Автореферат диссертации
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Сквозновой Татьяны Михайловны. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 864.64kb.
- Габдулхакова Раиля Мунировича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 953.49kb.
- Гусаима Александра Борисовича. Отправитель: Ученый секретарь диссертационного совета, 580.12kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1887.71kb.
- Д. А. Источники международного права интеллектуальной собственности : автореферат диссертации, 1281.38kb.
- Автореферат диссертации Ф. И. О. «Тема диссертации», 54.08kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 487.74kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 489.45kb.
Новые практические результаты и их значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер. В работе содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов, как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права. Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с использованием современных научных разработок в области философии, политологии, социологии, истории государства и права и др.
Выводы автора основаны на его многолетнем практическом опыте работы в государственных, в том числе законодательных органах СССР и Российской Федерации, теоретическом анализе сложных и противоречивых процессов, происходящих в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, зарубежных стран, политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву; они будут полезны для депутатов представительных органов Российской Федерации и государственных служащих. Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации ФС РФ, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.
С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях РФ и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Автором предложена структура проекта федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.
Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий ПАСЕ, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.
Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других вузов.
Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. содержание диссертационной работы
Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, выносимые на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.
В первой главе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента» исследуется опыт становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается правовой статус первого российского парламента и представительных учреждений советского периода.
В первом параграфе первой главы «Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи: первый российский парламент (1906-1917 гг.)» на основе ретроспективного взгляда на историю парламентаризма сделан вывод, о том, что понимание роли и места современного Федерального Собрания – парламента Российской Федерации как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений – от вече и боярской думы к дореволюционной Государственной Думе и Государственному совету, а затем и деятельности Советов СССР и РСФСР.
Автор отмечает, что, несмотря на то, что российская практика отличается от западноевропейской, она имеет с ней много общего. Также как в большинстве этих стран российский парламентаризм начинался с органа при монархе, где заседала высшая знать. Исторически Россия дала опыт двух вариантов представительства: один был консультативным органом при государе с небольшим набором полномочий и слабыми элементами представительства, но зато постоянным характером работы и второй – с соборной формой работы, более представительной, но непостоянным характером работы. Громоздкий характер деятельности соборов и укрепление власти российских царей постепенно свели на нет эту форму, а совет при монархе затем стал Государственным советом, превратившись в законосовещательный орган, объединяющий лиц, приближенных к царю.
Автором сделан вывод о том, что становление и формирование в России парламентского органа на государственном уровне в – начале ХХ вв. было связано с решением следующих задач: признание законодательной деятельности как специальной государственной функции, отделенной от главы государства; самостоятельностью парламентского органа или существованием его в виде консультативного органа при государе; способом формирования или прямого избрания парламента с учетом социальных потребностей общества; превращение парламентской деятельности в специальный вид государственной деятельности. Именно, признание того, что законотворчество должно существовать как специальный вид государственной деятельности, следует считать одним из важнейших результатов, как научных усилий, так и реальных политических шагов российского царя и правящих кругов того времени.
В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления: значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работы в 1906–1917 гг. Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г.; исследование Наказа Государственной Думы – законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части); правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организация законотворческой работы; выработка на основе имеющегося исторического опыта предложений по совершенствованию деятельности парламента, статуса депутата.
Научный интерес представляют практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжение целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата, «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», ведение Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течение всего заседания); принятие присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничение числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8–10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть, по мнению автора, использованы в работе палат современного российского парламента и включены в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации.
В исследовании отмечается, что истоки российского парламентаризма характеризуются борьбой двух противоречивых тенденций: зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат. Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся. В Российской империи ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения не мог появиться парламент европейского типа. Любые инициативы парламента зависели не от воли представлявших его граждан, а от воли монарха. Поэтому Государственная Дума, несмотря на трудности становления, определила для себя в тот период конкретные направления своей деятельности: во-первых, это законотворчество и законодательный процесс; во-вторых, вопросы экономической и социальной политики; в-третьих, вопросы контроля над деятельностью правительства. С этими обстоятельствами приходилось считаться и российскому императору.
К сожалению, Государственная Дума Российской империи 1906–1917 гг. не стала настоящим представительным органом государственной власти по социально-экономическим и организационным причинам: ограничения порядка ее формирования различными избирательными цензами; в силу того, что самодержавие не было готово к ограничению своей власти органом парламентского типа, что неизбежно приводило к сложным взаимоотношениям между государем и Государственной Думой в тот период и т. д. Как известно революционные события конца ХIХ в. прервали развитие буржуазного парламентаризма в России.
Во втором параграфе первой главы «Советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик» отмечается, что советские представительные учреждения были образованы в противоположность «буржуазному» парламентаризму и принципу разделения властей. Тем не менее, они обладали основными признаками парламента в современном понимании данного термина. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значения для накопления парламентского опыта в России. Поэтому деятельность Советов в СССР (1917–1989 гг.) и короткого периода (1990–1993 гг.) работы Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации) явилась важным аспектом диссертационного исследования.
