Ответы к зачету по административному праву

Вид материала

Документы

Содержание Особенности АПН Условия административного правотворчества Структура АПН включает 1) По содержанию регулирования 2) По предмету регулирования 3) По соподчиненности 5) По субъекту выделяют нормы, регулирующие 6) По пределу действия АПН 2. В пространстве 3. По кругу лиц В законодательном массиве административного права следует выделять Система источников административного права выглядит следующим образом. На региональном уровне На муниципальном (местном) уровне Полый ответ Права граждан в государственном управлении Обязанности граждан в государственном управлении Более подробно Закон может выполнять функцию гаранта при соблюдении следующих условий Для обеспечения административно-правовых гарантий прав и свобод граждан сформулированы следующие положения ... Полное содержание

Подобный материал:

• Вопросы для подготовки к зачету по административному праву Российской Федерации, 23.35kb.
• Вопросы для подготовки к зачету по административному праву Российской Федерации, 24.71kb.
• Вопросы к зачету по административному праву, 16.82kb.
• Вопросы к зачету по административному праву Республики Беларусь, 38.11kb.
• Программа, методические указания и контрольные задания дисциплины правоведение для, 629.51kb.
• Учебно-методическое пособие по выполнению курсовых работ по административному праву, 170.12kb.
• Курсовая работа по административному праву, 262.29kb.
• Методические указания по выполнению курсовых работ по общей теории права, конституционному, 166.87kb.
• Вопросы по конституционному и административному праву к государственным экзаменам, 28.1kb.
• Ответы на вопросы к зачету по гражданскому праву. Значение понятия «Гражданское право», 421.19kb.

ОТВЕТЫ к зачету по АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

1. Государственное управление как вид социального управления.
   

Государственное управление — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.

Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни, а именно:

• осуществляется там, где есть совместная деятельность людей;
  
• главным назначением является упорядочивающее воздействие на участников этой деятельности, регулирование их поведения для достижения поставленных целей;
  
• носит властно-волевой характер;
  
• нуждается в особом механизме воздействия, который предполагает наличие следующих элементов: специальных субъектов управления, объектов управления и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информация о выполнении или невыполнении команд) связи.
  

Социальное управление подразделяется на несколько видов:

• государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);
  
• местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
  
• общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
  
• коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками)
  

2. Исполнительная власть: понятие, сущность и место в системе разделения властей.
   

Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой^[1] публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, такими как подзаконодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, осуществление административного управления. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Признаки:

является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;

является проводником государственной политики в жизнь;

подзаконна по своему характеру и задачам;

объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;

её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;

является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.

Статья 10Конституции Российской Федерациизакрепляет принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Речь идёт не о разделении абсолютно независимых властей, а разделении единой государственной власти (единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма) на три самостоятельные ветви власти. Принцип разделения властей является основополагающим, ориентирующим, но не безусловным.

Согласно статье 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ (он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесён непосредственно ни к одной из основных ветвей власти),Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации, её законодательный и представительный орган, состоит из двух палат —Совета Федерации и Государственной Думы), Правительство Российской Федерации (возглавляет систему органов исполнительной власти РФ), суды РФ — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды (осуществляют судебную власть, в частности, правосудие).

Помимо указанного в Конституции Правительства РФ действуют и другие федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также их территориальные органы.

3. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
   

Исполнительная власть – категория политико – правовая, в то время как государственное управление – категория организационно – правовая. Право на существование имеют обе эти государственно – правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно – властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. 
Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. 
Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно – распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.


4. Административное право как отрасль российского права.

Административное право как отрасль в системе российского права играет, наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом, ведущую роль в регулировании общественных отношений. В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу организаций и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.

Административное право, следовательно, выступает одновременно как средство реализации государственной воли в отношениях "исполнительная власть - частное лицо" и как средство защиты частных лиц, от возможного произвола государственной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях "государство - частное лицо", в том числе в тех из них, которые приобретают конфликтную форму.

Административное право регулирует только те отношения, в которые государственная администрация вступает в связи с реализацией исполнительной власти. Оно устанавливает определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан от неправомерных действий государственной администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой государственной администрации, так и для частных лиц.

Таким образом, административное право - это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию государственной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства.

