Факторы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета 08. 00. 10 финансы, денежное обращение и кредит

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Общая характеристика работы Степень разработанности проблемы. Цель диссертационного исследования – Объектом исследования Теоретическая и методологическая база исследования Информационно-эмпирической базой исследования Основные положения диссертационного исследования Научная новизна положений Теоретическая и практическая значимость работы. Апробация работы. Структура работы. Глава первая «Теоретические основы формирования местных бюджетов» В главе второй «Взаимосвязь финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета» В третьей главе «Направления повышения финансовой устойчивости и финансовой безопасности местных бюджетов» Основные идеи и выводы диссертации Финансовая безопасность местного бюджета, задачи системы безопасности. Факторы и угрозы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета. Индикаторы финансовой безопасности местного бюджета. Источник: Составлено автором. Источник: Составлено автором. ... Полное содержание

Подобный материал:

• Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
• Совершенствование системы индикаторов финансовой устойчивости коммерческих банков 08., 376.15kb.
• Повышение устойчивости банковской системы россии в условиях финансовой нестабильности, 261.28kb.
• 1. вопросы для сдачи вступительных экзаменов в аспирантуру понятие финансов и финансовой, 22.76kb.
• Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
• Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
• Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
• Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1678.85kb.
• Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.
• Программа минимум кандидатского экзамена по специальности 08. 00. 10 «Финансы, денежное, 751.04kb.

На правах рукописи


Никифорова Анна Александровна


ФАКТОРЫ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ И БЕЗОПАСНОСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА


08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Волгоград - 2007

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».


Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Перекрестова Любовь Вениаминовна.


Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Придачук Максим Петрович;

кандидат экономических наук, доцент

Левинсон Самуил Бениаминович.


Ведущая организация: ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».

Защита состоится «18» января 2008 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», аудитория 2-05 «В».


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».


Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» - ссылка скрыта


Автореферат разослан «18» декабря 2007 года.


Ученый секретарь диссертационного совета

доктор экономических наук М.В. Гончарова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации предопределило необходимость изменения методов формирования финансовых ресурсов муниципальных образований на основе обеспечения финансовой устойчивости и безопасности. Развитие финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня финансовой централизации, с другой, ставят новые задачи в области управления муниципальным развитием.

На сегодняшний день муниципальные власти лишены финансовой самостоятельности ввиду усиления тенденции зависимости местных бюджетов от финансовой помощи субъектов Российской Федерации. Обеспечение эффективного социально-экономического развития муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг населению обуславливается состоянием его финансовых ресурсов, что и приводит к необходимости рассмотрения проблем обеспечения финансовой устойчивости и безопасности бюджета муниципального образования.

Таким образом, актуальность исследования вызвана необходимостью всестороннего научного анализа и разработки системы показателей финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета, выявления факторов (угроз и опасностей), приводящих к потере финансовой устойчивости и безопасности с целью выбора и обоснования мероприятий, противодействующих этой тенденции.

Степень разработанности проблемы. Исследованию местных финансов посвящены работы многих русских ученых: Л.А.Велихова, И.Х. Озерова, Н.М. Озерова, А.Н. Оптивцева, Ф.Е. Орлова, Л.П. Павловой, М.А. Смирнова, В.Н. Твердохлебова, Н.А. Ширкевич и др.

Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, межбюджетных отношений, финансового обеспечения местного самоуправления внесли труды А.М. Бабича, Е.М. Бухвальда, В.И. Васильева, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А.Н. Костюкова, С.П. Кузнецова, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Любимцева, А.В. Лукьяновой, С.И. Лу­ши­на, Л.Н. Павловой, Л.В. Перекрестовой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родионовой, М.В. Романов­ского, С.П. Сазонова, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова, М.И. Яндиева и др.

Вопросы централизованного и децентрализованного предоставления общественных благ исследованы такими авторами как Buchanan, J.M., Goetz, C.J., Oates, W.A., Rubinfeld, D.R., Smith А., Tiebout, C.M., Кирдина С.Г., Христенко В.Б., Якобсон Л.И.

Методология оценки финансовой устойчивости территориальных бюджетов исследуется Р.Р. Ахметовым, Т.В. Дорониной, В.Н. Едроновой, В.В. Ивановым, Н.И. Ияшвили, С.А. Каратаевым, В.В. Ковалевым, А.Н. Коробовой, М.Е. Чичеле­вым, Н.И. Яшиной и др.

В исследование проблем экономической безопасности внесли значительный вклад такие ученые, как Л.И. Абалкин, Р.С. Беков, Б.В. Губин, В.В. Бурцев, А. Ил­ларионов, Г.Б. Клейнер, Э. Кочетов, Е.А. Олейников, Ю.М. Осипов, В.И. Павлов, Г. Петрова, В.К. Сенчагов, В.Л. Тамбовцев и др.

Работы этих авторов посвящены проблемам экономической и финансовой безопасности страны и регионов, между тем, именно местные бюджеты являются первичным элементом, обеспечивающим жизненные потребности населения и ресурсы для его развития.

