Прокуратура Российской Федерации - это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяются целями и задача

Вид материала

Задача

Содержание Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г.

Подобный материал:

• Прокуратура Российской Федерации единая федеральная централизованная система органов,, 249.73kb.
• О прокуратуре российской федерации, 399.67kb.
• О прокуратуре российской федерации, 837.75kb.
• О прокуратуре российской федерации, 841.68kb.
• Прокуратура Российской Федерации единая федеральная центра­лизованная система органов,, 60.18kb.
• Национальный стандарт российской федерации продукты пищевые информация для потребителя, 583.83kb.
• Гост р 22 12-2005 структурированная система мониторинга и управления инженерными системами, 292.36kb.
• Гост р 51074-2003 Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования, 566.2kb.
• Р 52249-2004, 2058.23kb.
• Вопросы к экзамену "прокурорский надзор в российской федерации", 70.86kb.

А. СОЛОГУБОВ

ИСТОРИЯ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Прокуратура Российской Федерации — это государственная, единая, централизованная, трехуровневая, многофункциональная организационная система. Ее место и роль в государстве определяются целями и задачами деятельности, компетенцией и эффективностью. Установленные для прокуратуры цели и задачи деятельности, наделение ее правами, обязанностями, предметной и территориальной подведомственностью имеют свои исторические корни. Они свидетельствуют о том, что прокуратура теснейшим образом и неразрывно связана с практикой государственного строительства в России¹.

Одним из самых дискуссионных вопросов, имеющих отношение к проблеме правового статуса прокуратуры Российской Федерации, является определение места прокуратуры в системе государственной власти. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры уложились, как известно, в статью 129, помещенную в главу 7, посвященную судебной власти. Однако только на данном основании никто пока не счел необходимым отнести прокуратуру к органам судебной власти. Федеральный закон о прокуратуре² также никак не проясняет вопроса о месте прокуратуры в государственном механизме России.

Спектр предложений, исходящих от ученых и практиков, довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти, закрепленных конституционно (законодательная, исполнительная, судебная) и обоснованных теоретически (президентская, прокурорская, контрольная). Более того, почти любая из изложенных ниже точек зрения находит свое подтверждение в том или ином историческом периоде развития рассматриваемого института.

Первым этапом формирования прокуратуры в России был «петровский», когда прокуратура оформилась в систему органов, полностью подотчетных и подконтрольных царю. Учреждению российской прокуратуры в 1722 г. предшествовал активный поиск наиболее действенных форм и методов наблюдения и контроля над деятельностью государственного аппарата, в том числе Тайного приказа при царе Алексее Михайловиче, фискалов, генерал-ревизоров, обер-секретаря Сената, дежурных гвардейских офицеров Сената, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере выполняли и сам царь, и Сенат¹.

Образование и развитие прокуратуры в России началось, собственно, с именных Указов Петра I от 12 января, 18 января и 27 апреля 1722 г. Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля над деятельностью государственного аппарата и в первую очередь — Сената².

В России была создана единая централизованная система государственных прокурорских органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше»³. На должность генерал-прокурора Петр I лично назначил своего сподвижника Павла Ивановича Ягужинского, по отзывам современников, человека очень умного, ловкого, талантливого и деятельного.

В обязанности генерал-прокурора входил:

— надзор за Сенатом: «…сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял»;

— надзор за выполнением указов царя; за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законом решения Сената и даже приостанавливать их действие и немедленно докладывать об этом царю;

— руководство деятельностью фискалов и сенатской канцелярии. Кроме того, генерал-прокурор имел право законодательной инициативы¹.

Таким образом, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществлявший от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль над действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Подотчетность и подконтрольность царю, назначение царем — все это указывает на положение прокуратуры в государственном механизме. Несомненно, прокуратура была важнейшим орудием в деле сдерживания и контролирования государственного аппарата.