В этом определении выделяются три основных аспекта, выражающих сущность административного права:

административное право - это отрасль публичного права, которое регулирует отношения неравноправных сторон и отличается от частного права, основанного на равноправии его субъектов. В публичном праве властный субъект может предписывать определенные варианты поведения другим его субъектам, требовать от них точного соблюдения предписаний правовых норм и применять к нарушителям меры юридической ответственности;

административное право устанавливает порядок формирования органов исполнительной власти, структуру, компетенцию этих органов, способы их взаимодействия между собой, формы и методы их функционирования, процедуры правоприменительной и правоохранительной деятельности и т.д.;

административное право определяет порядок отношений государственной администрации с частными лицами, их взаимные права, обязанности и ответственность за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и справедливого осуществления исполнительной власти в процессе государственного управления.

Социальная и юридическая ценность административного права состоит в том, что оно упорядочивает административные взаимоотношения в сфере государственного управления, подчиняет деятельность государственной администрации закону и гарантирует защиту прав частных лиц от административного произвола.


5. Понятие и особенности административно-правовых норм

Административно-правовая норма (АПН) - устанавливаемая государством мера должного и возможного поведения, регулирующая возникновение, изменение и прекращение общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления (а точнее - механизма исполнительной власти).

Особенности АПН:

- имеют императивный характер;

- обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти (ИВ);

- определяют правовое положение, меру должного поведения, порядок взаимодействия субъектов управленческих отношений;

- служат для реализации назначения и функций ИВ (проведение в жизнь требований закона);

- имеют собственные средства защиты от возможных нарушений - институт административной и дисциплинарной ответственности;

- являются базой для регулирования иных общественных отношений (финансовых, трудовых, земельных);

- достаточно часто являются результатом административного правотворчества, осуществляемого субъектамиуправленческих отношений в процессе реализации ИВ;

- имеют подзаконный характер (вторичны по отношению к Конституции РФ и нормам законов), опосредуют нормы законодательства.

Условия административного правотворчества:

1) такая возможность должна быть предусмотрена в законодательном акте (который определяет конкретного субъекта и объем его полномочий) или в компетенции субъекта ИВ;

2) осуществляется в интересах внутренней организации механизма ИВ;

3) допускается в силу реализации делегированного законодательства.

Структура АПН включает гипотезу, диспозицию, санкцию, но часто гипотеза (условия действия АПН) не выражена или выражена косвенно.

Виды гипотез:

- по степени определенности: абсолютно-определенные (конкретные обстоятельства), относительноопределенные (общая характеристика условий);

- по способу изложения: казуистичные, абстрактные;

- по предназначению: общие, специальные;

- по внутренней структуре: простые (одно условие), сложные (кумулятивные - одновременно несколько условий, альтернативные - одно из нескольких условий).

Диспозиция - права, дозволения, предписания, обязанности, запреты. Предложенную классификацию можно дополнить следующими положениями:

- в рамках абсолютно-определенных диспозиций выделяют простые (признаки в силу очевидности не называются) и описательные (правило и его признаки);

- бланкетные (ссылка на нормы другого акта) и отсылочные (ссылка на нормы этого же акта).

Санкция - последствия нарушения нормы:

- пресекательные;

- восстановительные;

- карательные.


6. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различаются:

1) По содержанию регулирования:

- общие - регулируют общие для всех отраслей управления общественные отношения;

- особенные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах управления (экономической, административно-политической, социально-культурной).

2) По предмету регулирования:

- материальные - регулируют сущность управленческих отношений (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования ИВ);

- процессуальные - определяют порядок и методы реализации материальных норм государственного управления.

3) По соподчиненности:

- нормы-законы (конституционные, текущих законов РФ и субъектов Федерации);

- подзаконные нормы.

4) По методу воздействия на поведение субъектов:

- обязывающие - предписывают субъектам совершать определенные положительные действия в предусмотренных условиях (т. е. обязательные предписания);

-уполномочивающие - предусматривают возможность адресата по своему усмотрению действовать в рамках требований нормы. Но у исполнительного органа (должностного лица) нет абсолютной свободы в выборе варианта поведения, он может лишь проявлять инициативу при выборе положений, предусмотренных нормой;

- запрещающие - содержат запрет на совершение определенных действий в конкретных условиях; могут быть общими (в отношении административных правонарушений) и специальными;

- поощрительные - обеспечивают должное поведение адресата путем материального, морального стимулирования.

5) По субъекту выделяют нормы, регулирующие:

- административно-правовой статус (АПС) граждан;

- различных звеньев аппарата государственного управления;

- АПС государственных служащих;

- деятельность государственных предприятий, учреждений;

- отдельные аспекты деятельности коммерческих юри-

дических лиц.