Изученные автором исследования стали стимулом комплексного исследования проблем обеспечения финансовой устойчивости, самостоятельности и безопасности бюджетов муниципальных образований.

Цель диссертационного исследования – теоретическое обоснование взаимосвязи финансовой устойчивости и безопасности бюджета муниципального образования, их оценка и разработка направлений обеспечения финансовой устойчивости местного бюджета.

В соответствии с указанной целью в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

• проанализировать влияние реформы местного самоуправления на финансовую устойчивость и самостоятельность муниципальных образований;
  
• определить содержание категории «финансовая устойчивость местного бюджета»;
  
• раскрыть содержание финансовой безопасности муниципалитета как главной подсистемы его экономической безопасности в современных условиях;
  
• разработать систему индикаторов финансовой безопасности местного бюджета и обосновать их значения как предельные;
  
• составить классификацию факторов и угроз финансовой устойчивости и безопасности как теоретическую основу для разработки мероприятий по их нейтрализации;
  
• предложить направления укрепления финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов.
  

Объектом исследования выступили местные бюджеты муниципальных образований Волгоградской области.

Предметом исследования стали методы достижения местными бюджетами финансовой устойчивости и безопасности с целью обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, финансовой устойчивости и безопасности бюджетной системы.

В работе широко использовались законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения, межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, а также программные документы Президента России, Правительства РФ и органов власти субъектов Федерации, касающиеся вопросов регионального и муниципального бюджетного строительства.

При проведении исследования применялись общенаучные методы системного подхода, а также частнонаучные методы группировки, обобщения, статистического анализа, финансового анализа, экспертной оценки и другие.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, Волгоградского областного комитета государственной статистики, Минфина РФ, Федерального казначейства РФ, Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, аналитические статьи отечественных и зарубежных ученых, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Финансовая устойчивость местного бюджета – это комплексное понятие, отражающее такое состояние совокупности денежных фондов, при котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою финансовую безопасность в условиях дополнительного уровня риска. Условиями финансовой устойчивости местного бюджета являются: сбалансированность доходов и расходов для развития, бюджетная самостоятельность и платежеспособность, которые характеризуются способностью органа местного самоуправления мобилизовывать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи, а также полно и своевременно отвечать по своим обязательствам.
   
2. Финансовая безопасность местного бюджета – это предельное состояние финансовой устойчивости, характеризующееся защищенностью от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается формирование достаточных финансовых ресурсов муниципального образования, необходимых для выполнения его функций при соответствующем контроле за их формированием и расходованием. Угроза финансовой безопасности муниципального образования – это совокупность условий, факторов и процессов, создающих асимметрию финансовых ресурсов и потребности в них для осуществления социально-экономической политики муниципалитета, нарушающих финансовую самостоятельность и критические значения показателей финансовой безопасности.
   
3. Главные внешние опасности и угрозы, влияющие на потерю финансо­вой устойчивости и безопасности местных бюджетов, следующие: принятие на федеральном и регио­наль­ном уровнях законодательных актов, сокращающих налоговый потенциал местных бюджетов; утрата самостоятельности местного бюджета в связи с недостаточностью доходных источников; сокращение му­ни­ципальной собственности вследствие ее передачи на другой уровень бюджет­ной системы; нестабильность экономики, кризис денежной и финансово-кредитной систем. К внутренним опасностям и угрозам, влияющим на финансовую безопас­ность, относятся: наличие значительных финансовых обязательств у муниципального образова­ния (большой величины заемных средств); уклонение от уплаты налогов; преднамеренные или случайные ошибки органов власти в области бюджетного процесса, связанные с качеством планирования (соотношение плановых и фактических показателей; наличие и исполнение перспективного финансового плана), качеством исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета), качеством контроля, аналитической работы и последующего применения их результатов в планировании, а также ошибки, приводящие к снижению эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг.
   
4. Индикаторами финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета являются предельные значения следующих групп показателей: индикаторы бюджетной симметрии (установлены Бюджетным кодексом РФ), доходного потенциала (удельный вес собственных доходов в структуре доходов муниципального бюджета, собственные доходы бюджета на душу населения, исполнение бюджета муниципального образования по доходам) и индикаторы бюджетной обеспеченности (сбалансированность бюджета – соответствие расходов доходам бюджета, бюджетная обеспеченность по расходам на социально-культурные мероприятия в расчете на 1 жителя, удельный вес расходов на социально-культурные мероприятия в структуре расходов бюджета, эластичность социально значимых расходов по отношению к доходам бюджета). В целях создания эффективной модели управления бюджетом муниципального образования необходимо осуществление мониторинга его финансовой безопасности с помощью предложенных индикаторов. Результаты мониторинга финансовой безопасности целесообразно использовать при формировании и реформировании имеющейся сети поселенческих бюджетов.
   
5. Основным направлением для обеспечения финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов является укрепление доходной базы муниципальных бюджетов, для реализации которого предлагаются меры по изменению элементов земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц и по перераспределению доходных источников между местными бюджетами таким образом, чтобы обеспечить наиболее равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех уровней, создав стимулы для повышения эффективности администрирования доходов, как для муниципальных районов, так и для поселений.
   