И сегодня существует точка зрения, возможно опирающаяся на исторические корни прокуратуры, о том, что этот институт следует относить к власти, которую олицетворяет глава государства. Так, по мнению А.Ф. Смирнова, эффективность власти заключается в ее единстве. Постоянная конкуренция ветвей власти со временем может привести к параличу власти. Форма начинает доминировать над реальным содержанием. Усиление законодательной власти приводит к тому, что закон, формализуя общественную жизнь, становится над ней. Судебная власть, реализуя законы, перестает быть справедливой и рациональной. Усиление исполнительной власти ведет к бюрократизму, коррупции, усилению внепарламентских сил. Возникающие противоречия парализуют механизм управления, теряется целенаправленность, а значит, и управление обществом. Противостоять таким тенденциям и обеспечивать единство государственной власти по Конституции призван Президент страны, который является главой государства и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и суверенитет России. Единство власти наряду с другими факторами, бесспорно, обязано единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за исполнением федеральных законов и, в том числе, за соответствием издаваемых в России правовых актов федеральному законодательству, формирует единое правовое пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах государственной и общественной жизни.

Таким образом, прокуратура функционально выполняет роль важнейшего элемента в реализации принципа единства власти, который в полной мере обеспечивается Президентом Российской Федерации, и этим обстоятельством определяется ее место в общей системе государственных органов власти и управления¹.

Н.В. Костенко полагает, что прокуратура «должна стать важной и необходимой опорой президентской власти, что особенно необходимо в создавшихся условиях нестабильных правовых отношений в обществе». По его мнению, «в предмет деятельности прокуратуры должен войти постоянный и системный надзор за исполнением законов и указов Президента, имеющих силу закона и особо важное значение в проведении реформ и обеспечение правопорядка»².

А.И. Алексеев находит, что прокуратура должна быть включена в систему президентской власти с установлением подотчетности и подконтрольности Генерального прокурора Президенту. При этом кандидатура на должность Генерального прокурора должна рекомендоваться Президенту Советом Федерации. Назначение Генерального прокурора и освобождение его от должности до истечения сроков полномочий в случаях, предусмотренных федеральным законом, должно производиться Президентом страны¹.

Передавая прокуратуру Президенту, следует задаться вопросом о неоправданном усилении власти главы государства, которое, несомненно, будет иметь место в таком случае.

История учреждения прокуратуры знает периоды, когда данный институт входил в структуру исполнительно-судебных органов государственной власти.

Следующий период можно охарактеризовать как «екатерининский», поскольку он связан с реформами Екатерины II, когда значение должности и личности генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера его деятельности неуклонно расширялась путем включения в нее все новых и новых обязанностей. Например, кроме основной функции — надзора за законностью, прокурор выполнял и управленческие функции, такие, как руководство финансами, регулирование торговли солью и вином, другими государственными делами, выполнял разного рода личные поручения монарха, не имеющие никакого отношения к прокурорскому надзору. Как отмечает Н.П. Ерошкин, к концу XVIII в. функции генерал-прокурора вышли за рамки надзорных, и он превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления². Большое значение в становлении статуса прокуратуры сыграла губернская реформа 1775 г.

Стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность чиновничьих злоупотреблений — именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени¹.

В начале XIX в. происходят существенные изменения в структуре прокуратуры. На смену Петровским коллегиям по Манифесту Александра I от 8 сентября 1802 г. пришли восемь министерств, в том числе Министерство юстиции, и должность генерал-прокурора была преобразована в должность министра юстиции.

Учреждение прокурорского надзора на основании Свода законов 1857 г. можно разделить на три основные степени, или уровня:

1) генерал-прокурорский надзор в лице министра юстиции, со званием которого соединяется и звание Генерал-прокурора и товарища министра при нем, со вспомогательными обязанностями и обоими званиями;

2) обер-прокурорский надзор, осуществляемый обер-прокурорами при общих собраниях и департаментах Сената;

3) местный надзор губернского прокурора в каждой губернии и при нем двух губернских стряпчих и уездного стряпчего в каждом уезде².

