Политика и экономика

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Программа вступительного испытания по предмету «Современная экономика и экономическая, 121.62kb.
• Экзаменационные вопросы по курсу «политология», 36.79kb.
• Программа дисциплины «Экономика и политика Японии», 378.97kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Экономическая теория», 103.39kb.
• Контрольная работа по дисциплине «Национальная экономика», 567.82kb.
• Программа дисциплины, 125.7kb.
• Декан Факультета Бизнеса Титова В. А. 25 января 2006 г рабочая программа, 469.89kb.
• Программа курса географии в профильном классе по учебнику В. Н. Холиной «География, 333.92kb.
• Программа учебной дисциплины " Конкурентная политика" (для специальностей «Национальная, 267.63kb.
• Программа дисциплины «Экономика и политика Германии» для специальности 080102. 65 «Мировая, 379.96kb.

ПОЛИТИКА И ЭКОНОМИКА


Г.Р. СИМОНЯН,

кандидат юридических наук, доцент


ГЛАВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ И МЕСТО

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ


Конституция России не содержит конкретного указания в отношении порядка организации государственной власти в субъектах РФ, устанавливая, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), а общие вопросы организации системы органов государственной власти находятся «в совместно ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поскольку конституции и законы республик, уставы, законы и иные нормативные правовые акты других субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), порядок организации государственной власти в субъектах Федерации должен соответствовать принципам, закрепленным Конституцией РФ и федераль­ными законами¹.

Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть, и формируется она субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ.

Во-вторых, Конституция РФ предполагает хотя и самостоятельность субъектов в формировании своих органов, но единство сути органов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции, согласно п. 1 ст. 77 которой: «Система органов государственной власти республик, краев, облас­тей, городов федерального значения автономной области, автоном­ных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». В пункте 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное уст­ройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов. А республиканской формой правле­ния, закрепленной в ст. 1 Конституции, обусловливается выбор­ность всех органов публичной власти в государстве, в том числе и ор­ганов субъектов РФ.

Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является Федеральный закон от б октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»².

В каждом субъекте РФ есть конституция или устав, они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о гла­ве исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиаль­ном органе исполнительной власти (правительстве, админист­рации).

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - правительство, администрация; высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных ор­ганов; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодатель­ные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в Федеральном законе 1999 г., и в конституциях, уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об исполни­тельной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие долж­ностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в гла­вах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, так­же следующие за главами о законодательной власти (в отличие от фе­дерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³ конкретизирует положения ст. 5, 10, 11 и 72 Конституции РФ и закрепляет принципы деятельности, статус, полномочия и систему органов государственной власти субъектов РФ, порядок осуществлении их полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъ­екта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта РФ), а также основы взаимоотноше­ний законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с исполнительной ветвью власти субъектов Фе­дерации.

Как отмечает С.А. Авакьян, анализируя модели организации исполнительной власти в субъектах РФ, «применительно к главе власти используются следующие варианты: глава исполнительной власти; глава территории и одновременно глава исполнительной власти; глава территории (глава государства в республике), официально отделенный от исполнительной власти, а применительно к аппарату власти: глава, одновременно возглавляющий администрацию (правительство) субъекта РФ; во главе правительства стоит другое лицо»⁴. Закон об органах государственной власти субъектов РФ предусматривает введение конституцией (уставом) субъекта РФ должности высшего должностного лица субъекта РФ, возглавляющего высший исполнительный орган власти региона⁵.

На основе Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта); высший исполнительный орган государст­венной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы госу­дарственной власти субъекта; территориальные исполнительные ор­ганы государственной власти субъекта.

Если исходить строго из норм Федерального закона, высшее должностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти. На деле это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих органов. Вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, — «высшее долж­ностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высше­го исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации)» для удобства пользования мы употребляем слово­сочетание: «высшее должностное лицо субъекта РФ», или «глава исполнительной власти субъекта РФ».

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - это его правительство или администрация, т.е. коллегиальный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов, управлений и т.п.

Отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ — это министерства, департаменты, управления и т.д.

Территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ создаются как «агенты главы исполнительной власти субъекта, правительства, администрации на части территории субъ­екта (например, Москва разделена на административные округа, во главе которых стоят префекты, по должности входящие в состав го­родского правительства).