6. В целях обеспечения финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов и повышения эффективности деятельности местного самоуправления необходимо уточнение их расходных полномочий:
   

– за поселениями должны быть закреплены такие полномочия по пре­дос­тавлению бюджетных услуг, потребление которых локализовано в грани­цах данного муниципаль­ного образования, что создает предпосылки для по­вышения качества бюджетных услуг, повышения эффективности использования бюджет­ных средств (полномочия в сфере дошкольного образования и содержания фельдшерско-акушерских пунктов), за счет изъятия данных полномочий из ведения муниципальных районов;

– муниципальным районам необходимо предоставить дополнительные полномочия, которые прежде ими осуществлялись, и потребность в которых по-прежнему сохраняется, такие как полномочия по проведению культурно-массовых меро­приятий районного масштаба, что даст возможность району принимать программы, ориентированные на развитие учреждений культуры по­селений.

Научная новизна положений, полученных и представленных к защите:

• уточнена сущность финансовой устойчивости местного бюджета как комплексного понятия, отражающего такое состояние совокупности денежных фондов и каждого фонда в отдельности, которое выражается в ее неподверженности колебаниям под воздействием внутренних и внешних факторов;
  
• разработаны индикаторы финансовой безопасности местного бюджета, включающие индикаторы бюджетной симметрии, доходного потенциала и бюджетной обеспеченности и обоснованы их предельные значения, отклонение от которых свидетельствует о потере муниципальным образованием финансовой устойчивости;
  
• уточнена сущность угрозы финансовой устойчивости и безопасности бюджета муниципального образования, раскрыты внешние и внутренние угрозы, что позволяет разработать мероприятия по их нейтрализации;
  
• предложены меры по укреплению доходной базы муниципальных бюджетов и направления межбюджетного разграничения расходных полномочий местных бюджетов, позволяющие снизить удельный вес расходов в бюджетах на содержание органов управления, и, следовательно, и себестоимость отдельной бюджетной услуги.
  

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертации определяется тем, что исследуемые в работе научные и практические проблемы непосредственно связаны с решением задачи повышения эффективности формирования и исполнения местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления на основе достижения финансовой устойчивости и безопасности. В работе раскрыта взаимосвязь финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов, системно представлены угрозы и опасности их утраты.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложенная система индикаторов может быть применена для мониторинга финансовой безопасности местного бюджета, а разработанные направления укрепления его доходной базы и уточнения расходных полномочий способствуют обеспечению финансовой устойчивости территориальных звеньев бюджетной системы.

Материалы диссертации могут использоваться при преподавании дисциплин «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы» и в практической деятельности органов местного самоуправления при оптимизации доходов и расходов муниципальных бюджетов в целях обретения финансовой устойчивости и самостоятельности.

Апробация работы. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийской и межвузовских научно-практических конференциях (2003-2007 гг.) в гг. Санкт-Петербурге, Пензе, Волгограде.

Публикации. По проблематике диссертационного исследования опубликовано 9 научных работ объемом 3,15 п.л. (авторский вклад 2,51 п.л.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы из 203 источников, 18 приложений. Работа иллюстрирована 3 рисунками, 13 таблицами.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируется ее цель и задачи, приводятся сведения о научной новизне, теоретической и методологической основе, теоретической и практической значимости проведенного исследования, сведения о предмете и объекте исследования, а также о степени апробации, излагаются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Теоретические основы формирования местных бюджетов» – уточняет содержание местного бюджета и его значимость в реализации государственной финансовой политики. Актуализируется понятие «межбюджетные отношения» и анализируется финансовое состояние местных бюджетов в условиях их реформирования.

В главе второй «Взаимосвязь финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета» раскрывается понятие финансовой устойчивости местного бюджета, выделяются ее сущностные характеристики, определяется взаимосвязь с финансовой безопасностью, выявляются факторы финансовой устойчивости и безопасности, предлагается система индикаторов, определяющих предельные значения финансовой устойчивости местного бюджета.

В третьей главе «Направления повышения финансовой устойчивости и финансовой безопасности местных бюджетов» содержатся основные направления укрепления доходной базы местных бюджетов и межбюджетного разграничения расходных полномочий на примере Волгоградской области в целях повышения финансовой устойчивости местных бюджетов.

В заключении обобщаются результаты исследования, формулируются выводы и предложения.


ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Специфические особенности муниципальных финансов и финансовая устойчивость местного бюджета. Сущность и назначение финансов местного самоуправления проявляется наиболее полно в условиях налогово-бюджетной децентрали­зации. Для максимизации общественного благосостояния необходимо, чтобы в каждом из муниципальных районов набор общественных благ соответствовал предпочтениям проживающих в нем граждан.

Вступление в силу новой редакции Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ ознаменовало новый этап реформы финансов местного самоуправления. Он характеризуется усилением несбалансированности местных бюджетов, которая привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных обра­зований и снижению качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

В законе прослеживается тенденция к огосударствлению местного самоуправления, которое понимается не как право граждан, а как их обязанность, в том числе исполнять на местном уровне государственные полномочия. Обязательный переход к двухуровневой системе институтов местного самоуправления является важнейшим и даже системообразующим элементом концепции муниципальной реформы. Однако реальными проблемами местного самоуправления сегодня являются не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток финансовых средств.