После Октябрьского государственного переворота настал переходный период, когда была уничтожена «реакционная» царская прокуратура, а советская еще не была создана.

Исторический Декрет о суде № 1, принятый Советом Народных Комиссаров 24 ноября 1917 г., гласил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры… в роли… обвинителей и защитников, допускаемых и в стадии предварительного следствия, а по гражданским делам — поверенными, допускаются все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами… Для принятия и дальнейшего направления дел и производств как судебных установлений, так и чинов предварительного следствия и прокурорского надзора, а равно и советов присяжных поверенных, соответствующие местные Советы Р., С. и Кр. Депутатов избирают особых комиссаров…»¹

Советская прокуратура была образована только в 1922 г. 26 мая третья сессия ВЦИК IX созыва приняла Положение о прокурорском надзоре². 28 мая постановление сессии было подписано М.И. Калининым, как Председателем ВЦИК, и стало законом. Однако срок введения института прокуратуры (и уголовного процессуального кодекса) был отложен до 1 августа 1922 г.³ Вскоре положения о прокурорском надзоре были приняты и в других республиках⁴.

В Положении, принятом сессией ВЦИК, указывались цели и задачи учреждения прокуратуры — надзор за соблюдением законов и правильная постановка борьбы с преступностью.

Государственная Прокуратура была учреждена в составе Народного Комиссариата юстиции. Во главе Прокуратуры в качестве Прокурора Республики стоял Народный Комиссар юстиции. В непосредственном заведовании Прокурора Республики находился входящий в состав Народного Комиссариата юстиции Отдел Прокуратуры. Прокурор Республики имел штат помощников, в каждую губернию и область назначал (а также увольнял, перемещал, отстранял от должности) прокуроров, которые находились в его непосредственном подчинении и также имели штат помощников.

Прокурор каждой автономной республики назначался и отзывался Центральным Исполнительным Комитетом и располагал всеми подлежащими правами в пределах республики, кроме вопросов федерального законодательства, по которым Прокуратура автономных республик была подчинена и подотчетна Прокурору РСФСР. В автономных областях прокуратура организовалась и действовала на основаниях, тождественных организации и деятельности прокуратуры при губернских исполнительных комитетах.

При революционных военных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах состояли военные прокуроры, подчиненные Помощнику Прокурора Республики, состоявшему при Верховном Трибунале Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Военные прокуроры назначались, увольнялись и перемещались Прокурором Республики.

Положением были детально определены полномочия и обязанности Прокурора республики и прокуроров на местах. К функциям прокуратуры были отнесены:

а) надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушавших закон постановлений;

б) наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, за деятельностью органов Государственного политического управления;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Задачи прокуратуры в области борьбы с преступностью состояли в следующем:

а) возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц по собственной инициативе и по поступавшим жалобам и заявлениям;

б) надзор за производством дознания и предварительного следствия и разъяснения органам дознания и предварительного следствия о мере пресечения и по другим связанным с предварительным следствием вопросам;

в) решение вопроса о предании суду и прекращении дел, поступавших от органов дознания;

г) утверждение обвинительных заключений следователей по всем делам, по которым производилось предварительное следствие, составление обвинительного акта и постановление о прекращении дела и, если прокурор был не согласен с заключением следователя, направление таковых в распорядительное заседание суда для окончательного утверждения;

д) участие в распорядительных заседаниях суда о предании суду и прекращении дел во всех случаях, когда прокуратура признает свое личное участие в этих заседаниях необходимым;

е) поддержание обвинения на суде;

ж) опротестование в кассационном порядке приговоров и определений, выносимых судом, опротестование в порядке высшего судебного контроля вошедших в законную силу приговоров судов первой инстанции и кассационных решений советов народных судей;

з) проверка правильности содержания под стражей во всех местах лишения свободы и освобождение лиц, неправильно содержащихся.