Перечисленные органы являются органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ записано, и Федеральный закон 1999 г. (п. 3 ст. 17) повторяет эту норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон 1999 г. определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

Как отмечает Мамаев Р.Б. такое одновременное наличие высшего должностного лица и руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ вызвано различными причинами: удобством управления, распределением политических и сугубо хозяйственных функций и т.д. Поэтому закрепленное в Федеральном законе требование совмещения функций высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта РФ не должно быть столь категоричным, оставляя возможность субъектам РФ для разумного варьирования в интересах субъекта Российской Федерации, не нарушая при этом, основы конституционного строя России⁶.

Как отмечает С.А. Авакьян, в актах субъектов РФ, посвященных организации их государственной власти и принятых до появления Федерального закона от 6 октября 1999 г., было много своеобразия⁷. В отношении исполнительной власти это выразилось, прежде всего, в том, что многие субъекты скопировали федеральную модель. Есть Президент РФ как глава государства и федеральное Правительство как орган, возглавляющий исполнительную власть. Субъекты также установили, что есть глава как представитель субъекта («мини-президент»), и есть правительство субъекта, возглав­ляемое руководителем правительства («мини-премьер»).

Федеральный законодатель не согласился с этой моделью. Он не поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта. Наличие двух должностей не оправданно и с практической точки зрения - при относительно малом числе представительских функций и широком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта этому лицу лучше самому возглавлять правительство.

Поэтому Федеральный закон 1999 г. отказался от модели специального органа - главы субъекта. Конечно, словосочетание «высшее должностное лицо субъекта РФ» тоже говорит о его неординарном положении в системе всех органов власти субъекта, а не только ис­полнительных. После принятия указанного Закона в большинстве субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации проигнорировал установки Федерального закона 1999 г., там по-прежнему (пока) есть должность главы республики (президента) и наряду с ней должность председателя правительства (главы кабинета).

Еще раз подчеркнем: законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального орга­на и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте.

Подходы к статусу отразились и в наименовании должности. Согласно Федеральному закону 1999 г. (п. 6 ст. 18)⁸ наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Стоит отметить, что каких-то «традиций» в данном вопросе не просматривается, поскольку эта должность явля­ется новой в организации управления субъектами РФ. Но достаточно быстро проявились некоторые тенденции в регулировании статуса высшего должностного лица субъекта, сказавшиеся и на наименовании должности.

В целом субъекты РФ закрепили в своем законодательстве сле­дующие наименования данной должности: президент республики; глава республики; председатель правительства; губернатор; глава администрации; мэр.

Пост президента учрежден во многих республиках — Татарстан⁹, Башкортостан, Кабардино-Балкария¹⁰ и др. Отдельные республики применяют наименование «глава республики». При обновлении своих конституций в последние годы республики, сохраняя пост президента, главы, одновременно определили его с учетом положений Федерального закона 1999 г. как высшее должностное лицо, возглавляющее высший исполнительный орган власти. Однако отражение роли этого лица как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод граждан в Конституциях ряда республик все-таки ощущается.

К примеру, в Конституции Удмуртской Республики (в ред. 2002 г.)¹¹ говорится, что Президент выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает законность и правопорядок. По обновленной в 2002 г. Конституции Республики Башкортостан (ст. 82, 91)¹² ее Президент является главой Республики, а также высшим должностным лицом, возглавляет Правительство. Но в Конституции предусмотрен и пост Премьер-министра Правительства, назначаемого Президентом с согласия Государственного Собрания Республики (п. 4 ст. 87). По обновленной в 2002 г. Конституции Рес­публики Саха (Якутия)¹³ ее Президент является главой Республики, высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть в республике (ст. 65). Но есть Правительство (ст. 79), которое возглав­ляет Председатель, назначаемый на должность Президентом с согла­сия Государственного Собрания Республики (п. 7 ст. 70).

Отдельные республики либо вообще не вводили поста президента, либо отказались от него. Однако они не отказывались от должностно­го лица с высоким статусом. Таким лицом стал председатель прави­тельства республики, избираемый населением путем прямых выборов. Как отмечает С.А. Авакьян «по статусу и характеру полномочий Председатель Правительства мало отличается от президентов и глав республик»¹⁴. Примером может служить Республика Тыва. По Конституции 2001 г. (ст. 109-110)¹⁵ в Республике устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством, возглавляемым Председателем, который является высшим должностным лицом Республики, избирается пу­тем прямых выборов сроком на пять лет.