Закон не стимулирует органы местного самоуправления наращивать собственные ресурсы и повышать эффективность своих расходов, не содержит положений, направленных на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить финансовую автономию местных бюджетов. Применение механизма «отрицательных трансфертов», при котором у муниципалитетов, доходы которых превышают установленную норму бюджетной обеспечен­ности в расчете на одного жителя, изымаются доходы в пользу менее обеспеченных муниципалитетов, имеет негативную тенденцию, сдерживающую инициативу местных органов власти и снижающую заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы и повышении собираемости налогов.

Формирование доходной части местных бюджетов осуществляется в основном за счет отчислений от федеральных налогов и различных видов финансовой помощи. В результате местные органы власти лишены возможности существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов.

Динамика централизации налоговых доходов, мобилизуемых на территории Волгоградской области, свидетельствует о том, что в период 2002-2006 гг. наметилась тенденция снижения доли доходов, аккумулируемых в муниципальных бюджетах области, с 50,7% в 2002 г. до 33% в 2006 г.

Структурная деформация доходной базы муниципальных бюджетов Вол­гоградской области в 2003-2006гг. характеризуется существенным снижением налоговой составляющей в доходах местных бюджетов – с 86,3% в 2003 году до 39,5% в 2006 году, и значительным ростом доли безвозмездных и безвозвратных перечислений – с 4,1% в 2003 году до 43,8% в 2006 году (рис. 1).




Рис. 1. Динамика структуры доходов местных бюджетов Волгоградской области в 2003-2006гг.

Источник: Составлено автором по данным Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области об исполнении местных бюджетов


В 2006 г. доля местных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов составила 13,2%, в том числе по земельному налогу – 12% и налогу на имущество физических лиц – 1,2%.

Дробление территорий существовавших ранее муниципальных районов с целью создания муниципалитетов поселенческого типа позволило выявить существенные различия в уровне их финансовой обеспеченности, о чем можно судить по доле безвозмездных поступлений. В Волгоградской области в 2006 году максимальная доля безвозмездных перечислений в доходах поселенческих бюджетов сформирована в поселениях Еланского района в размере 82,6%.

Объем средств, перераспределяемых из областного бюджета в бюджеты районов и поселений, намного превышает все доходы соответствующих местных бюджетов из собственных источников. На примере Волгоградской области установлено, что наиболее существенная доля налоговых доходов – 48,6% сформирована на уровне городских округов, а бюджеты муниципальных районов и поселений являются глубоко дотационными (доля поступлений из других бюджетов в 2006 году составила две трети доходов бюджетов районов и поселений). Такая же ситуация наблюдается во многих других регионах.

Таким образом, предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм не может обеспечить значительного уровня собственных доходов основной массе муниципалитетов. В связи с этим возникает необходимость оценки финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов.

Финансовая устойчивость местного бюджета – это комплексное понятие, отражающее такое состояние совокупности денежных фондов, при котором муниципальное образование способно стабильно развиваться, сохраняя свою финансовую безопасность в условиях дополнительного уровня риска. В самом общем смысле финансовая устойчивость местного бюджета выражается в неподверженности колебаниям всей совокупности денежных фондов и каждого фонда в отдельности под воздействием внутренних и внешних факторов. Финансовая устойчивость местного бюджета достигается при соблюдении нескольких условий.

Основное условие финансовой устойчивости местного бюджета – это сбалансированность объемов денежных фондов и финансируемых за их счет расходов для развития муниципального образования.

Бюджетная самостоятельность характеризуется способностью органа местного самоуправления самому мобилизовывать финансовые ресурсы в бюджет, не прибегая к финансовой помощи. Показатель для ее оценки – соотношение собственных доходов бюджета (налоговых и неналоговых) и его расходов.

Платежеспособность субъекта местного самоуправления – его способность полно и своевременно отвечать по своим обязательствам. Для ее обеспечения органы местного самоуправления используют различные источники средств – и текущие (реальные), и потенциальные.

Финансовая устойчивость местного бюджета тесно взаимосвязана и с другими финансовыми категориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием. Несмотря на значительную взаимообусловленность данных категорий, каждая имеет свою специфику.

Финансовая безопасность, по мнению автора, определяет предельное состояние финансовой устойчивости местного бюджета для реализации задач социально-экономического развития муниципалитета.

Финансовая гибкость – способность к изменению объемов и структуры бюджетных расходов муниципальных образований согласно изменившимся внешним и внутренним обстоятельствам в рамках минимально установленных нормативов расходов. Это качественная характеристика, которая позволяет оценить уровень профессионализма местных властей.