Положение о прокурорском надзоре восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. В начальный период деятельности характерной для нее была ориентация на обеспечение прав и интересов трудящихся. Направленный на места циркуляр Центральной прокуратуры № 1 1923 г. предписывал: «Поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов»¹.

Именно этот нормативный акт закреплял за прокуратурой те четыре группы полномочий, которые сохранились до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; б) наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, за деятельностью Госполитуправления; в) поддержание обвинения на суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей².

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Наряду с другими органами были учреждены Верховный Суд СССР (при Центральном Исполнительном Комитете СССР) и Прокуратура Верховного Суда СССР. Верховный Суд формально оказывался частью системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти¹. Конституция СССР 1924 г. была единственным Основным Законом страны, который за всю историю СССР включал в себя главу, посвященную регламентации деятельности его высшего судебного органа. Основной Закон возлагал на Верховный Суд и Прокуратуру Верховного Суда СССР задачу утверждения революционной законности.

По Конституции Верховный Суд СССР среди других своих полномочий рассматривал и опротестовывал перед ЦИК СССР по представлению Прокурора Верховного Суда постановления, решения и приговоры верховных судов союзных республик, по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству или поскольку ими затрагивались интересы других республик (п. «б» ст. 43). Прокурор Верховного Суда и его заместитель назначались Президиумом ЦИК. Прокурор был обязан давать заключения по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховным Судом, поддерживать обвинение и, в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда, опротестовывать их в Президиум ЦИК СССР (ст. 46). Кроме того, статья 63 главы 9 возлагала на Прокурора Верховного Суда надзор за закономерностью действия ОГПУ на основе специального постановления ЦИК СССР.

Большое значение в развитии законодательства о прокурорском надзоре имели Положение о Верховном Суде Союза ССР от 23 ноября 1923 г., Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные ЦИК СССР 29 октября 1924 г., Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 24 июля 1929 г.

Таким образом, если допустить возможность действия принципа разделения властей в рамках советской системы организации государственной власти, органы прокуратуры оказывались между органами судебной власти, входящими в состав исполнительной власти, и исполнительно-распорядительными органами представительной власти¹.

Сегодня распространен такой взгляд на политико-правовое положение прокуратуры в государстве: прокуратура входит в звено исполнительной власти. Например, А.Ф. Малый в круг органов исполнительной власти включает и прокуратуру. По его мнению, органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к органам, исполняющим законы. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т.д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную»².

М.В. Барщевский полагает, что назначение, принципы организации и деятельности, формы и методы работы прокуратуры не позволяют отнести ее ни к одной из трех ветвей власти, предусмотренной Конституцией Российской Федерации. Кадровые ресурсы и даже подразделения прокуратуры, занимающиеся проверкой актов, могут быть влиты в структуры Минюста, где они, безусловно, менее чужеродны, чем в системе прокуратуры³. Подобной точки зрения придерживаются и другие ученые⁴.

С.А. Осипян считает, что прокуратура олицетворяет самостоятельную, не входящую в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них. В то же время прокуратура и исполнительные органы, «…осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью — обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью»¹.

Некоторые ученые полагают, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения — это все, чем должна заниматься прокуратура, и поэтому вернее всего относить прокуратуру к судебной ветви власти². О.Э. Соколовский приходит к выводу, что в результате правовой реформы прокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд³. А вот Ю.И. Скуратов отмечает: «В Конституции Российской Федерации статья о прокуратуре помещена почему-то в разделе “Судебная власть”, хотя каждому мало-мальски грамотному юристу понятно, что прокуратура — самостоятельная система и не входит в судебную власть»⁴.

Отметим, что Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР и упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР¹. Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь к 1936 г.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР» — ст. 46 и 63). Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые к прокурорскому надзору было применено определение «высший»), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР².

Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора³.