Субъекты РФ — территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (авто­номная область, автономный округ) - не используют для должности своего высшего лица наименование «президент». На первом этапе, по­скольку президентскими указами для этих субъектов вводился исполнительный орган — администрация, ее руководитель стал именоваться «глава администрации». Когда руководитель стал избираться путем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее время чаще используется наименование «губернатор», в ряде субъектов сохраняется наименование «глава администрации». В Санкт-Петербурге сначала была должность мэра, теперь — губернатора.

Здесь интересным выступает мнение Д.Л. Сурков, который считает, что, избирая то или иное наименование высшего должностного лица исполнительной власти - губернатор или глава администрации – законодатель субъекта Федерации учитывает следующие тенденции: 1) как правило, уставный статус губернатора несколько выше, чем статус главы администрации. По сравнению с последним губернатор значительно чаще определяется как высшее должностное лицо субъекта Федерации; 2) фигура губернатора может подразумевать и наличие органа специальной компетенции - правительства. Такое положение невозможно при главе администрации - не может существовать в субъекте Федерации одновременно и администрация как исполнительный орган власти, и правительство¹⁶.

В единственном субъекте РФ - г. Москве глава исполнительной власти именуется мэром.

До последнего времени от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гласил, что указанное лицо избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, путем прямых выборов. Правда, в Законе также говорилось - за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица путем избрания его специально созываемым собранием представителей. Последняя норма была ориентирована в основном на Дагестан, где глава субъекта избирался специально созываемым Конституционным Собранием. Однако когда в Дагестане учредили пост Президента, избираемого населением, эта норма стала вообще отвлеченной.

Федеральными законами от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁷ и от 31 декабря 2005 г. №202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях»¹⁸ установлен новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ, определены допол­нительные основания и меры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ. Тем самым осуществлена реформа государственной власти в субъектах РФ¹⁹.

Отменено избрание высшего должностного лица субъекта РФ. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (предста­вительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Как отмечают, некоторые исследователи, Конституция РФ четко не закрепляет необходимость избрания глав органов исполнительной власти субъектов РФ.²⁰

Кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ предлагается Президентом РФ, и гражданин Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта наделяется полномочиями высшего должност­ного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Когда Президент РФ выступил с идеей нового порядка замещения должности главы исполнительной власти, он говорил об избрании этого лица органом законодательной власти субъекта РФ. Логично, что избрание предполагает альтернативные кандидатуры, дискуссии, учет мнения меньшинства, оппозиции и т.д. В силу этих соображении вариант избрания многими был поддержан, в том числе и автором этих строк. Еще в 1996 г. в Конституционном Суде РФ был оспорен устав Алтайского края по ряду позиций, также и в связи с тем, что он предусматривал избрание губернатора края Законодательным Собранием края. Однако Конституционный Суд тогда выступил за прямые выборы главы исполнительной власти субъекта²¹.

Однако при опубликовании проекта поправок в Закон появилась приведенная выше формулировка - «наделяется полномочиями». Она вызвала непонимание и единодушную справедливую критику как практиков, в том числе депутатов Государственной Думы, так и ученых. Формулировка непонятна и юридически весьма ущербна. Это даже не утверждение в должности, что было бы, по крайней мере понятно. «Наделение полномочиями» делает соответствующее лицо весьма зависимым от тех, кто вручил ему мандат, особенно - как вид­но по тексту Закона и будет показано позже - от Президента РФ²².

