает вопрос о деятельности бюрократии, то есть о качестве государственного аппарата, принимающего все решения, а значит, в конечном счете – о качестве данных решений. Что такое бюрократия? Существует несколько точек зрения на определение этого понятия. Классиком в теории бюрократии признается выдающийся немецкий социолог Макс Вебер, которому принадлежит следующая оценка роли бюрократии: "Бюрократия всегда была и есть инструментом власти номер один для тех, кто контролирует деятельность бюрократического аппарата". С его точки зрения, бюрократическая модель организации обладает такими чертами, как: большой размер организации, четкая иерархия, наличие формальных правил и законов, штата сотрудников, нанимаемых на длительный срок для выполнения стабильных обязанностей. Но такая характеристика бюрократии сразу же ассоциируется с правительственной администрацией. Однако бюрократическая модель действует и за пределами государственного сектора, например, в мире частных корпораций. В связи с этим нередко используются такие определения понятия "бюрократия", которые выходят за рамки характеристики государственного аппарата

Под качеством государственного аппарата понимается степень компетентности руководящих органов в процессе принятия решений и степень их способности проводить эти решения в жизнь. Основными факторами, влияющими на качество государственного аппарата и определяющими его, являются: информированность государственных чиновников, их квалификация, способность адекватно воспринимать происходящие социальные и экономические изменения, правовые нормы, уровень материального вознаграждения.

В условиях командно-административной экономики трудно ожидать, что эти параметры будут удовлетворительными.

Отсутствие четких законов, нестабильность ведут к коррупции. Коррупция, как известно, – это подкуп, продажность политических и общественных деятелей. Низкие доходы аппаратчиков еще больше усугубляют положение – появляется желание пополнять их из побочных источников, легальных (система распределения: служебные автомобили, дачи, закрытые распределители)и нелегальных (взятки).

При оценке государственного аппарата возможно использовать и теорию общественного выбора.

Теория общественного выбора, как известно, рассматривает взаимосвязь экономики и экономической политики с политическими, правовыми, психологическими факторами и большое внимание уделяет в этой связи государственному аппарату, его качеству и деятельности.

С точки зрения сторонников теории общественного выбора, существуют объективные и субъективные причины, в силу которых государственные чиновники не в состоянии выполнить должным образом свои обязанности, возложенные на них обществом.

К объективным причинам следует отнести такие, которые напрямую не связаны с деятельностью государственного аппарата как бюрократической организации. Это происходит, когда правительство принимает неверное решение, находясь в заблуждении относительно поступившей к нему информации об интересах и предпочтениях различных групп общества.

К субъективным причинам относятся такие, которые зависят от самого правительства. Оно принимает противоречащие интересам общества решения не в силу недостатка информации, а руководствуясь собственными интересами.

Во-первых, это связано с частными интересами чиновников как живых, экономически рациональных людей, стремящихся максимизировать свою индивидуальную полезность. Они могут принимать решения, ставящие их в льготные условия (о строительстве казенных дач, об использовании казенных машин, о зарплатах и льготах), проводить очередные назначения не по заслугам, а по принципу личной преданности, вплоть до расстановки на отдельных должностях своих родственников и друзей, способствовать возникновению определенных "лазеек" в законодательстве.

Во-вторых, это связано с интересами чиновников как профессионалов, главное стремление которых – быть вновь переизбранными и остаться у власти. Примером этого могут служить общественно-популярные мероприятия, имеющие кратковременный эффект, но грозящие подчас катастрофическими последствиями в перспективе. Можно растратить накануне выборов половину национальной казны, но чем это обернется впоследствии?

Итак, мы видим, что существует целый ряд причин, в силу которых чиновничий аппарат может действовать в противовес интересам общества. Такие явления возникают и в рыночном хозяйстве, и в командно-административной системе, но в последнем случае возможностей для их появления гораздо больше, поскольку больше и могущественнее сама система государственного управления. В связи с ее размахом субъективные причины неэффективности управления приобретают гигантский характер, а в связи со слабой и недостоверной информированностью о подлинных общественных интересах увеличивается влияние объективных причин.