Конституция СССР 1977 г. отвела основополагающим вопросам прокурорского надзора, организации и деятельности органов прокуратуры главу 21. Ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько эта. Она полнее отразила содержание высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов, указала исчерпывающий перечень представителей прокуратуры, осуществляющих высший надзор, — Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры (ст. 164); расширила сферу высшего надзора, включив в нее все министерства, государственные комитет и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные общественные организации, должностных лиц, а также граждан (ст. 164); предоставила Генеральному прокурору СССР право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР (ст. 113); закрепила положение, согласно которому Генеральный прокурор СССР ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен (ст. 165); установила единый срок полномочий всех прокуроров, от Генерального прокурора СССР до районного (городского) прокурора, — пять лет (ст. 167).

С течением времени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР. В нем впервые было указано, что одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств на социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией СССР и советскими законами (ст. 2). В Законе о прокуратуре был закреплен принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно для устранения нарушений закона, причин и условий, способствовавших указанным нарушениям. Расширение пределов прокурорского надзора за исполнением законов было особенно необходимо в деле охраны прав и законных интересов граждан.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры стала реализация Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со статьями 176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе органов прокуратуры начал создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С этого момента Прокуратура Союза ССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать.

Сегодня прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов (п. 1 ст. 129 Конституции 1993 г., п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов судебными приставами, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;

— координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1).

Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1). Прокуратура Российской Федерации принимает участие и в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1).

В настоящее время многие ученые и практики¹ продолжают считать прокуратуру специальным органом центральной законодательной власти. По мнению доктора юридических наук, профессора В.Д. Ломовского, традиционная неясность положения прокурора в системе российской государственности, в правоохранительной и судебной деятельности представляет собой хроническое заболевание прокурорского надзора, которое трудно поддается лечению, хотя и негативно влияет на отношения прокурора с иными государственно-правовыми органами, на содержание и организацию прокурорской деятельности.

В России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача, потому она централизована и независима от органов власти и управления.

Единство законности — следствие выполнения законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно и с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей полномочий.

С этих позиций прокуратура как орган надзора за исполнением законов, по мнению ученого, должна находиться при законодательной власти России. Прокурор вместе с законодательной властью заботится о претворении закона в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам он действует на основе закона и подчиняется только ему, а, следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Исполнительная власть — плохой помощник прокурору в осуществлении его функций, а вот поддержка Президента как главы государства и гаранта законности представляется необходимой. Однако законодательной власти для осуществления ею функции высшего контроля над исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать только прокуратура¹.

С точки зрения В.И. Валуйского, хотя «прокуратура не принимает законов и иных общеобязательных актов, ее все же правильнее отнести к составной части законодательной власти. Органы законодательной власти, обладая функцией контроля над реализацией принимаемых законов, могут делать и делают это только, как правило, эпизодически, через свои комитеты и комиссии, которые, кстати, не издают законов. Вместе с тем нормальное законотворчество и претворение законов в жизнь... невозможны без постоянного и независимого надзора за исполнением законодательства. С учетом конкретной ситуации в России это в состоянии реально осуществить прокуратура, и она это делает как составная часть законодательной власти»².

По мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. По сравнению с контролем над исполнением законов, который возложен на исполнительную власть, данный контроль является высшим потому, что он имеет своим предметом исполнение законов всеми органами исполнительной власти, в том числе местными, общественными организациями и должностными лицами. Основным видом высшего надзора за исполнением законов является прокурорский надзор³.

Таково же мнение и А.Ф. Козлова: «При определении правового положения прокуратуры в настоящее время нужно исходить из реально сложившейся обстановки в нашей стране. Она характеризуется большой неопределенностью, неурегулированностью рыночных отношений, ростом преступности и т.д. При этих условиях прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов… С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет… к законодательной власти, поскольку ее основная функция — обеспечение исполнения принимаемых законов»¹.