Закон установил определенный порядок представления кандидатов на должность главы исполнительной власти субъекта РФ. Нормы Закона развиты в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего ис­полнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г.²³

По Положению, кандидатуры представляются Президенту РФ Руководителем его Администрации. В свою очередь предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента в соответствующем федеральном округе. При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результа­ты предварительных консультаций с общественными объединения­ми соответствующего субъекта РФ. Руководителю Администрации Президента вносятся одновременно предложения не менее чем по двум кандидатурам на данную должность. Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномо­чий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения его полномочий — в течение 10 дней. Руководитель Администрации Президента рассматривает предложения по канди­датурам, проводит необходимые консультации и представляет кан­дидатуры и соответствующие документы Президенту. В случае от­клонения Президентом представленных кандидатур новые кандида­туры представляются Руководителем Администрации Президента в установленные Президентом сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства. Должностные лица Админи­страции Президента, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам, несут ответственность за обоснованность предло­жений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих ука­занные кандидатуры. Не поддерживаются и не представляются Пре­зиденту кандидатуры, которые не могут быть приняты на государст­венную гражданскую службу Российской Федерации по основани­ям, установленным федеральным законодательством. К предложе­нию по кандидатуре прилагаются: копия декларации о доходах кандидата и имуществе, принадлежащем ему на праве собственно­сти, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; справка о результатах предваритель­ных консультаций по предлагаемой кандидатуре; материалы, характеризующие предлагаемую кандидатуру, а также информационные и иные справочные материалы; заявление гражданина о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ пре­кратить деятельность, несовместимую в соответствии с федераль­ным законодательством со статусом этой должности.

В Положении предусматривалось, что оно не применяется в отно­шении высшего должностного лица субъекта РФ, поставившего пе­ред Президентом вопрос о доверии и досрочном сложении своих пол­номочий (кроме требований о декларации и имуществе, а также сопроводительных документах). Тем самым действующие главы ис­полнительной власти могли воспользоваться шансом, когда их кан­дидатуры рассматривались бы без конкурентов, многочисленных консультаций и т.д. Однако в редакции Положения от 29 июня 2005 г.²⁴ об особом порядке для действующих глав ничего не говорится. Значит, на них представляются те же самые документы и материалы.

Согласно Закону (п. 3 ст. 18) высшим должностным лицом субъек­та РФ может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государст­венные должности Российской Федерации, государственные долж­ности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государст­венной службы субъекта, а также выборные муниципальные должно­сти и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподава­тельской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок не более пяти лет. Напомним, что ранее это лицо могло занимать свой пост не более двух сроков подряд. Теперь это ограничение ис­ключено из Закона.

Таким образом, согласно внесенным изменениям Президенту РФ было предоставлено право «вносить предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Российс­кой Федерации) в законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта Россий­ской Федерации», который оконча­тельно решает судьбу представленного кандидата. Фактически же Президент РФ получил право назначать глав исполнительной влас­ти субъектов, поскольку выбор законодательного органа субъекта заранее предопределяется возмож­ностью Президента России распустить данный орган в случае его неоднократного несогласия. Таким образом, в течение нескольких лет главами субъектов РФ будут лишь «угодные» федеральной исполни­тельной власти во главе с Президентом РФ люди, которые в свою очередь не посмеют послать в Совет Федерации представителя, не разделяющего точку зрения Президента РФ.

На основе указанных выше законодательных изменений следует отметить следующие положения:

Теперь политическая партия, список кандидатов ко­торой по результатам выборов в законодательный (предста­вительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Если списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из та­ких политических партий вправе инициировать рассмотрение предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ.

Также закреплена процедура замещения должно­сти руководителя субъекта РФ, в качестве основных этапов которой можно выделить такие:

-перед внесением Президентом РФ предложения в за­конодательный (представительный) орган субъекта РФ про­водятся соответствующие консультации о вносимой канди­датуре;

- в случае если региональный парламент не принял никакого решения по внесенной кандидатуре, т.е. и не от­клонил, и не наделил полномочиями высшего должност­ного лица, а также при двукратном ее отклонении, Президент РФ назначает ВРИО (временного исполняющего обязанности) руководителя субъекта РФ до вступления в должность лица, наделенного такими пол­номочиями;

- при отклонении представленной кандидатуры Прези­дент РФ повторно вносит предложение о кандидатуре руко­водителя субъекта РФ;

- в случае если после двукратного рассмотрения прези­дентской кандидатуры по ней не принято положительного

решения, Президент РФ проводит консультации с законода­тельным (представительным) органом субъекта РФ;

- с учетом проведенных консультаций Президент РФ вправе третий раз внести кандидатуру, назначить ВРИО, распустить законодательный (представительный) орган

субъекта РФ;

- в случае если и в этот раз кандидатура не наделена со­ответствующими полномочиями, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ²⁵.