Финансовой стабильностью характеризуется такое состояние бюджета, которое позволяет эффективно функционировать муниципальному хозяйству, сохраняя структуру бюджетных доходов и расходов и основные качественные параметры. Финансовая стабильность определяется постоянством оптимальных или приближенных к ним значений показателей (например, показателей по соблюдению ограничений, установленных Бюджетным кодексом). В качестве показателя финансовой стабильности возможно использовать значение среднеквадратического отклонения, рассчитанного на основе отклонений фактических значений показателя от оптимальных.

Финансовое равновесие – состояние бюджета, которое при воздействии процессов по уменьшению доходных источников и увеличению расходных обя­зательств характеризуется сохранением сбалансированности развития муници­пального образования.

Финансовая безопасность местного бюджета, задачи системы безопасности. Финансовая безопасность местного бюджета – это состояние его защищенности от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается фор­мирование достаточных для выполнения функций муниципального образования финансовых ресурсов, при соответствующем контроле за их формированием и расходованием. В данном определении финансовая безопасность рассматривается как режим, как состояние, обеспечивающее устойчивое развитие объекта.

Механизм реализации финансовой безопасности состоит из трех компонентов: интересы в бюджетной сфере, балансирующие между четырьмя субъектами (государство, местные органы власти, общество, человек), угрозы как факторы, создающие опасность реализации интересов, и система мероприятий, направленных на устранение угроз, их прогнозирование, своевременное предупреждение и профилактику (рис.2).




Рис.2. Механизм реализации финансовой безопасности

Источник: Составлено автором.

Для обеспечения финансовой безопасности местного бюджета необходимо решение следующих задач:

1. Идентификация опасностей и угроз состоянию местного бюджета.

2. Определение индикаторов финансовой безопасности.

3. Мониторинг финансовой устойчивости и безопасности.

4. Разработка мероприятий, направленных на обеспечение финансовой безопасности местного бюджета, как в краткосрочном, так и в среднесрочном периоде (при планировании и исполнении бюджета на 3 года).

5. Контроль за выполнением мероприятий, их оценка, корректировка.

6. Корректировка индикаторов в зависимости от изменения состояния внешней среды, целей и функций муниципального образования.

Факторы и угрозы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета. Фактор, угрожающий безопасности, представляет собой потенциальную опасность, которая в случае непринятия соответствующих мер представляет реальную, действительную угрозу безопасности. Угроза безопасности имеет не только качественные характеристики, но и количественную определенность, выражающую нежелательные последствия угрозы, некий реальный ущерб, во­площенный в снижении показателей безопасности сверх допустимых пределов.

Угроза финансовой безопасности муниципального образования – это совокупность условий и процессов, создающих асимметрию финансовых ресурсов и потребности в них для осуществления социально-экономической политики муниципалитета, нарушающих финансовую самостоятельность и критические значения показателей финансовой безопасности.

Главные внешние угрозы, влияющие на потерю финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета следующие:

• принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов, сокращающих налоговый потенциал местных бюджетов;
  
• утрата самостоятельности местного бюджета в связи с недостаточностью доходных источников;
  
• сокращение муниципальной собственности вследствие ее передачи на другой уровень бюджетной системы;
  
• недостаточно развитая правовая система защиты прав инвесторов и исполнения законодательства;
  
• нестабильность экономики, денежной и финансово-кредитной систем.
  

К внутренним опасностям и угрозам, влияющим на финансовую устойчи­вость и безопасность, относятся: наличие значительных финансовых обязательств у муниципального образования (большой величины заемных средств); уклонение от уплаты налогов; преднамеренные или случайные ошибки органов власти в области бюджетного процесса, связанные с качеством планирования (соотношение плано­вых и фактических показателей; наличие и исполнение перспективного финансо­вого плана), качеством исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета), качеством контроля и аналитической работы и последующего применения их результатов в планировании (нецелевое использование средств), а также ошибки, приводящие к снижению эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг.

Ключевой фактор успешного развития муниципального образования – грамотные и профессиональные кадры, а главный фактор риска – некомпетентность и недобросовестность сотрудников. В таких условиях проблема финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета становится чрезвычайно актуальной и стратегической.

Индикаторы финансовой безопасности местного бюджета. Количественную оценку уровня финансовой безопасности бюджета предложено производить на основе индикаторов бюджетной симметрии, доходного потенциала и бюджетной обеспеченности, анализа их динамики и тенденций (таблицы 1-3). При этом следует учитывать, что при выявлении степени безопасности бюджета, чем более длителен период расчета (глубина ретроспекции), тем более адекватной и достоверной будет оценка.

Таблица 1

Индикаторы бюджетной симметрии местных бюджетов и их пороговые значения

Показатели бюджетной безопасности	Пороговые значения	Ссылка на статью Бюджетного кодекса РФ
Соответствие текущих расходов местного бюджета объему доходов бюджета	Текущие расходы местного бюджета не должны превышать объема доходов бюджета	Статья 92, пункт 2
Дефицит местного бюджета	Не более 10 % объема доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ) и поступлений от продажи имущества	Статья 92, пункт 5
Объем муниципального долга	Предельный объем не должен превышать объем доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ	Статья 107, пункт 2

Источник: Составлено автором.