Однако такое мнение было обоснованным до декабря 1993 г., когда Генеральный прокурор назначался на должность и освобождался от нее Верховным Советом по представлению его председателя с последующим утверждением Съездом народных депутатов, был ответствен перед этими органами, ежегодно представлял Верховному Совету отчет о работе прокуратуры; когда прокуроры республик в составе России назначались на должность по согласованию с высшими органами власти этих республик, т.е. их Верховными Советами (статья 177 Конституции 1978 г. в редакции Закона от 10 декабря 1992 г., статьи 11 и 12 Закона о прокуратуре 1992 г.)².

Сегодня, по справедливому замечанию М.С. Шалумова, отсутствуют какие-либо основания для доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной ветви федеральной власти, ее специальным органом, несущим функцию парламентского контроля над исполнением законов.³

Некоторые ученые полагают, что прокуратура является разновидностью органов «контрольной (контрольно-надзорной) власти», обеспечивающих общий надзор за законностью. В юридической литературе ведется дискуссия о соотношении понятий «контроль» и «надзор», о существовании самостоятельной «контрольной ветви власти» (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова, М.С. Шалумов и многие другие). Высказываются соображения относительно того, что теоретически можно выделить контрольную власть, не совпадающую с тремя традиционными, куда входила бы и прокуратура¹.

В частности, В.Е. Чиркин приводит анализ создания и функционирования в мировой практике особой власти, контрольной, которая имеет свою специфику. Ученый отмечает, что, «в отличие от форм “побочного” и “частичного” контроля, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти — контрольной». Органы контрольной власти «не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут»².

В.Д. Даев и М.Н. Маршунов проводят различия между надзором и контролем по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда ведется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (не может быть «самонадзора», но может быть самоконтроль) Надзор предполагает, кроме того, наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля не ограничена: предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов, обратное же исключено. Так же как и другие авторы, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов отмечают, что, в отличие от контролирующих органов, проверяющих не только законность, но и целесообразность деятельности, прокурорский надзор может осуществляться только с точки зрения законности³.

Другие авторы считают, что для публичной власти характерны законодательная, исполнительная, судебная, учредительная и контрольная ветви. По их мнению, контрольная власть необходима для того, чтобы обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы достичь большей эффективности их деятельности. Относя к контрольной ветви власти наряду с прокуратурой Счетную палату и другие контрольные органы, они вместе с тем подчеркивают, что в России контрольная ветвь власти как самостоятельная не вполне сложилась¹.

В.И. Рохлин, напротив, не считает нужным отнести прокуратуру как единую, централизованную, федеральную систему к контролирующим органам². Под контрольной деятельностью профессор понимает составную часть управления, выполняемую с целью наиболее эффективного выполнения поставленных задач, оказания помощи в достижении необходимых результатов и принятия целесообразных решений на основе закона и правил, установленных нормативными документами. Контрольная деятельность осуществляется органами управления и специальными органами, создаваемыми с этой целью, действующими на базе основных положений, основанных на принципах, регламентированных федеральным законом³.

Анализируя сходство и различия надзора и контроля, ученый приходит к выводу, что органы контроля и надзора — это органы разноплановые по своему характеру и содержанию, целям и задачам и направленности деятельности. Именно поэтому органом надзора являются (кроме Президента и Конституционного Суда, в определенной степени Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда) органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, органами государственного контроля⁴.

Л.А. Николаевой в основу разграничения государственного контроля и прокурорского надзора положены следующие критерии: «…основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган на определенном этапе государственного строительства, характер полномочий соответствующих органов контроля и надзора, положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства».

По мнению Л.А. Николаевой, основной задачей прокуратуры является обеспечение точного и неуклонного исполнения законов, а следовательно, и деятельность поднадзорных органов прокуратура она оценивает только с точки зрения законности. У органов государственного контроля это, прежде всего, проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов управления. Для устранения выявленных нарушений и наказания виновных данные органы наделены административными полномочиями, каковых нет у прокуратуры. В отличие от прокуратуры, по мнению ученого, органы государственного контроля входят в общую систему органов государственного управления (исполнительной власти)¹.

