Отчасти это удалось: прокуратура отделена от следствия, она лишилась самостоятельного раздела в Конституции
| Вид материала | Документы |
- Девушка в алом, 1921.81kb.
- Прокуратура Российской Федерации - это государственная, единая, централизованная, трехуровневая,, 360.13kb.
- Наука в свободном обществе*, 136.17kb.
- Прокуратура Российской Федерации единая федеральная централизованная система органов,, 249.73kb.
- Доклад начальника Управления гражданской защиты, 247.41kb.
- Прокуратура Российской Федерации единая федеральная централизованная система органов,, 60.18kb.
- Основы метафизики нравственности 1785 предисловие, 1081.02kb.
- Сказка о сторонах Света, 133.32kb.
- Сеййид Муджтаба Мусави Лари бог и его атрибуты лекции по мусульманской догматике Третье, 2302.59kb.
- 4 розділ прокуратура в механізмі української держави: політико-правовий аналіз, 1123.92kb.
Серик Шокатаев,
соискатель кафедры
уголовно-правовых
дисциплин университета
им. Д.А. Кунаева,
старший советник
юстиции
О некоторых вопросах, касающихся правового
статуса прокуратуры и
ее места в системе государственных органов
Полемика вокруг правового положения органов прокуратуры, ее места и роли в системе государственных органов и механизма государства не утихает по крайней мере последние десять лет. Особенно активизировалась она в период обсуждения проектов новой Конституции и 2-го этапа Государственной программы правовой реформы, когда прокуратура представлялась как “рудимент административно-командной системы”, в связи с чем, даже высказывались предложения о включении ее в состав Министерства юстиции, лишении ряда важных полномочий, в том числе по осуществлению уголовного преследования. Отчасти это удалось: прокуратура отделена от следствия, она лишилась самостоятельного раздела в Конституции. Теперь, когда вроде бы время доказало дееспособность прокуратуры, а по ряду направлений позиции прокуратуры даже усилились, теперь уже судьи упорно пробивают вопрос о передаче им санкции на арест. Но разговор сейчас не о частном, а в целом: каковы же, все-таки, место и роль прокуратуры?
Согласно Основного закона страны (ст. 3) государственная власть в Республике едина, осуществляется на основании Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.1 Вместе с тем, как обоснованно считают А.К. Котов и А.А. Котов, не следует полагать, что смысл “разделения властей” состоит в полном и окончательном “дележе” всего мыслимого объема государственной власти между названной триадой власти. Смысл в самом их наличии как объективно обусловленных видов деятельности государства, осуществляемой системно-целостными структурами. Наряду с этим могут действовать неинтегрированные ни в одну из ветвей власти государственные органы, выполняющие межвидовые подфункции современного государства, например, контрольные (надзорные).2 Как мне представляется, именно к таким органам следует отнести прокуратуру республики, осуществляющую от имени государства высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и подзаконных актов.
По Конституции, Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления (ст. 2). По мнению И.Ж. Бахтыбаева, это отражается как на взаимоотношениях прокуратуры с Главой государства, так и на отношениях с Парламентом, Правительством и судами. Президент является Главой государства, его высшим должностным лицом, символом и гарантом единства народов и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Возвышаясь над тремя ветвями власти, он как бы исполняет роль арбитра, что позволяет ему обеспечить согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом (ст.40 Конституции). Все государственные органы, так или иначе, замыкаются на Президенте.3
В этих условиях, не умаляя и не принижая роль иных органов, в том числе и судебных, нужно признать, что именно прокуратура является тем органом, который дает возможность Главе государства опосредованно поддерживать должный уровень состояния законности в стране, в том числе обеспечить законный характер деятельности самих органов власти.
Как правильно подмечено А.К. Котовым и А.А. Котовым, институт прокуратуры необходим всенародно избираемому Президенту республики как гаранту Конституции в качестве функционального инструмента для защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, надзора за законностью.5
Это доказывает нецелесообразность суждений последних лет об отнесении прокуратуры в нашей стране либо к исполнительной, либо судебной ветви власти. Только самостоятельный институт прокуратуры в казахстанских реалиях многонациональности, поликонфессиональности и обширности территории страны может выполнять унитаристскую роль.