Наибольшую угрозу финансовой безопасности муниципалитетам Волго­градской области представляет увеличение дефицитности местных бюджетов в 2006 году. Объем дефицита в 2006 году превысил критический уровень в Дани­ловском, Старополтавском и Чернышковском муниципальных районах. Объем дефицита достиг порогового значения в Среднеахтубинском районе.

Для целей анализа понятие собственных доходов местного бюджета использовалось не в смысле расширительной трактовки ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации с включением в их состав безвозмездных перечислений и безвозвратных перечислений, а для обозначения собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.

Таблица 2

Индикаторы доходного потенциала и их пороговые значения

Индикатор	Пороговое значение
1. Удельный вес собственных доходов в структуре доходов муниципального бюджета, %	Самый низкий уровень среди муниципалитетов региона
2. Собственные доходы бюджета на душу населения, руб.	Самый низкий уровень среди муниципалитетов региона
3. Исполнение бюджета муниципального образования по доходам, %	Самый низкий уровень среди муниципалитетов региона

Источник: Составлено автором.

Таблица 3

Индикаторы бюджетной обеспеченности и их пороговые значения

Индикатор	Пороговое значение
1. Сбалансированность бюджета – соответствие расходов доходам бюджета дефицит (-)/профицит (+)	Менее 0
2. Бюджетная обеспеченность по расходам на социально-культурные мероприятия в расчете на 1 жителя, руб.	Уровень, не обеспечивающий выполнение финансовых нормативов по социально- значимым расходам
3. Удельный вес расходов на социально-культурные мероприятия в структуре расходов бюджета	Самый низкий уровень среди муниципалитетов региона
4. Эластичность социально значимых расходов по отношению к доходам бюджета	Самый низкий уровень среди муниципалитетов региона

Источник: Составлено автором.

При определении финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований применена балльная оценка, позволяющая с помощью матрицы произвести позиционирование состояния бюджета.

Сущность методики заключается в классификации степени финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета (на основе приведенных индикаторов) на три уровня: опасное финансовое состояние бюджета, неустойчивое (небезопасное) и устойчивое (безопасное) финансовое состояние местного бюджета (таблица 4).

Так, опасный уровень финансового состояния местного бюджета характеризуется низким уровнем собственных источников формирования бюджета, его несбалансированностью, неспособностью собрать на территории муниципалитета утвержденные доходы и незначительной долей социально значимых расходов в общей величине расходов.


Таблица 4

Балльная оценка финансовой безопасности местного бюджета

Индикатор	Опасное финансовое состояние	Неустойчивое (небезопасное) финансовое состояние	Устойчивое (безопасное) финансовое состояние
Удельный вес собственных доходов в структуре дохо­дов муниципального бюд­жета, %	Пороговое значение, определенное эмпири­ческим путем	От порогового значе­ния до границы рас­считанного интервала	Выше верхней границы предыдущего интервала
Собственные доходы бюджета на душу населения, руб.	Пороговое значение, определенное эмпирическим путем	От порогового значе­ния до границы рас­считанного интервала	Выше верхней границы предыдущего интервала
Исполнение местного бюджета по доходам, %	Пороговое значение, определенное эмпирическим путем	От порогового значения до 100%	>=100%
Сбалансированность бюджета – соответствие расходов доходам бюджета	Превышение расходов бюджета над доходами – дефицит бюджета	–	Равенство расходов и доходов, профицит бюджета
Бюджетная обеспеченность на 1 жителя по расходам на соц.-культурные мероприятия, руб.	Пороговое значение, определенное эмпирическим путем	От порогового значе­ния до границы рас­считанного интервала	Выше верхней границы предыдущего интервала
Удельный вес расходов на соц.-культурные мероприятия в структуре бюджета	Пороговое значение, определенное эмпирическим путем	От порогового значе­ния до границы рас­считанного интервала	Выше верхней границы предыдущего интервала
Эластичность социально зна­чимых расходов по отноше­нию к доходам бюджета	Пороговое значение, определенное эмпирическим путем	От порогового значения до 1	>=1
	Показателю присваивается «-1»	Показателю присваивается «0»	Показателю присваивается «1»
Границы степени безопасности бюджета	Общая балльная оценка менее 0	Общая балльная оценка равна 0	Общая балльная оценка более 0

Источник: Составлено автором.

Неустойчивое (небезопасное) финансовое состояние бюджета предполагает недостаточность собственных доходов для устойчивого развития и низкоэластичный рост расходов на социально-культурные мероприятия в зависимости от роста доходов, что вероятнее всего указывает на их недостаточность.

Устойчивое (безопасное) финансовое состояние характеризуется достаточной величиной собственных источников доходов, сбалансированностью бюджета, приоритетностью финансирования социально-культурной сферы.

По результатам индикативного анализа финансовой безопасности 39 бюджетов муниципальных образований Волгоградской области выявлено, что в 2006 году неустойчивым финансовым положением характеризуются бюджеты Среднеахтубинского, Камышинского и Калачевского муниципальных районов. На протяжении исследуемого периода 2003-2006гг. финансовое состояние бюджета Среднеахтубинского района характеризуется как опасное, требующее незамедлительных мер по восстановлению устойчивости для обретения бюджетной безопасности и самостоятельности. Также отмечено стабильно неустойчивое, небезопасное финансовое состояние Урюпинского муниципального района на протяжении 2003-2006 гг., и утрата бюджетной устойчивости Камышинским районом в 2005-2006 гг.