Как известно в советском государстве возобладала концепция «Советы как работающая корпорация». По этой модели депутаты сами должны и принимать решения, и организовывать их исполнение, и проводить решения в жизнь, и контролировать исполнение решений. А чтобы они не отрывались от народа, свои депутатские функции они сочетали с производственной деятельностью, т. е. не порывали с основным местом работы. Автор полагает, что сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых ими решений правильна. Но все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты местных представительных органов не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании в сочетании с основной своей работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого уровня переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.
До 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР и до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми (освобожденными лицами) не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год продолжительностью по 2-3 дня. Даже при модели «работающей корпорации» высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Однако регулярно работающий парламент просто не был нужен КПСС и той системе организации власти. Следует подчеркнуть, что после Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гг. именно концепция верховенства представительных органов – Советов – была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы. Однако фактически деятельность представительных органов, в том числе и высших (т. е. Союза ССР, союзных и автономных республик), определялась в то время КПСС, и к тому же еще Советами фактически правили образуемые ими исполнительные органы. Но, тем не менее, в соответствии с союзной и республиканскими конституциями именно Советы обладали верховенством в государстве.
Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, в их деятельности были элементы демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы.
Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала, какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 гг. Верховный Совет СССР, принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.
Автор считает, что было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.
В ходе политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в стране в середине 80-х гг. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Последний, сохранив прежнее название и деление на палаты Совет Союза и Совет Национальностей, на самом деле стал в значительной мере новым органом по своему статусу и организации работы.
Съезд стал "наследником" прежнего Верховного Совета, правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд – из 2250 (750 - избирались от территориальных избирательных округов, 750 – от национально-территориальных избирательных округов, еще 750 избирались общественными организациями). Очередные заседания Съезда проводились один раз в год (по реформе 14 марта 1990 г. – не реже одного раза в год).
В РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депутатов – Верховный Совет. Конструкция его сходна с союзным уровнем, хотя и с некоторой спецификой. Съезд – высший орган государственной власти, состоящий из 1068 депутатов ( в Верховном Совете РСФСР было 975 депутатов). Верховный Совет РСФСР, впервые представляет собой двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей), до этого, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным. Следует отметить, что РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели «Съезд народных депутатов – Верховный Совет».
В концепции Съезда предполагалось как бы учесть мудрость народа через его достойных представителей в исторических решениях о путях дальнейшего развития. На съездовскую систему была своя надежда и у Коммунистической партии. Она отводила ему роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», и это мало помешает прежнему стилю руководства государством и обществом.
Однако создание «двухголового» парламента породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Ведь по Конституции РСФСР Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы России могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда, что не исключало дублирования.
Острый политический кризис сентября – октября 1993 г., привел к известным драматическим событиям и затем принятию 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ. При этом накануне принятия Конституции РФ произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России. Возникла новая модель федеральной государственной власти, звеньями которой стали президент, парламент, правительство и другие федеральные органы исполнительной власти, судебные органы.
Современная система представительных органов в Российской Федерации создана на совершенно новой социально-правовой основе. Совершенствования этой системы требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики, многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции РФ и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые основы федеративного устройства и организации власти, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти.
Таким образом, российский парламентаризм, как и в большинстве стран мира, развивается в качестве особой системы/подсистемы государственного руководства обществом, которая сегодня характеризуется разделением труда законодательного, исполнительного и судебного при существенной политической, идеологической и организационной роли парламента, основанной на верховенстве закона.
Во второй главе «Современный зарубежный опыт конституирования парламента» автором на основе сравнительно-правового анализа конституционного статуса парламента в зарубежных государствах рассматривается их опыт конституирования парламента, в том числе применительно к статусу и практике работы Федерального Собрания РФ. Исследуются разнонаправленные тенденции в современном мире, связанные с повышением либо принижением социальной роли парламента в жизни общества; «ресурсы», обеспечивающие совершенствование его работы в области законодательной деятельности.
В настоящее время в мире насчитывается более 200 стран, где приняты парламентские формы правления, а около 50 стран имеют двухпалатные парламенты. Поэтому необходим выбор наиболее оптимальных форм работы парламента (как в области конституционного статуса, так и внутренней организации его деятельности применительно к современным реалиям), и их закреплении в нормативных правовых актах, регулирующих основы деятельности Федерального Собрания РФ.
В первом параграфе второй главы « Особенности конституционно-правового статуса парламента современного федеративного государства (на примере ФРГ, Канады и Индии)» отмечаются особенности реализации правового статуса парламентов данных федеративных государств, которые могут быть использованы и для российского парламента.