Наиболее удачными в этом плане считаю мнения Г.С. Сапаргалиева о том, что поскольку из всех моделей, прокуратура осуществляет надзор в первую очередь за соблюдением конституции, “всякая недооценка ее роли и места в системе государственных органов в конечном счете отрицательно сказывается на правовом состоянии общества”,5 а также В.Н. Додонова и В.Е. Крутских, что “характер прокуратуры как органа надзора делает невозможным ее подчинение любой из ветвей власти”.6
Представим себе, что в Казахстане прокуратура входит в систему исполнительной власти. Тогда вряд ли были бы выявлены десятки тысяч неконституционных правовых актов, издаваемых ежегодно исполнительными органами.
В частности, в 2004 году мерами прокурорского надзора отменено 27 136 таких акта. Только за первое полугодие 2005 года усилиями прокуратуры отменено и изменено 18 457 незаконных правовых актов, в том числе порядка 6 тысяч, изданных акимами и маслихатами всех уровней. По протестам прокурора в 2004 году отменено и изменено 3039 приговоров, в первом полугодии текущего года – 1509.7
Неподчиненность института прокуратуры ни одной ветви власти какому-либо органу государства обуславливает качество прокурорского надзора, осуществляемого исключительно централизованной системой органов в отношении всех субъектов правоотношений, постоянно и от имени государства. 8
По мнению ученых и практиков-юристов, место и назначение прокуратуры в системе государственно-правовых институтов заключается в следующем. Во-первых, прокуратура - самостоятельный государственный орган, обладающий рядом конституционно закрепленных признаков. Прокуратура - единая система органов, осуществляющих от имени государства надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Во-вторых, прокуратура является необходимым элементом разделения и взаимодействия властей, становления и развития демократического правового государства. В-третьих, прокуратура - один из эффективных институтов, цементирующих государственность. Органы прокуратуры действуют на всех уровнях государства независимо от других государственных органов, которые функционируют на соответствующих уровнях. Прокуратура не только обеспечивает надзор за единообразным исполнением на территории всего государства, но и в силу своей универсальности максимально приспособлена к выполнению этой задачи как единая централизованная система. В-четвертых, главной целью деятельности прокуратуры является правозащитная деятельность. Однако органы прокуратуры не только осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина, но и защиту общества и государства, т. е. защиту публичного интереса. В-пятых, прокуратура - важный субъект формирования государственной правовой и криминологической политики. Координация имеет цель наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. В отличие от других правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта и его уголовно-правовой оценки, прокуратура распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элементы явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона. Это позволяет прокуратуре обосновывать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность.9 Таким образом, в настоящее время органам прокуратуры ставится комплекс задач, без решения которых невозможно совершенствование правовой государственности.
Во всех странах Содружества Независимых государств функционируют органы прокуратуры. Основы правового статуса органов прокуратуры определяются конституциями этих стран и специальными законами. Это в частности, глава 7 раздела 6 Конституции Беларуси, раздел 7 Конституции Туркменистана, глава 24 Конституции Узбекистана – “Прокуратура”. В то же время в Конституции Кыргызстана только одна статья посвящена органам прокуратуры. В целом, прокуратуры стран СНГ осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением конституции, законов, указов президента на территории республик органами управления, Вооруженными силами, местными органами государственной власти и самоуправления, участниками производственно-хозяйственной и коммерческой деятельности, организациями и учреждениями, общественными учреждениями, должностными лицами и гражданами, и возлагается на Генеральных прокуроров республик и подчиненных ему прокуроров.10 В Соединенных Штатах Америки важную роль в обеспечении законности играет судебный надзор. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В связи с этим, право на беспрепятственное обращение в федеральный суд для обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти.11
По этому поводу, считаю уместным привести высказывание Г.Н. Манова: “прежде всего, нужно оставить мысль о полном копировании того или иного иностранного, пусть даже самого цивилизованного образца”.12 Эти мысли созвучны с мнением Ч. Валиханова, который писал в 19 веке в Записке о судебной реформе: “Нет никакого сомнения, что тот закон хорош для народа, который ему более известен, закон родной, под которым человек вырос и воспитывался, как бы закон этот ни был несовершенен, должен казаться ему лучше, понятнее и яснее самых мудрых законодательств, взятых извне или навязанных сверху”.13 И здесь нужно отметить самостоятельность казахского государства в определении роли и места прокуратуры в системе государственных органов власти.