Таблица 5

Определение пороговых значений индикаторов доходного потенциала и бюджетной обеспеченности для бюджетов муниципальных районов Волгоградской области в 2006 году

Индикатор	min значение	max значение	Опасное финансовое состояние	Неустойчивое (небезопасное) финансовое состояние	Устойчивое (безопасное) финансовое состояние
Удельный вес собственных доходов в структуре доходов муниципального бюджета, %	20,0%	77,30%	<=20%	20%-39,1%	>=39,1%
Собственные доходы бюджета на душу населения, руб.	1661,98	6407,36	<=1661,98	1661,98-3243,77	>=3243,77
Исполнение местного бюджета по доходам, %	79,5%	112,4%	<=79,5%	79,5%-100%	>=100%
Сбалансированность бюджета – соответствие расходов доходам бюджета, дефицит (-)/профицит (+)	-641552,7	25662,97	<0	–	>=0
Бюджетная обеспеченность на 1 жителя по расходам на соц.-культурные мероприятия, руб.	3691,83	6661,49	<=3691,83	3691,83-4681,72	>=4681,72
Удельный вес расходов на социально-культурные расходы в структуре бюджета	48,3%	73,4%	<=48,3	48,3-56,7	>=56,7
Эластичность социально- культурных расходов по отношению к доходам бюджета	0,08	2,67	<=0,08	0,08-1	>=1

Источник: Составлено автором.

Полученные результаты мониторинга финансовой безопасности целесооб­разно использовать при формировании и реформировании имеющейся сети посе­ленческих бюджетов. В соответствии с рассчитанными значениями индикаторов финансовой безопасности местных бюджетов выделяются 3 группы муниципаль­ных районов по уровню финансовой устойчивости и безопасности (таблица 5).

В районах первого типа (не менее трех четвертей поселений, отвечающих названым критериям) следует сохранить всю сеть поселенческих бюджетов, а району передать все полномочия по их финансовой поддержке. В районах второго типа следует сформировать выборочную или очаговую сеть местных бюджетов – районный центр плюс еще три-четыре фи­нансово сильных поселения. Все прочие муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району в этом случае также следует передать все полномочия по их финансовой поддержке при обязательстве выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюд­жетных расходов и основными видами бюджетных услуг в поселениях с бюд­жетами и в поселениях со сметным принципом финансирования.

В районах третьего типа (характеризующихся опасным финансовым состоянием бюджета) должен функционировать только районный бюджет, а все муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району при этом вменяется в обязанность выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов в поселениях, финансируемых на основе смет.

Отказ (временный, а в некоторых случаях и постоянный) от определенной доли поселенческих бюджетов не означает автоматическую лик­видацию соответствующего числа самих поселенческих муниципальных обра­зований.

Такая система может сформировать реальные стимулы для работников му­ниципального звена управления: чтобы иметь самостоятельный бюджет и гиб­кие инструменты собственной налогово-бюджетной политики, необходимо продвигать свою территорию хотя бы к минимальному порогу финансовой безопасности.

Меры по обеспечению финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета. Основным направлением обеспечения финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов является укрепление доходной базы муниципальных бюджетов, для реализации которого предлагаются следующие меры:

– совершенствование администрирования и собираемости земельного налога путем пересмотра методики кадастровой оценки земельных участков, а также предоставления право субъектам РФ самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Необходимо ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков;

– для увеличения собираемости налога на имущество физических лиц необходимо проведение полной инвентаризации всех объектов налогообложения с применением обновленной методики оценки стоимости. Целесообразно также внести соответствующие изменения в законодательство, предусматривающее обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество и налогообложение незавершенных объектов строительства;

– самостоятельное установление субнациональными органами власти налоговой надбавки к ставке налога на доходы физических лиц, установленной на федеральном уровне для категории налогоплательщиков, которыми данная надбавка не должна восприниматься болезненно, что позволит органам местного самоуправления в большей степени влиять на сбалансированность территориальных бюджетов;

– перераспределение доходных источников между местными бюджетами таким образом, чтобы обеспечить наиболее равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех уровней, создав стимулы для органов местного самоуправления как муниципальных районов, так и поселений для повышения эффективности администрирования доходов;

– закрепление за бюджетами районов части поступлений по земельному налогу в размере 50%, уменьшение поселениям норматива по земельному налогу, что позволит заинтересовать не только поселения, но и муниципальные районы в повышении собираемости и мобилизации земельного налога;

– закрепление за бюджетами поселений норматива отчислений по НДФЛ на 10% больше, сократив при этом норматив отчислений, причитающийся районам, что позволит сделать бюджеты поселений более устойчивыми, менее подверженными сезонному фактору.