6) По пределу действия АПН:

1. Во времени:

- срочные (заранее определен срок их действия, например чрезвычайное положение);

- бессрочные (срок не определен, утрачивают силу в результате официального изменения или отмены).

2. В пространстве:

- общефедеральные: действуют в пределах РФ, иногда за границей (поведение граждан за границей);

- нормы субъекта Федерации;

- местные (локальные);

- межтерриториальные (акты, действующие в условиях чрезвычайного положения, распространяются наряд территориальных образований);

- специальные (определенный регион).

3. По кругу лиц:

- правила в отношении всех субъектов управленческихотношений;

-для отдельных категорий субъектов (отдельные виды юридических лиц).


7. Источники российского административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство.

В законодательном массиве административного права следует выделять:

- общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.);

- законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.);

- международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

Определяя пределы и структуру системы источников административного права, ученые-административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

К числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах, относится юридический прецедент (например, постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты.

Как источник права постановления Конституционного Суда РФ имеют общеобязательное значение, применяются самостоятельно и неоднократно, в том числе по правилам аналогии в праве, являются окончательными, не могут быть преодолены повторным принятием акта или отдельного положения, признанного противоречащим Конституции РФ, а также обладают непосредственным действием и подлежат обязательному официальному опубликованию. Относительно постановлений Конституционного Суда РФ как носителей нормативной информации следует отметить, что в них затрагиваются права и свободы различных участников социальных отношений и формулируются новые по смыслу положения, подлежащие обязательному учету при реализации ими своего статуса. В то же время нормативность рассматриваемых актов имеет несколько отличный от традиционного понимания нормы права и ее структуры смысл. Итак, постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства

Система источников административного права выглядит следующим образом.

На федеральном уровне:

а) Конституция РФ;

б) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;

в) постановления Конституционного Суда РФ;

г) федеральные конституционные законы;

д) федеральные законы, включая законы РФ и РСФСР, кодексы РФ и основы законодательства РФ;

е) нормативные указы и распоряжения Президента РФ;

ж) нормативные акты палат Федерального Собрания РФ;

з) нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ;

и) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 в ред. от 07.07.2006 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» они издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается);

к) нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ).

На региональном уровне:

а) конституции (уставы) субъектов РФ;

б) постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ;

в) законы субъектов РФ;

г) нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ;

д) нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

е) нормативные акты высших (коллегиальных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

ж) нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ отраслевой и функциональной компетенции;

На муниципальном (местном) уровне:

а) уставы муниципальных образований;

б) нормативные акты представительных органов муниципального образования;

в) нормативные акты главы муниципального образования;

г) нормативные акты местной администрации.


8. Понятие и особенности административно-правовых норм

Нормы административного права, обладая качествами право­вой нормы как таковой, несут на себе отпечаток общественных от­ношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-пра­вовых норм.

Административно-правовая норма — установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и пре­кращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) госу­дарственного управления. Указанные общественные отношения при­нято называть управленческими.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляюща­яся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обес­печения должной упорядоченности организации и функционирова­ния как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаи­модействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, то есть соответствующего интересам пра­вового государства, поведения всех лиц и организаций, действую­щих непосредственно в сфере государственного управления и вы­полняющих тот или иной объем его функций (например, админис­трация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на по­ведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом пред назначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, то есть ис­полнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государ­ственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законно­сти и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятель­ности;

д) административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юри­дические средства защиты от посягательств на них. Имеются в виду административная и дисциплинарная ответственность',

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отноше­ний; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанав­ливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнитель­ной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить вопрос о соотношении правоисплнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Административно-правовые нормы нередко являются продуктом административного правотворчества.

Для административного права характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой яв­ляется исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы РФ. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор об­щественных отношений управленческого типа могут характеризо­ваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функ­циями административно-правовых норм — теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность:

правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельству­ет тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение"законов.

Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосред­ственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции РФ. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возни­кающих в ее процессе управленческих отношений (например, кон­ституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т. п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия админи­стративно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы неравнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогич­ными нормами конституционного или законодательного характера, то есть производны от них; последние по своему юридическому зна­чению — первичны. Отсюда — подзаконность не только деятельно­сти субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им от­водится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст. 115 Конституции РФ).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредствен­но субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных право­вых норм. Тем самым они служат одним из существенных юриди­ческих средств, придающих этим нормам характер реально "рабо­тающих" правовых установлений, а также детализирующих и кон­кретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представ­ляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и усло­вий их практического применения (исполнения).