Установлена конституционно-правовая ответственность законодательного (представительного) ор­гана субъекта РФ в виде его роспуска в случае ненаделения кандидатуры Президента РФ полномочиями высшего долж­ностного лица субъекта РФ после двукратного или трехкрат­ного ее рассмотрения.

Упрощена процедура роспуска законодатель­ного (представительного) органа субъекта РФ при принятии им конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, феде­ральным конституционным законам и федеральным зако­нам. Ранее такая мера конституционно-правовой ответст­венности применялась Федеральным собранием путем принятия соответствующего федерального закона. Теперь это возможно решением Президента РФ в случае, если за­конодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение трехмесячного срока после вынесения ему преду­преждения Президентом РФ не принял мер по исполнению решения суда о приведении своего законодательства в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами.

Введена конституционно-правовая ответст­венность высшего должностного лица субъекта РФ в виде отрешения его от должности Президентом РФ в связи с ут­ратой доверия Президента РФ и за ненадлежащее исполне­ние своих обязанностей.

Законодательный (представительный) ор­ган субъекта РФ лишен возможности отправить руководи­теля субъекта РФ в отставку; ему оставлено лишь право ходатайствовать перед Президентом РФ об отрешении губернатора (президента республики) в связи с выражением ему недоверия.

Такие законодательные новации породили ожесточен­ные научные и политические споры. Нередко в пылу поле­мики происходит подмена тезиса. Конституционная закон­ность смешивается, а иногда и напрямую подменяется политической целесообразностью. В сложившейся ситуа­ции представляется необходимым рассмотреть реформу ре­гиональной власти, в первую очередь, как правовое явле­ние и проанализировать ее с точки зрения конституционной законности, на предмет соответствия Конституции РФ, важнейшим конституционным принципам.

Конституционные принципы народовластия и разде­ления властей. Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Формулировка о наделении полномочиями представля­ется неудачной по следующим причинам. Во-первых, зако­нодательный орган государственной власти субъекта РФ может наделить гражданина РФ только теми полномочия­ми, которыми сам обладает. Очевидно, что полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательный орган не обладает и, соответственно, никого наделять ими не вправе. Во-вторых, указанная формулировка маскирует ответ на главный вопрос, каким способом осуществляется замещение должности руководителя субъекта РФ: путем избрания или путем назначения. Это и есть те самые поли­тические наслоения, за которыми спрятана юридическая суть намеченных преобразований, а именно: руководитель исполнительной власти субъекта РФ назначается законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента страны. В подобной ситуации возникают вопросы о соотношении законодательной и испол­нительной властей и соответствии реформы принципу раз­деления властей.

В статье 10 Конституции РФ разделение государствен­ной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (при самостоятельности их органов) закрепляется в самой общей форме без дополни­тельной конкретизации.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 ян­варя 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционно­сти ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края²⁶ сформулирована правовая позиция по поводу избрания главы администрации Алтайского края Законодательным Собранием Алтайского края, что было закреплено в Уставе этого субъекта РФ. Данная правовая позиция, представляя собой, как и любые иные правовые позиции Конституцион­ного Суда РФ, «нормативно-интерпретационные установле­ния, выходящие за пределы рассмотренного дела»²⁷, может служить исходной при анализе нового порядка замещения должности руководителя субъекта РФ. Ибо касается не спо­соба замещения этой должности (избрание или назначе­ние), а, являясь результатом конституционного толкования, содержит конституционно-правовую оценку самой возмож­ности замещения должности руководителя субъекта РФ пу­тем принятия решения законодательным органом данного субъекта РФ. Рассмотрим основные составляющие право­вой позиции Конституционного Суда РФ по этому вопросу.

Разделение властей закрепляется в Конституции Рос­сийской Федерации в качестве одной из основ конституци­онного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функцио­нирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоя­тельная.

Поскольку согласно Конституции Российской Федера­ции законодательная и исполнительная ветви власти явля­ются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Конституция Российской Федерации не содержит пря­мого указания в отношении порядка избрания глав испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно».