К этому следует добавить, что неразвитое гражданское общество неспособно обеспечить действенный контроль за применением законодательства государственными органами. В этих условиях прокурорский надзор является составным компонентом системы разделения властей, и инструментом, обеспечивающим законность в современном обществе. Соответственно, прокурорский надзор необходимо рассматривать как определенный вид государственной деятельности, направленный на обеспечение законности при реализации норм права всеми субъектами правовых отношений, причем как государственными органами, так и негосударственными организациями, а также гражданами, иностранцами и лицами без гражданства.
Как отмечается М.С. Нарикбаевым, Г.К. Утибаевым и М.М. Алиевым: наука о прокурорском надзоре не имеет целостной концепции, характеризующей прокурорскую власть, а сам термин “прокурорская власть” почти не встречается в специальной и учебной литературе и редко используется на практике. В теории государства и права прокурорская власть определяется как контрольно-надзорная власть. По своей структуре она состоит из трех взаимосвязанных элементов. Первый из них - императивность прокурорской власти. Прокурор всегда выступает от имени государства, поэтому его требования - это требования представителя государственной власти. Защищая интересы государства и граждан, проводя единую государственную политику в сфере укрепления законности, прокурор не может допустить, чтобы нарушенное право осталось невосстановленным. В соответствии с законом и от имени государства он обязывает должностное лицо или гражданина принять необходимые меры к соблюдению законности, изыскать средства и способы для восстановления нарушенной законности и устранения причин, порождающих такие нарушения. Административно не подчиненный прокурору субъект обязан выполнить требования в связи с нарушением закона. Другой альтернативы у него нет. Это прямо вытекает из Закона “О Прокуратуре”. Невмешательство прокурора в административную деятельность поднадзорного органа придает его требованиям еще большую юридическую силу. Второй элемент - диспозитивность прокурорской власти. Она проявляется в том, что, не имея исполнительно-распорядительных, административных полномочий, прокурор не может указывать поднадзорным ему органам, каким образом устранить нарушения закона, а также причины, их порождающие. Здесь право выбора путей и средств устранения нарушений закона принадлежит поднадзорным органам, хотя прокурор не лишен права вносить свои предложения. Окончательное решение могут принимать, соответствующие поднадзорные органы. Третий элемент - интегративность прокурорской власти, которая заключается в том, что прокуратура, в отличие от других государственных органов, действует, опираясь на весь механизм обеспечения законности, и лишь посредством его укрепляет правопорядок. Прокуратура не только следит за точным и единообразным применением законов, но всей своей деятельностью способствует тому, чтобы правообеспечивающий механизм работал четко, слаженно и эффективно. Иначе говоря, субъекты, к которым обращены требования прокурора об устранении нарушений закона, обязаны осуществить весь комплекс необходимых мер во исполнение этих требований. Таким образом, прокурорский надзор - это прочная и надежная гарантия не только против всякого произвола и беззакония, но и против разобщенности действий правообеспечивающего механизма. Надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение для ее взаимодействия с другими властными органами. Российские ученые отмечают, что в современных условиях прокуратура с позиций закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы “сдержек и противовесов”. Одновременно, она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечить которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти. Тем более, если это государство стремится стать правовым.14
Соответственно роль и значение прокуратуры в современном обществе исключительно важны, так как, по существу именно она и обеспечивает режим законности, стоит на защите прав и свобод граждан, осуществляя инициативную деятельность по выявлению и устранению нарушений закона.