2. Концепция бюрократического рынка. Формирование системы вертикального и горизонтального торга.

До сих пор мы анализировали идеальную модель командной системы, в которой существует единственное направление связи: "сверху" - "вниз". Все планируется вышестоящим органом, а нижестоящий – является лишь послушным исполнителем его воли, причем деятельность последнего оценивается в зависимости от степени исполнения задания, и оценку производит тот же вышестоящий орган.

Но действительность социалистического хозяйства, особенно послесталинского времени, была несколько иной. Сформировался бюрократический, или административный рынок, который подразумевал иной порядок согласования между ведомствами.

Бюрократический рынок – это экономика согласований. Как отмечает российский экономист В. Найшуль, в отличие от обычного денежного рынка товаров и услуг, на бюрократическом рынке происходит обмен не только и не столько материальными ценностями, но властью и подчинением, правилами и исключениями из них, положением в обществе и вообще всем тем, что имеет какую-либо ценность.

Предприятия уже не были пассивными получателями заданий сверху – они делали заявки на ресурсы и таким образом влияли на решение вышестоящих органов снизу. Заявки предприятий на ресурсы направлялись вверх по иерархической цепочке от уровня к уровню, пока не достигали органа, который имел право давать задания производителям. Задания распределялись между производителями, которые выдвигали встречные требования о выдаче им ресурсов. Таким образом, формировался бюрократический рынок как торг высших и низших звеньев. Высшие звенья в этом торге боролись за максимизацию заданий и минимизацию выделяемых ресурсов, а низшие звенья преследовали прямо противоположные цели.

Рассмотрим вначале ситуацию так называемых вертикальных торгов. Предприятия могут "давить" на вышестоящий орган, затрудняя ему доступ к информации, угрожать невыполнением плана, что может негативно сказаться на вышестоящем органе. В свою очередь, вышестоящий орган пускает в ход различные способы влияния: увеличение или уменьшение средств, выделяемых на социальное развитие предприятия, на обновление производства; прямое воздействие на статус руководителей предприятия и т. п. Формируется ситуация, когда могут быть приняты нереально завышенные или неразумно заниженные плановые задания, поскольку основное внимание обращается на силу давления той или иной стороны, а не на реальные интересы производства.

Иерархические торги еще более усложняются вовлечением в их процесс все выше и выше стоящих органов. Теперь те аргументы, которые выдвигали предприятия данной отрасли перед своими вышестоящими органом (министерством), используются последним при осуществлении торга на вышестоящем уровне. Отношения становятся еще более сложными и запутанными, а реальные производственные показатели все дальше и дальше уходят на второй план.

Так осуществлялись торги по "вертикали", то есть торги между вышестоящими и нижестоящими звеньями. Но и единицы одного уровня постепенно все чаще и чаще вступали в легальные и нелегальные взаимоотношения друг с другом, то есть развивалась система горизонтальных торгов.

В условиях нормированного распределения ресурсов часто складывается ситуация, когда одно предприятие получало избыточное количество какого-либо ресурса X, но недостаточное количество другого ресурса Y, а второе предприятие, напротив, имело недостаток в ресурсе X и избыток ресурса Y. Обращаться в вышестоящий орган с просьбой о перераспределении ресурсов было бы нецелесообразно в силу ряда причин. Во-первых, предприятия предпочитали иметь ресурсов как можно больше в любом случае, а перераспределение грозило бы сокращением поставок избыточного ресурса. Во-вторых, уступка со стороны вышестоящего органа требовала адекватной реакции со стороны предприятия (согласие на увеличение планового задания). В-третьих, сама процедура согласования сопряжена со значительными трансакционными издержками.

Поэтому предприятия предпочитали решать эти проблемы путем взаимного обмена, без привлечения внимания вышестоящего органа к этому вопросу. Возникают горизонтальные торги, или так называемый "серый рынок", явившиеся источником регионального бартерного обмена. Он не относится к нелегальной экономике, так как обслуживает выполнение государственного плана.