Таким образом, избрание или назначение высшего должностного лица субъекта РФ его законодательным орга­ном нарушает конституционные принципы народовластия и разделения властей на законодательную и исполнительную.

При новом порядке замещения должности руководителя субъекта РФ он ставится в зависимость от законодательного органа, не позволяя обеспечить гарантированное статьей 10 Конституции РФ самостоятельное функционирование ис­полнительных органов. Кроме того, возникающая при этом ситуация политического торга в условиях современной рос­сийской действительности неизбежно ведет к коррумпированности в данной сфере. Создаются условия для стремительного роста коррупции в органах государственной власти субъекта РФ.

Здесь стоит согласиться с В.А. Черепановым, который отмечает, что Конституция РФ, закрепляя федеративное устройство как важнейший конституционный принцип, выделяет два уровня государственной власти: федеральный и региональный. Частью 2 статьи 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Однако принятие решения депутатами по кандида­туре, предложенной Президентом РФ, под угрозой роспуска законодательного органа и лишения депутатов их депутатского статуса не может считаться свободным и является принудительным. А, следовательно, вопреки статье 11 Конституции РФ, исполнительная государственная власть в субъекте РФ фактически формируется не самим субъектом РФ, а Президентом страны²⁸. Проводимые при этом консультации являются не более чем ширмой для назначения кандидатуры, заранее определенной федеральным центром.

В руках Президента концентрируется власть как по на­значению и отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и замене его законодательного органа на более послушный — полномо­чия, которые согласно статьям 11 и 73 Конституции РФ от­носятся к исключительной компетенции субъекта РФ. Не­редко конституционность реформы обосновывают частью 2 статьи 77 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако единая система исполнительной власти установлена в Российской Федерации лишь в определенной сфере общественных от­ношений, а именно: в пределах ведения Российской Феде­рации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ. Это закреплено в той же части 2 статьи 77 Конституции РФ. Вне пределов ведения Российской Феде­рации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ), и единой системы ис­полнительной власти в этой сфере существовать не может.

Новый закон превращает в фикцию конституционно за­крепленную полноту государственной власти субъектов РФ по предметам своего ведения. Между тем наличие собст­венных предметов ведения у субъектов федерации, выделе­ние исключительной компетенции региональной власти яв­ляется необходимым признаком любой федерации. При его отсутствии регионы превращаются в автономные образова­ния, а само государство - в унитарное. В результате утра­чиваются федеративные начала устройства Российского государства, закрепленные Основным Законом страны.

Также следует отметить, что Президент РФ наделяется непредусмотренными Конституцией РФ полномочиями по роспуску регионального парламента. Конституция устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень президентских полномочий, и такой компетенцией он не наделен. А рассуждения о так называемых «скрытых» или «подразумеваемых» самой Конституцией полномочиях Президента РФ как гаранта Конституции — это все от лукавого. Так можно и до объ­ективного идеализма договориться, вроде самостоятель­ной жизни Конституции, которая развивается вместе с обществом. Следует согласиться с обоснованным мнением Е.И. Колюшина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова и других юристов о том, что подобная трактовка Конституции является методологически неверной, позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента РФ и представляется по меньшей мере непродуктивной для конституционного развития правового государства²⁹.

Постановлением Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности от­дельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан³⁰ осуществлено конституционное толкование зако­нодательных норм, изменивших систему государственной власти в субъектах РФ. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государствен­ной власти и тем самым противоречит ряду статей Консти­туции РФ. Однако, Конституционный суд не согласился с аргументацией заявителей и признал обжалуемые нормы не противоречащими Конституции.

Федеральный закон 1999 г., конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем должностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно назвать ряд его функций, направлений деятельности и полномочий.

1. Это лицо выполняет функции и задачи представительства субъ­екта РФ, Глава исполнительной власти представляет субъект в отно­шениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов, иными органами государ­ственной власти на территории своего субъекта, органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществляет представительст­во субъекта вне пределов Российской Федерации.

При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе под­писывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

Выполняя задачи представительства, глава исполнительной вла­сти субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Феде­рального Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, а также с запросами в Конституци­онный Суд РФ. В определенной мере задачи представительства мо­гут сочетаться с участием в осуществлении общегосударственных функций: напомним, что высшее должностное лицо субъекта явля­ется по должности членом Государственного совета РФ; через своего представителя в Совете Федерации либо при поддержке органа зако­нодательной' власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Государственной Думе, может инициировать внесе­ние проекта федерального закона; вправе ставить любые общегосударственные и межрегиональные проблемы перед Президентом, Правительством, представителем Президента в соответствующем федеральном округе.