Что касается правового статуса прокуратуры, то помимо Конституции, он закреплен Законом “О Прокуратуре” от 21 декабря 1995 года, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального прокурора. По Закону “О Прокуратуре”, прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.15
В законодательстве Казахстана предусмотрены правовые гарантии осуществления прокурорского надзора и деятельности прокуратуры. К ним относятся: запрет на воздействие, в какой бы то ни было форме на прокурора с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий или принятия им незаконного решения, а также неисполнение постановлений, предписаний, указаний, требований прокуроров влечет ответственность, установленную законом; обязанность по требованию прокуратуры соответствующих органов и полномочных лиц безвозмездно и с соблюдением установленных законодательными актами Республики Казахстан требований не разглашать сведения, составляющие коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну, предоставлять необходимые материалы и сведения; выделять специалистов для участия в проверке и дачи заключения; принимать все необходимые меры для обеспечения надзорной деятельности прокуроров и обеспечения их безопасности.16 Помимо юридических гарантий, выделяются и общие гарантии, которые включают в себя политические, социальные, материальные способы обеспечения. Как правило, все эти виды гарантий закрепляются в форме нормативно-правового акта.
Организационной гарантией прокурорского надзора является система органов прокуратуры, возглавляемая Генеральным прокурором, назначаемым и освобождаемым от должности Президентом республики, и подотчетная только Главе государства.
Правовой статус прокуратуры определяется также и правовым положением ее сотрудников.
По мнению российских авторов, поскольку на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением норм Конституции, то представляется необходимым выделение в Конституции специальной главы, в которой должны быть четко определены положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости, а также иные основополагающие вопросы деятельности органов прокурорского надзора.17 Сейчас нормы о прокуратуре Казахстана находятся в разделе Основного закона “Суды и правосудие”. Поскольку теоретически прокуратура не входит в судебную власть и по существу является отдельным видом государственной власти, безусловно, в Конституции Республики Казахстан необходимо отдельно рассмотреть вопросы, связанные с системой, принципами и местом прокуратуры в системе государственных органов, главное, определиться каким образом. Так, по мнению А.К. Котова и А.А. Котова, конституционное предназначение института прокуратуры имеет смысл, более емкий и глубокий, чем сумма отраслевых прерогатив прокурорского надзора. Этот институт, по сути, определяет не только возможности государства проводить единую правовую политику, но и саму целостность, а также равенство и защищенность прав граждан республики. Исходя из этого, они считают возможным перенос положений Конституции, касающихся унитаристской роли, социально-правовых функций и исходных правомочий органов прокуратуры, в раздел III Конституции – Президент.18
Последнее, может даже и косвенно, но еще раз доказывает необходимость выделения в Конституции специального раздела о прокуратуре, осуществляющей высший надзор в республике, что не было предоставлено ни одному другому государственному органу, наделенному контрольными функциями.
Полагаю, это веление времени.
-----------------------------------------
1. Конституция Республики Казахстан, 1995. Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., N 4.
2. Котов А.К., Котов А.А. Правовая реформа в Казахстане – 2004, № 4, С. 3.
3. Бахтыбаев И.Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан. Алматы. Жеты Жаргы, 2000, С.37, 38.
4. Котов А.К., Котов А.А. Правовая реформа в Казахстане – 2004, № 4, С. 3.
5. Сапаргалиев Г.С. Правовая реформа в Казахстане – 2005, № 2, С. 10.
6. Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. – М.: Норма, 2001, С.5, 6.
7. Сборники статистических данных о состоянии прокурорского надзора в Республике Казахстан за 12 месяцев 2004 года и 6 месяцев 2005 года.
8. Котов А.К., Котов А.А. Правовая реформа в Казахстане – 2004., № 4, С. 3, 4.
9. Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. – СПб.: Издательство “Юридический центр Пресс”, 2000. – 225с, С.39, 40.
10. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учебное пособие. – М.: Юрист, 1998. 352с, С.334, 335
11. Общая теория права и государства. – М.: Юрист, 1996. – 472с. С.327.
12. Теория права и государства. Под ред. Проф. Г.Н. Манова. Учебник для вузов. – М.: Издательство БЕК, 1996. – 336с, С.258.
13. Валиханов.Ч. Записка о судебной реформе. – Алматы: ВШП “ Адилет”, 1999. 102с, С.4.
14. Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы В РФ // Законность. 1997, №3, С.7.
15. О Прокуратуре. Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., N 24, ст. 156.
16. О Прокуратуре. Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., N 24, ст. 156.
17. Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. – СПб.: Издательство “Юридический центр Пресс”, 2000. – 225с, С.39, 40.
18. Котов А.К., Котов А.А. Правовая реформа в Казахстане – 2004. № 4, С. 5.