Так в Основном законе Федеративной Республики Германии имеется ряд положений, которые могли бы быть полезны при совершенствовании представительства субъектов РФ в парламенте. Так, например Бундесрат состоит из членов – представителей земель. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов. Каждую землю может представлять столько членов, сколько она имеет голосов.
В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату. Закрепление такой практики в Основном законе ФРГ является серьезным подтверждением наличия у Бундесрата функций контроля над деятельностью правительства. На основании Основного закона ФРГ законопроекты Федерального правительства предварительно представляются в Бундесрат. Бундесрат имеет право, но не обязан давать по ним свое заключение в течение 6 недель. Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в Бундесрат как особо срочный, даже если заключение Бундесрата еще не поступило в правительство. После поступления заключения Бундесрата правительство должно немедленно представить его в Бундестаг.
Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным законом. Законопроект проверяется Бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения Бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, а также у экспертов. Заключение Бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Ситуация усложняется, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии с Основным законом сокращается срок для подачи заключения до 3 недель и таким образом лишает Бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение. Думается, что практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в Бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в Бундесрат, либо вообще как предложение фракции является со стороны Бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы и может расцениваться как «уклонение» от критики Бундесрата, пренебрежение парламентскими формами.
Вместе с тем, как полагает автор, включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с Бундестагом. Это важно еще и потому, что некоторые положения Основного закона ФРГ предоставляют Бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о следующих правах: требовать отмены полицейских мер, принимаемых Федеральным правительством в отношении земель в условиях стихийных бедствий и нарушения общественного порядка; требовать прекращения действий вооруженных сил в революционных ситуациях; требовать отмены чрезвычайных мер в условиях состояния обороны или, по меньшей мере, принятия Бундестагом решения по этому поводу; совместного с Бундестагом объявления об окончании состояния обороны.
В Конституции Канады закрепляется положение о том, что сенатор может быть дисквалифицирован, если он в течение следующих одна за другой сессий Парламента не присутствовал на заседаниях Сената; присягает на верность или становится гражданином другого государства; будет признан банкротом или несостоятельным должником или если он воспользуется выгодами, предоставляемыми каким-либо законом несостоятельным должникам, или если он будет признан виновным в хищении денежных средств с использованием служебного положения; осужден за измену или признан виновным в тяжком позорном преступлении; перестав обладать квалификациями в отношении имущества или места жительства (за исключением проживания в месте пребывания правительства Канады, «занимая такую должность при этом Правительстве, которая требует его присутствия там». Вопрос о квалификации сенатора решается самими Сенатом.
Число членов Палаты общин канадского парламента корректируется каждые 10 лет (представительство провинций) и может быть увеличено (при условии, что этим не будет нарушаться пропорциональность представительства провинций). Каждый член Сената или Палаты общин Канады перед вступлением в должность «должен принести и подписать присягу» на верность.
В соответствии с Конституцией Индии «Президент может направлять послания любой Палате Парламента либо в связи с законопроектом, находящимся на рассмотрении, либо по другому поводу. Палата, которой направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос, который подлежит рассмотрению в связи с посланием» (п. 2 ст. 86).
Правила процедуры каждой из палат определяют, сколько времени должно быть отведено на обсуждение вопросов, о которых говорится в этом обсуждении. Индийские министры имеют право не только выступать в любой палате парламента, но и быть членом комитета парламента, правда без права голоса. Каждая палата имеет свой секретариат. Парламент может законом регулировать прием на работу и условия работы лиц, назначенных в штат секретариата каждой из палат парламента.
Каждый член любой палаты парламента до вступления в должность приносит и подписывает перед Президентом или лицом, им для этого назначенным, присягу или заявление по форме, установленной для этой цели в Приложении третьем к Конституции; член Палаты может быть дисквалифицирован, если он занимает должность (оплачиваемую) в органах Правительства Индии или правительства любого штата (за исключением должностей, разрешенных по закону).
Член палаты может отказаться от своего места, предоставив собственноручно написанное заявление на имя Председателя или, соответственно, спикера. Последний должен убедиться в том, что такой отказ от должности является «добровольным или подлинным» (иначе он не принимается). Член палаты может быть дисквалифицирован и в случае, если он «отсутствует без разрешения Палаты на всех ее заседаниях» в течение 60 дней4.
В Индии действует и такое правило: Парламент не может обсуждать поведение какого-либо судьи Верховного Суда или Высшего Суда в связи с исполнением ими своих обязанностей. В свою очередь, Суды не рассматривают вопросы, связанные с деятельностью Парламента. Это означает, что «деятельность каких-либо актов Парламента не может быть оспариваема на том основании, что якобы имели место нарушения процедуры». Более того, «ни одно должностное лицо или член парламента, которые настоящей Конституцией или на ее основании наделены полномочиями регулировать процедуру или ведение дел, или поддержание порядка в Парламенте, не подлежат юрисдикции какого-либо суда в связи с осуществлением ими своих полномочий».
Во втором параграфе второй главы «