2. Данное лицо неизбежно призвано отвечать за состояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней политики субъекта (определять се параметры он может имеете с парламентом субъекта), консолидирующее лицо в политических и в целом общественных отношениях на территории субъекта. Высшее должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаранта — он гарант конституции, устава субъекта, признан заботиться об их действии и соблюдении. Он является также гарантом прав и свобод граждан — естественно, не заменяя различные государственные органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий для защиты интересов граждан.

В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обя­занностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о положении и субъекте, обращаться с посланиями к народу (населе­нию) субъекта.

3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народнохозяйственным и социально-культурным строительством на территории субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; координация деятельности расположенных на территории предприятий и организаций федеральной собственности, частной собственности в интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и законных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц, предприятий и учреждений, расположенных на данной территории.

4. Данное лицо возглавляет всю систему исполнительной власти субъекта РФ. Он вправе в соответствии с конституцией, уставом субъекта и в рамках своих полномочий определять структуру исполнительной власти, создавать и ликвидировать соответствующие органы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта, Глава может своими актами определять полномочия и порядок деятельности подразделений исполнительной власти субъекта.

Глава исполнительной власти формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и в большинстве субъектов является его руководителем (хотя по Закону 1999 г. в каждом субъекте должен сам возглавлять этот орган).

Зачастую в законодательстве субъекта главе дано право отправить в отставку не только отдельное лицо, но и весь высший коллегиаль­ный орган исполнительной власти либо принять его отставку.

Глава исполнительной власти может назначать своих представи­телей либо представителей субъекта РФ при федеральных и иных ор­ганах.

Кроме того, глава может участвовать в формировании иных государственных органов на территории субъекта. В частности, он вправе назначать половину членов избирательной комиссии субъекта. Если в субъектах есть конституционные, уставные суды, кандидатуры в их состав для назначения представительным органом субъекта предлага­ет высшее должностное лицо.

5. Глава исполнительной власти обладает определенными возможностями в отношении подразделений федеральных государственных органов, расположенных на территории субъекта РФ. Ранее с субъектами надо было согласовывать кандидатуры на должности по отдельным органам (например, прокурора субъекта, судей в составе федеральных судов на территории субъекта, руководителей некоторых подразделений федеральных органов исполнительной власти). Глава организовывал сотрудничество с указанными органами и лицами. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» возможности главы существенно расширены. Он наделен полномочиями «по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД, МЧС, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний. Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (п. 1). Указом также установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ.

6. Являясь участником деятельности представительного органа власти субъекта РФ и законодательного процесса, высшее должностное лицо субъекта:

а) имеет право законодательной инициативы. При внесении зако­нопроекта он может его обозначить как первоочередной, и орган законодательной власти субъекта будет его рассматривать оперативно;

б) вправе участвовать в деятельности парламента субъекта с правом совещательного голоса. Это значит, что он может присутствовать при обсуждении любого вопроса повестки дня и выступать. В зале заседа­ний представительного органа субъекта для главы исполнительной власти отводится специальное постоянное место. Глава, как правило, имеет также своего полномочного представителя в парламенте субъ­екта, а также может назначать своих представителей при рассмотрении тех или иных законопроектов;

в) вправе требовать созыва внеочередного заседания органа субъек­та, а также созывать вновь избранный представительный орган субъ­екта на первое заседание ранее срока, установленного для этого кон­ституцией (уставом) субъекта;

г) обнародует законы субъекта, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта.

7. Статус высшего должностного лица проявляется и в его возможностях в отношении граждан. Это его наградные полномочия: он награждает государственными наградами субъекта, присваивает почет­ные звания субъекта, представляет к государственным наградам Рос­сийской Федерации. Требуется его поддержка для помилования граж­данина Президентом РФ. Возможно обращение главы к Президенту РФ для принятия в российское гражданство человека, имеющего за­слуги перед Россией. Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во испол­нение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению в субъекте.