Поэтому на долю административно-правовых норм, создавае­мых субъектами исполнительной власти, падает основная нагруз ка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредовании их нормами административного (впро­чем, не только!) права.

При этом важно иметь в виду следующее. Прежде всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем нереально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти должны наделяться полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом РФ предусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов¹;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается.

В Положениях об отдельных органах исполнительной власти их компетенция нередко определяется настолько различными формулировками, что установить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, то есть в интересах внутренней организации механизма ис­полнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм "делегированного" законодательства, то есть законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных админис­тративно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство РФ приня­ло 10 февраля 1994 г. специальное постановление "О делегирова­нии полномочий Правительства Российской Федерации по управ­лению и распоряжению объектами федеральной собственности"¹.

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмер­но расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве РФ, в положениях о федеральных министерствах и т. п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние при­рода и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следователь­но, рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто "аппаратным". Роль этих норм значительно более мно­гообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управ­ления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, учреждения и т. п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культурного, хозяйственного типа, а также, что осо­бенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализа­ции задач и функций исполнительной власти.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности админи­стративно-правовых норм. Необходимо также подчеркнуть, что эти нормы императивны; это выражается в односторонности содержа­щихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юри­дических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). При рег­ламентации деятельности аппарата управления она прямо не выра­жена, а предполагается в качестве условия соответствия этой дея­тельности установленной компетенции того или иного субъекта ис­полнительной власти. Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения. Санкция предусматривается, как правило, в ви­де конкретных мер дисциплинарного или административного воз­действия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на на­чалах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государствен­ной службы. С другой стороны, конкретные административные санк­ции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.

9. Виды административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему ха­рактеру, юридическому содержанию и участникам. Им свойствен­ны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соответствующей правовой нормы, придающей ему юри­дическую форму; регламентация правовой нормой действий (пове­дения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязан­ностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нор­мой; и т. п.

Соответственно под административно-правовым отношени­ем понимается урегулированное административно-правовой нор­мой управленческое общественное отношение, в котором сторо­ны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, ус­тановленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Административно-правовые отношения могут быть подразде­лены на следующие виды.

В зависимости от особенностей административно-правового регулирования общественных отношений можно первоначально вы­делить две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную форму­лу управляющего воздействия ("субъект — объект"), в которой от­четливо проявляется властная природа государственно-управлен­ческой деятельности. Это — собственно властеотношения;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно­го управляющего воздействия на тот или иной объект, но органи­чески связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отноше­ний характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда — исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звенья­ми механизма исполнительной власти, между должностными лица­ми — руководителями и подчиненными им по службе работника­ми административно-управленческого аппарата, между исполни­тельными органами (должностными лицами) и гражданами, несу­щими определенные административно-правовые обязанности и т. п.

При характеристике второй группы отношений главное вни­мание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосред ственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения меж­ду двумя сторонами, функционирующими в сфере государствен­ного управления, но не связанными между собой соподчиненнос-тью (например, отношения типа "субъект — субъект"). Так, два ми­нистерства могут вступать в отношения, связанные с необходимо­стью подготовки совместного правового акта или согласования вза­имных управленческих вопросов и т. п.

Иногда выделяют субординационные и координационные ад­министративно-правовые отношения. Суть первых ясна: они пост­роены на авторитарности (властности) юридических волеизъявле­ний субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом дела­ется отсылка к отношениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т. е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Коор­динация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, то есть фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ ко­ординирует деятельность органов исполнительной власти субъек­тов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми ру­ководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной вла­сти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. По­этому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Надо также учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не толь­ко не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-власт­ного характера. Например, это имеет место в отношениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединения­ми; в подобных отношениях вместо координации властного типа осу­ществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характе­ру взаимодействия их участников. В соответствии с этим крите­рием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, вы­деляются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наи­большей степени выражают суть административно-правового ре гулирования и типичных для государственно-управленческой дея­тельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношени-ями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свиде­тельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трак­товать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означа­ет, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государствен­ного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот ли иной объект, который дале­ко не во всех случаях ему организационно подчинен.