М.С. Шалумов считает, что в настоящее время нет оснований для того, чтобы говорить о существовании в современной России самостоятельной контрольной власти. Законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, функционируя независимо друг от друга, в то же время осуществляют взаимный контроль, являющийся одним из элементов системы сдержек и противовесов и имеющий цель не допустить превышения другой ветвью власти своих полномочий. Для этого они имеют собственные формы и методы контроля (парламентский, судебный контроль, президентское вето и т.д.) Любой же нейтральный контроль, не исходящий от какой-либо из трех ветвей власти и претендующий на роль самостоятельной, четвертой ветви государственной власти, противоречил бы самому принципу разделения властей².

В заключение приведем еще одну точку зрения, которая получает все большее распространение в юридической литературе последних лет. Речь идет о прокуратуре как самостоятельном органе власти, не входящем в конституционную систему разделения властей, представляющем скорее часть, элемент «системы сдержек и противовесов», позволяющий органам власти функционировать согласованно, и даже об особой ветви власти, не упомянутой в Конституции, — прокурорской.

Так, Л.В. Плевако считает необходимым характеризовать прокуратуру, определяя место в государственном механизме, с точки зрения осуществления ею определенного вида государственной деятельности. В связи с тем, что одной из основных функций государства является обеспечение законности и правопорядка, надзорная деятельность выделяется как специфический вид государственной деятельности, направленной на реализацию данной функции, а прокуратура выступает в качестве государственного органа, наделенного полномочиями на осуществление данного вида деятельности. Природа прокурорской деятельности уникальна и резко отличается от властных полномочий других государственных органов.

Прокуратура в Российской Федерации осуществляет отдельный, самостоятельный вид государственной деятельности, что говорит о ее особом месте в механизме государства. Эта деятельность обладает следующими признаками: ведется в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия; действует во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом; реализуется, как правило, в связи с нарушением законов; независима от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений¹.

По мнению Н.Н. Дегтяревой, несмотря на то, что в Конституции прокуратуре посвящена статья 129, относящаяся к главе 7 — «Судебная власть», прокуратура ни к одной из ветвей власти не относится, действуя в интересах властей, взаимодействуя с ними. Подтверждение этому можно найти в том, что прокуратура не отправляет правосудия: прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе; в организационном плане прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции; а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам. Прокуратура — инструмент, механизм контроля над реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов. Прокуратура — это, прежде всего институт, порожденный объективными потребностями общества. Основная ее особенность состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования¹.

С точки зрения Р.Р. Вахитовой, в современных условиях прокуратура осуществляет свою деятельность наряду с другими ветвями власти, т.е. выступает в качестве самостоятельного органа государственной власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили².

С.Ю. Зайков полагает, что действительно эффективное реформирование отечественной прокуратуры возможно лишь при условии отношения к ней априори как к уникальному органу надзора за законностью, охватывающего в равной мере три ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную³.

Некоторые ученые идут дальше, отстаивая точку зрения относительно существования самостоятельной прокурорской власти. Так, Н.В. Мельников, анализируя законодательство и практику его реализации, отмечает, что в российских условиях можно говорить о прокурорской власти как о полноценной ветви государственной власти: «Прокурорская власть — вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующего на территории РФ законов, а также уголовного преследования»¹.

По мнению ученого, наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора, конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляется важным условием укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства. И если правомочиями обеспечения прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности — явление уникальное; данная обязанность возложена государством только на один орган — прокуратуру.

«Прокуратура является органом власти как по своим признакам, так и по содержанию, но в нынешней Конституции Российской Федерации это не нашло отражения. Поэтому можно не называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестанет быть. В таком случае, не лучше ли называть вещи своими именами? Отсюда напрашивается вывод о необходимости юридического закрепления и в Конституции Российской Федерации фактически существующего в государстве органа власти»².