3. Торговля законами и правами их нарушения. Аномия. Советское обычное право.

Торговля законами и правами их нарушения порождалась существующей командной системой. Хозяйствующие субъекты использовали самые различные пути, чтобы идти к намеченной цели. Представители вышестоящих и нижестоящих органов, а также одного уровня договаривались между собой о взаимных услугах, не посвящая в это начальство более высокого уровня. На таком сложно организованном административном рынке, где все покупается и продается, можно было выменять себе самые разнообразные льготы. Если одно из центральных в отрасли предприятий выполняло план, районное начальство "закрывало глаза" на то, как оно этого достигало (перекупка ресурсов, "выколачивание" средств), поскольку само было заинтересовано в таком ходе дел: конечный высокий результат позволял хорошо выглядеть на фоне области или района.

Наряду с такими сложными отношениями торга законами и правами их нарушения развивалась обычная коррупция как преступление. Рассматриваемые негативные явления связаны с наличием состояния аномии. в социалистическом обществе, особенно в период так называемого "застоя". Термин аномия был введен французским социологом Эмилем Дюркгеймом и означает распад нормативных систем в обществе. Роберт Мертон, известный американский социолог, рассматривая состояние аномии, сравнивает его с ходом спортивных состязаний, когда перед спортсменом ставится задача "победить в игре", а не "победить в игре по правилам". С этой точки зрения, почва для существования преступности есть в любой социально-экономической системе. Но аномия особенно ярко проявляется там, где существует расхождение между официально провозглашаемыми общественными ценностями и реальной их оценкой в повседневной, обычной жизни. Так, лозунг "Все во имя человека, все для блага человека!" воспринимался населением социалистических стран как повод для многочисленных анекдотов, и это не случайно: на практике бюрократический советский режим унижал и подавлял человека при всяком соприкосновении с ним.

В советском обществе ценностями считались определенные должности в иерархии, а поскольку не все могли достичь их путем добросовестного труда, места добывались другими способами: продвижением по партийной линии, по знакомству, с помощью систем взяток и подкупов.

Р. Мертон сформулировал основные положения теории девиантного (отклоняющегося) поведения, под которым понимается поведение, нарушающее нормально признанный порядок в обществе. Девиантное поведение – это фактическое проявление аномии в обществе, выражающееся в росте преступности, алкоголизма, немотивированной жестокости, аморальных поступков и др. Коррупция представляет собой одно из проявлений девиантного поведения.

Обычное право, в отличие от фиксированного права, не является писаным, но закреплено отношением к нему общества. Сами люди, реагируя отрицательно при несоблюдении норм обычного права, заставляют с ним считаться. Сила обычного права в его общепризнанности, поэтому оно имеет большое значение.

Система советского обычного права формировалась в недрах иерархического общества как реакция на желание низовых звеньев пользоваться большей свободой и самостоятельностью. Экономика 1960-х-80-х гг. все дальше уходила от тоталитарного образца. В рамках обычного права расширялись экономические, а затем и политические права общества. Стала менее репрессивной кадровая политика, развивались ведомственность и местничество, которые, несмотря на отрицательную оценку последних, свидетельствовали о реальном обособлении хозяйственных единиц.

С концепцией обычного права связано понятие административной ренты. Административная рента представляет собой извлечение прибыли за счет использования субъектом своего иерархического статуса. В советской экономике она не имела формально легализованной защиты, но подкреплялась нормами обычного права. Обычные права, связанные с административным регулированием, неизбежно приводили к признанию административной ренты, и с этим нельзя было не считаться. Стремление к получению административной ренты порождало торговлю административными правами и привилегиями, что опять же закреплялось нормами обычного права.

Таким образом, можно отметить , что реальная ситуация, сложившаяся в советской экономике и других странах бывшей социалистической системы послесталинского периода, существенно отличалась от той идеальной модели командно-административной экономики, которую мы рассмотрели в самом начале данной главы. Действительность была не столь прямолинейна, и рыночные отношения так или иначе проявляли себя в различных формах.