В целях мобилизации неналоговых доходов и уменьшения недоимки по арендным платежам в бюджеты муниципальных образований органам местного самоуправления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предоставления и использования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю и муниципальное имущество, зачисления средств от аренды и продажи земельных участков и муниципального имущества; осуществления контроля за передачей в субаренду земельных участков и муниципального имущества.

Местным органам власти следует осуществлять строгий финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий: регулярно оценивать эффективность их работы, осуществлять контроль по определению части прибыли, подлежащей зачислению в районный бюджет по итогам финансово-хозяйственной деятельности; регулярно проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности и своевременно принимать решения о целесообразности их дальнейшего функционирования.

В целях обеспечения финансовой устойчивости и безопасности местных бюджетов и повышения эффективности деятельности муниципалитетов необходимо уточнение расходных полномочий местного самоуправления.

Необходимо исключить практику нормативно-правового регулирования, при которой одни и те же полномочия органов местного самоуправления сначала у них изымаются, а затем возвращаются им же в виде делегированных государственных полномочий с субвенциональным финансированием. Объем делегированных пол­номочий должен быть законодательно ограничен на определенном уровне в процентах от общих расходов местного бюджета. Все передавае­мые полномочия свыше этого порога целесообразно осуществлять на согласи­тельной основе и одновременно с факторами заинтересованности для муници­палитетов (оплата операционных расходов).

Объем полномочий поселений в сфере оказания бюджетных услуг населению неоправданно занижен. В отдельных поселениях расходы на аппарат управления достигают 60-70% расходов бюджета. Расширение полномочий поселений позволит снизить удельный вес расходов в их бюджетах на содержание органов управления, а, следовательно, и себестоимость отдельной бюджетной услуги.

За поселениями должны быть закреплены такие полномочия по предоставлению бюджетных услуг, потребление которых локализовано в границах данного муниципаль­ного образования, что создает предпосылки для повышения качества бюджетных услуг, повышения эффективности использования бюджетных средств (необходимо закрепить за поселениями полномочия в сфере дошкольного образования и содержания фельдшерско-акушерских пунктов) – за счет изъятия данных полномочий из ведения муниципальных районов.

Муниципальным районам необходимо предоставить дополнительные полномочия, которые прежде ими осуществлялись, и потребность в которых по-прежнему сохраняется – такие, как полномочия по проведению культурно-массовых мероприятий районного масштаба. Данная поправка даст возмож­ность муниципальному району принимать программы, ориентированные на развитие учреждений культуры поселений.


СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени кандидата наук, рекомендуемых ВАК:

1. Никифорова, А.А. Институциональные особенности бюджетной системы России [Текст] / Л.В. Перекрестова, А.А. Никифорова // Вестник Волгоградского государственного университета, 2007. Серия 3. Экономика. Экология. Выпуск 11. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. – 0,88 п.л. (авт. 0,44).
   
2. Никифорова, А. А. Экономические индикаторы мониторинга эффективности расходования бюджетных средств [Текст] / А.А. Никифорова //Экономический вестник Ростовского государственного университета. Том 5, № 4 (часть II), 2007. – 0,5 п.л.
   

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

3. Никифорова, А.А. Проблемы управления бюджетными ресурсами органов местного самоуправления [Текст] / А.А. Никифорова // Материалы научной сессии, г. Волгоград, 21-27 апреля 2003 г. Выпуск 2: Экономика и финансы / ВолГУ; Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. – 0,25 п.л.
   
4. Никифорова, А.А. Финансовая безопасность субъектов бюджетных отношений [Текст] / А.А. Никифорова, М.Э. Пашнанов // Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика: Труды IV Международной научно-практической конференции. – Санкт-Петербург: Нестор, 2003. – 0,4 п.л. (авт. 0,2).
   
5. Никифорова, А.А. Местное самоуправление и межбюджетные отношения [Текст] / А.А. Никифорова // VIII Межвузовская конференция студентов и молодых учетных г. Волгограда и Волгоградской обл., 11-14 ноября 2003 г.: Тез. докл./ВолГУ. – Волгоград, 2004. – Вып.1. Экономика и финансы. – 0,12 п.л.
   
6. Никифорова, А.А. Реформирование межбюджетных отношений [Текст] / А.А. Никифорова // Материалы научной сессии, г. Волгоград, 19-25 апреля 2004 г. Выпуск 2: Мировая экономика и финансы / ВолГУ; Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. – 0,25 п.л.
   
7. Никифорова, А.А. Реформирование местного самоуправления [Текст] / А.А. Никифорова // Традиционное, современное и переходное в российском обществе: Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции. – Пенза, 2005. – 0,25 п.л.
   
8. Никифорова, А.А. Проблемы реформирования финансовых основ местного самоуправления [Текст] / А.А. Никифорова // Материалы научной сессии, г. Волгоград, 17-23 апреля 2006 г. Выпуск 4. Мировая экономика и финансы / ВолГУ; Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2006. – 0,25 п.л.
   
9. Никифорова, А.А. Бюджетные проблемы органов местного самоуправления [Текст] / А.А. Никифорова // Проблемы социально-экономической устойчивости региона. Сб. ст. IV Международной науч.-практич. конф. – Пенза, 2007. – 0,25 п.л.