М.С. Шалумов полагает, что только в результате анализа содержания и правовой основы системы сдержек и противовесов, а также гарантий эффективной деятельности разделенных властей можно правильно определить место прокуратуры в государственном механизме России: «Четкое разделение государственной власти по горизонтали и вертикали, сохранение самостоятельности разделенных властей и сдерживание их от неправомерного посягательства по отношению друг к другу, обеспечение их взаимодействия возможны лишь при условии, когда разделение власти сочетается с целостной системой средств, позволяющих достичь баланс властей».

В системе гарантий нормального функционирования власти ученый выделяет две подсистемы — совокупность сдержек и противовесов и меры взаимодействия. Прокуратура, по мнению ученого, «не относясь к законодательной, исполнительной или судебной ветвям государственной власти, а, также, не представляя собой какую-либо иную самостоятельную ветвь государственной власти, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, определяемую историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностями развития общества». Анализ сложившихся комплекса и содержания функций прокуратуры позволяет, на взгляд автора, утверждать, что она необходимый элемент обеих названных подсистем: «Именно в системе гарантий нормального функционирования власти — место прокуратуры в механизме современного Российского государства»¹.

На взгляд К.Ф. Скворцова, статьи Основного закона, посвященные прокуратуре, попали в главу седьмую — «Судебная власть» — по недоразумению, хотя бы на том основании, что прокуратура, как известно, не наделена функциями отправления правосудия. С его точки зрения, прокуратура организационно не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Поскольку, согласно статье 129 Конституции, она является централизованной системой, ее нельзя отнести к судебной ветви власти, так как это противоречило бы положениям статьи 118 Конституции о том, что «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». В тоже время прокурорская система не входит и в структуру исполнительной власти, поскольку статья 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют в России единую систему исполнительной власти.

Прокуратура действует в интересах всех властей, взаимодействует с ними и, в некотором роде, обслуживает их. Когда значительно ослаблены или даже полностью ликвидированы некоторые контрольные механизмы государства, прокурорская система стала фактически единственным независимым контролирующим (надзорным) инструментом в государстве.

Существующие в рамках исполнительной власти контрольные, надзорные органы (санитарный, пожарный надзор и др.), безусловно, необходимы. Однако сфера деятельности каждого из них достаточно узка, они зависимы от исполнительной власти, нередко сами допускают нарушения законности. Другие ветви государственной власти вообще не имеют сколько-нибудь развитых контролирующих структур. Не случайно сотни тысяч граждан обращаются за защитой своих прав (жилищных, трудовых, социальных и т.д.) именно в прокуратуру. Защиты у прокуроров ищут и многие юридические лица.

К.Ф. Скворцов считает, что прокуратура, занимая особое место в механизме взаимодействия властей, содействует не разъединению и противостоянию законодательной, исполнительной и судебной власти, а строжайшему соблюдению законов, верховенству последних как одному из важнейших принципов правового государства¹.

Итак, российская прокуратура — неотъемлемый элемент системы всякой государственной власти. Изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи. Прокуратура, будучи одним из элементов структуры власти, безусловно, подвержена происходящим изменениям в этой системе, вместе с ней развивается и совершенствуется.

Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти. Поэтому продолжающееся формирование ветвей власти в России в настоящее время заставляет каждую из них стремиться установить контроль над органами прокуратуры. Желание любой из ветвей власти взять под контроль прокуратуру кроется в ее функциональном предназначении выполнять роль важнейшего элемента в механизме реализации власти.

Объективное стремление каждой власти усилить свой потенциал влечет усиление механизма реализации этой власти за счет увеличения количества ее органов, расширения круга их задач, функций и полномочий. Именно поэтому правовой статус прокуратуры, как и других органов, входящих в механизм реализации власти, на протяжении развития общества изменялся; прокуратура приобретала различные черты, отражавшие усиление или ослабление той или иной ветви власти. Функции и полномочия прокуратуры менялись, образно говоря, как меха гармони во время игры¹.

Прокуратуру опасно подчинять какой-либо одной ветви власти. Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов. И исполнительные, и судебные органы применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти — получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью².