Формирование стабильных налоговых доходов местных бюджетов в посткризисной экономике

Вид материала

Автореферат

Содержание Клюкович Зинаида Александровна Кириченко Марина Валерьевна Общая характеристика работы Цель и задачи исследования Объектом исследования Теоретико-методологическую основу исследования Инструментарно-методический аппарат работы Информационно-эмпирической базой исследования Нормативно-правовую базу Рабочая гипотеза диссертационного исследования Основные положения, выносимые на защиту Научная новизна диссертационного исследования Элементы научной новизны состоят в следующем Теоретическая значимость исследования Практическая значимость исследования Апробация работы Структура диссертационной работы Основное содержание работы Первая группа рассмотренных проблем Бюджет округов ... Полное содержание

Подобный материал:

• Рждена Методика оценки налоговых и неналоговых поступлений при прогнозировании доходов, 10.69kb.
• Перечень источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных, 190.16kb.
• Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений, 395.08kb.
• Доклад Тема: «Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской, 87.6kb.
• Доклад «Бюджет и налогообложение. Принцип формирования местного и республиканского, 245.94kb.
• Формирование доходов местных бюджетов с использованием непроизводственных платежей, 458.24kb.
• Утвердить План мероприятий по повышению поступлений налоговых и неналоговых доходов,, 67.39kb.
• Дставления финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет республиканского, 736.76kb.
• Переходная таблица по кодам классификации доходов бюджетов бюджетной системы Российской, 1649.28kb.
• Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов, 649.74kb.

На правах рукописи


Рослякова Татьяна Николаевна


ФОРМИРОВАНИЕ СТАБИЛЬНЫХ НАЛОГОВЫХ

ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

В ПОСТКРИЗИСНОЙ ЭКОНОМИКЕ


специальность: 08.00.10 - финансы,

денежное обращение и кредит


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Ростов-на-Дону

2006


Диссертационная работа выполнена в Ростовском институте сервиса

Южно-Российского государственного университета

экономики и сервиса

Научный руководитель:	доктор экономических наук, профессор Клюкович Зинаида Александровна
Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, профессор Игнатова Татьяна Владимировна кандидат экономических наук, доцент Кириченко Марина Валерьевна
Ведущая организация:	Ростовский государственный университет путей сообщения

Защита состоится «19» декабря 2006 г. в 13 -30 часов на заседании диссертационного совета Д.212.208.02 по экономическим наукам при Ростовском государственном универси­тете по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, пер. Соборный, 26, ауд.307


С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке Ростов­ского государственного университета (г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкин-ская, 148)

Автореферат разослан «17 » ноября 2006 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344007, г.Ростов-на-Дону, ул. Горького, 88, экономический факультет, диссертационный совет Д.212.208.02. Ученому секретарю


Ученый секретарь диссертационного совета,

к


андидат экономических наук, доцент Л.П. Малейко


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Прошедший 2005 год был последним годом функционирования местного самоуправления в России на основе закона 1995 г. с соответствующей системой налогообложения.

До настоящего времени еще не решена проблема определения состава государственных полномочий местного уровня и их стоимости, которые должны передаваться исключительно законом.

В 2009 году в России в полном объеме начнется реализация реформы местного самоуправления. Все населенные пункты с числом жителей свыше 1 тыс., а на территориях с высокой плотностью населения – свыше 3 тыс. человек, станут муниципальными образованиями. В результате их число возрастет с 11,6 тыс. до 27,6 тыс. Во всех субъектах Федерации, за исключением малонаселенных территорий, будут сформированы поселения, муниципальные районы и городские округа.

За ними в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» будут закреплены расходные и доходные полномочия. Это значит, что каждый из этих субъектов должен иметь свой бюджет.

Однако в современных условиях государственные полномочия по исполнению всего объёма социальных обязательств по образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному хозяйству не подкреплены финансированием из местных бюджетов. Объём доходов местных бюджетов существенно снизился в сравнении с объёмом расходных обязательств.

В результате реформирования бюджетной системы местные бюджеты потеряли в качестве доходных источников гарантированные ранее федеральными законами отчисления от НДС, налога на прибыль, налога на имущество юридических лиц, снизилась доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением. В распоряжении местных бюджетов осталось два налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц.

Стратегические цели налоговой политики в области местного налогообложения обусловлены особенностями экономики отдельных территорий, высоким уровнем неоднородности хозяйственного пространства.

При разработке местного законодательства за основу принимался Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», который устанавливает право местного самоуправления на самостоятель­ность в рамках закрепленной федеральным законодательством компетенции и от­ветственности.¹

Новый Закон РФ, полное введение которого планируется в 2009 г., направлен на усиление государственных гарантий реализации данного права, межбюджетные отношения всегда оставались наиболее проблемной частью местных и региональных органов власти.² Слабая прозрачность, отсутствие надежных методик, позволяющих на основе учета всех факторов объективно подойти к оценке потребности в доходах, оценить расходные обязательства муниципальных образований и субъектов Федерации, отсутствие четких законодательных процедур при финансировании на муниципальном уровне расходов, решения о которых были приняты на более высоком уровне - все это создаёт напряженную ситуацию.

Важность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, недоста­точная изученность моделей местного налогообложения в экономике России, необ­ходимость формирования нового механизма по увеличению налоговых доходов ме­стных бюджетов придают теме исследования особую актуальность.

Степень разработанности проблемы. Вопросы бюджетного федерализма,

реформирования регионального и местного налогообложения исследуются: Л. Абалкиным, Л. Андриановым, А. Во­рониным, С. Глазьевым,

Б. Златкис, Л. Игониной, А. Колесковым, Л. Лавровым, В. Лексиным, В. Мок-рым, Р. Новоселовым, С.Павленко, Т. Поляком, Л. Прониной, О. Пчелицевым, М. Яндиевым и др.

Развитию и анализу современного налогообложения посвящены работы: А. Брызгалина, Т. Игнатовой, В. Князева, А. Козырина, Н. Кузне-цова, О. Мещеряковой, П. Мос­тового, С. Пепеляева, В. Пушкаревой, Д. Чер-ника, С. Шаталова и др.

Теоретико-методологические аспекты налогообложения, касающиеся формиро­вания налоговых доходов бюджетов, представлены в трудах: О. Бо-гачевой, И. Горского, Ю. Данилевского, Ю. Любимцева, Л. Маршавиной, Л. Павловой, В. Панскова и др..

Однако при всей ценности проведенных исследований тео­ретические, методологические и прикладные аспекты проблемы формирования и дифференциации налоговых доходов местных бюджетов остаются недостаточно разработанными. Создание эффективной модели развития бюджетной обеспеченности субъектов налоговых от­ношений, особенно на муниципальном уровне, механизма ее функционирования – эта задача еще не решена.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования – выявление направлений и механизма формирования стабильных налоговых доходов местных бюджетов, обоснование его теоретических и методологических принципов, разработка концепции налогообложения муниципальных образований в условиях посткризисной экономики. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- изучение теоретико-методологических основ бюджетно-налоговой системы России;

- определение предпосылок формирования налоговых полномочий муниципальных образований в период рыночных реформ;

- определение и выявление характеристик и роли местных бюджетов в обеспечении развития территорий на современном этапе;

- исследование структурного состава источников налоговых доходов муниципальных образований;

- рассмотрение формирования налоговых доходов местных бюджетов Ростовской области;

- изучение динамики налогового законодательства, развития методико-методологических подходов к системе местного налогообложения;

- определение основных направлений реформирования бюджетно-налогового механизма регулирования доходных источников муни­ципальных бюджетов.

Объектом исследования является налоговая система Российской Федерации и тенденции ее развития в посткризисной экономике России.

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений между федеральными, региональными органами управления и муниципальными образованиями по поводу формирования и распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней в посткризисной экономике России.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют концептуальные положения экономической теории, фундамен­тальные классические концепции по налогообложению, представленные в трудах отечественных и зарубеж­ных ученых, прикладные работы, законодательные акты представительных и исполнительных органов власти РФ, документы Министерства финансов, Федеральной налоговой службы РФ.

Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе исследования закономерностей развития налоговой системы, системы налогообложения на местном уровне, их ин­ституциональной основы, определения тенденций и особенностей функционирования использо­ваны категориальный, субъектно-объектный, историко-генетический, комплекс­ный, системный подходы, сравнительный анализ, динамические ряды.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Федерального агентства государственной статистики и Комитета по статистике Ростовской области, Министерства финансов, Федеральной налоговой службы РФ, а также территориаль­ных ИФНС, Интернет-ресурсы, материалы монографических исследований и научно-практических конференций по исследуе­мой проблеме, собственные расчеты диссертанта за период 2000 – 2005 гг.

Нормативно-правовую базу составили Конституция РФ, Гражданский, Таможенный, Налоговый, Бюджетный кодексы РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области налогообложения.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выявлении направлений трансформационной динамики реформирования местного налогообложения с целью последующего отбора налоговых источников местных бюджетов в условиях рыночной экономики, который требует восстановления отдельных видов местных налогов; разработки критериев и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; уточнения структурного состава источников доходной части местных бюджетов, их содержательной основы, образующейся за счет закрепленных и регулирующих доходов; использования методов долгосрочного квотирования налоговых платежей; разделения расходных полномочий бюджетов федерального, регионального и муниципального уровней, децентрализации налоговых полномочий и отмены политики унификации налоговых изъятий на уровне федерального законодательства, не способствующих укреплению вертикали государственной власти в нашей стране, что ведет к неоправданному превали­рованию федерации над ее составными частями; совершенствования многоуровневой бюджетной модели муниципальных образований.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Действующая в России модель налогового федерализма характеризуется высокой долей регулирующих налогов федерального и регионального статуса, при незначительном удельном весе местных налогов, что не обеспечивает муниципалитетам реализацию принципа финансовой самостоятельности. Излишняя централизация фискальных функций, передача части функций федерального уровня на нижестоящие без адекватных дополнительных доходных источников усиливает кризис в межбюджетных отношениях, способствует возникновению противоречий между федеральным центром и территориями.

2. Предпосылками формирования в России налоговой системы, ее институтов, структуры, границ самостоятельности явилось изменение в 1991–1994 гг. политико-экономической ситуации в стране, кризис, смена государственной формы собственности, развитие рыночных отношений и необходимость формирования жесткой фискальной системы с целью обеспечения налоговых изъятий. Впервые сформированная система местного налогообложения не имела бюджетных гарантий, поскольку местное самоуправление не вошло в систему государственных институтов, регулирование налоговых полномочий происходило на уровне федерального законодательства.

3. Гносеологические основы науки о налогообложении позволяют выявить сущностное содержание, понятия «местный бюджет», заключающееся в аккумулировании и расходовании финансовых средств на определенных территориях, перераспределительном характере экономических отношений, обусловленных концентрацией у органов самоуправления определенной доли национального дохода для обеспечения расширенного производства в масштабах муниципальных образований, характеризуемого признаками системности, объективности, единой бюджетной классификации.

4. Источниками налоговых доходов местных бюджетов являются: собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов; отчисления от федеральных и региональных (регулирующих) налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ, государственная пошлина. Анализ источников доходной части местных бюджетов, позволил выявить, что к собственным относятся и перечисления из вышестоящих бюджетов. Для решения проблемы структурного состава доходов местных бюджетов, отнесения их к собственным, закрепленным или регулирующим, необходимо конкретизировать их перечень, унифицировать понятийный аппарат, с целью характеристики доходной части бюджета с позиции правового статуса бюджетных средств, что не имеет пока полного разрешения.

5. Исследование практики формирования налоговых доходов местных бюджетов в условиях трансформационно-системных изменений налоговой системы России, институциональных преобразований ее субъектно-объектной структуры позволило выявить ряд особенностей, вызывающих необходимость формирования концепции оптимальной целесообразности налогообложения: законодательного утверждения стабильных нормативов муниципальных образований по бюджетообразующим налогам (налог на прибыль, НДФЛ), критериев оценки, области действия, содержания методико-методологических подходов, что позволит увеличить доходную часть бюджетов, покрывающую собственными средствами 15 – 20% текущих расходов.

6. Разделение местных бюджетов на несколько самостоятельных уровней без окончательного разграничения между ними налогово-бюджетных полномочий значительно усложнило бюджетную систему РФ, особенно на муниципальном уровне, и противоречит Бюджетному и Налоговому кодексам РФ, так как местные бюджеты предназначенные для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, не могут различаться в зависимости от территорий, на которых функционируют данные органы власти.

7. Проведенное исследование, анализ выявленных тенденций позволил разработать модель направлений будущих преобразований системы местного налогообложения в которой должно быть предусмотрено изменение законодательной базы, регламентирующей корреспонденцию уровней бюджетно-налоговой и территориальной составляющей в границах муниципального образования, разработка и принятие Федерального закона о гарантируемом государством минимальном бюджете среди новых структурных подразделений муниципальных образований, возврат ряда отмененных налогов (налога на содержание жилфонда и объектов и социально-культурной сферы, платы за воду) и восстановление ставок по отдельным наиболее собираемым, бюджетообразующим федеральным налогам (НДС, налог на прибыль) изменение порядка зачисления НДФЛ (не по месту работы, а по месту жительства налогоплательщика).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии концептуальных основ создания стабильных и долгосрочных налоговых источников муниципальных образований, за счет количе-ственного увеличения собственных налогов, выделения в федеральных, наиболее собираемых налогах, доли муниципальных образований, разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, уточнения структурного состава источников доходной части местных бюджетов, их содержательной основы, децентрализации налоговых полномочий и отмены политики унификации налоговых изъятий на уровне федерального законодательства, выработке критериев разграничения расходных полномочий бюджетов различных уровней, выявлении направлений и особенностей его развития в условиях трансформирующейся рыночной экономики России.

Элементы научной новизны состоят в следующем:

– выявлено, что российская модель налогового федерализма, характеризуется высокой централизацией фискальных функций, проявляющихся в использовании нормативного метода распределения значительной доли регулирующих налогов при низком удельном весе закрепленных за муниципалитетами собственных налогов, что усиливает кризис в межбюджетных отношениях и способствует росту видов и объемов средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов;

– определено, что развитие налоговой системы в том числе местных налогов было обусловлено сменой государственной формы собственности, развитием рыночных отношений, необходимостью разграничения полномочий, в том числе в области налогообложения, формирования бюджетов муниципальных образований, что должно было способствовать повыше­нию значимости впервые введенной системы местных налогов;

– доказано, что для децентрализации налоговых полномочий и снижения политики унификации налоговых изъятий на уровне федерального законодательства, не способствующих укреплению вертикали государственной власти в стране, неоправданному превали­рованию федерации над ее составными частями, необходима жесткая долгосрочная дифференциация отнесения доходов местных бюджетов с конкретизацией их состава (собственные, закрепленные, регулирующие);

– обоснована целесообразность возврата отдельных ранее отме-ненных бюджетообразующих местных налогов, отчислений от налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, что позволит повысить удельный вес собственных доходов местных бюджетов и снизить их зависимость от бюджетного регулирования;

– разработана модель реформирования местного налогообложения, основанная на обеспечении соответствия числа уровней бюджетной системы его территориальной организации, закреплении за каждым из этих уровней собственных и регулирующих налогов, что будет способствовать созданию предпосылок для укрепления фискальных последствий всех подсистем местного самоуправления, налоговой конкуренции и устойчивому и долговременному характеру данной тенденции;

- обосновано положение о целесообразности зачисления НДФЛ не по месту работы налогоплательщика, а по месту его проживания, что позволит увеличить объем бюджетных услуг, предоставляемых ему муници-пальными образованиями.

Теоретическая значимость исследования состоит в разработке стратегии, обеспечивающей эффективный подход в формировании модели местного налогообложения, налоговых источников доходов, обеспечивающих покрытие расходных полномочий.

Теоретические выводы, сделанные в результате исследования, могут быть использованы в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по теории налогов, специальных теоретических курсов «Налоги и налогообложение», «Налоговое планирование», «Налогообложение предприятий и организаций», при разработке государственных и региональных концепций развития системы налогообложения, финансовой стратегии устойчивого развития экономики территорий.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию местного налогообложения с учетом начавшейся в 2006 г. реформы местного самоуправления. Выводы исследования могут применяться при формировании бюджетно-налогового механизма муниципальных образований.

Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на ряде межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на Юге России в 2003 – 2005 гг. По материалам исследования опубликовано 6 работ общим объемом 3,3 п. л.

Структура диссертационной работы отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, спи-

ска использованных источников и литературы из 198 наименований, она включает 28 рисунков, 7 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется степень разработанности поставленной проблемы, формулируется цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы

Первая группа рассмотренных проблем посвящена исследованию основ построения бюджетно-налоговой системы России с учетом особенностей российской модели налогового федерализма, выявлению предпосылок формирования налоговых полномочий муниципальных образований, характеристики и роли местных бюджетов в обеспечении эффективного развития территорий.

На протяжении десятилетий в России происходило построение и укрепление государства с национально-федеративным устройством при жёсткой централизации государственных функций, монополии государства на экономические ресурсы.

Однако до настоящего времени не нашли своего решения множество проблем: не определены место и роль субъектов Федерации в структуре Федерации, характер их взаимоотношений между собой и с Федерацией в целом, вопросы конституционно–правового статуса Федерации и субъектов Федерации.

Анализ функционирования налоговых систем различных стран показал, что в зависимости от типа государственного устройства налоговая система страны имеет два (при унитарном государстве) или три (при федеративном) уровня.

Налоговая самостоятельность региональных органов власти и местных органов самоуправления стала означать их способность распоряжаться ресурсами общественного сектора, что делало власть территориальных органов более реальной.

Однако данная налоговая самостоятельность имела ограничения и рас-пространялась до установленных пределов. Исследование практической реализации бюджетно-налогового механизма выявило противоречие между централизацией и децентрализацией имущественных и бюджетно-налоговых прав.

С момента функционирования бюджетного механизма в России нижестоящие бюджеты регулировались путем нормативных отчислений от федеральных и региональных налогов, выделения финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, бюджетных компенсаций, трансфертов и т.д.

Налоговый федерализм предполагает определенную самостоятельность в изыскании денежных средств, необходимых для финансирования децентрализовано принимаемых решений и программ регионального развития. Для выполнения этого требования необходимо одно важное условие: территории должны обладать достаточно высокой базой формирования налоговых доходов, поскольку причиной регулирования бюджетов является отсутствие доходных источников у территорий.

Несмотря на многочисленные толкования, понятие налогового федерализма пока не сформировано и не имеет достаточно емкого терминологического определения. Проблема налогового федерализма, занимая ключевое положение в вопросах построения налоговой системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане.

В работе подчеркнуто, что налоговый федерализм следует понимать как систему денежных отношений в налоговой сфере между Федерацией и ее субъектами позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них и закрепленные законодательством полномочия собственного налогового обеспечения.

В диссертации выделены три типа моделей налогового федерализма (централизованные, децентрализованные и комбинированные), и отражены принципы их реализации.

Исследование действующей модели налогового федерализма в России показало сохранение тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления. До настоящего времени не решена проблема разделения полномочий по расходам и доходам между разными уровнями власти. Начиная с 1992 г., происходит передача части функций федерального уровня на нижестоящие уровни власти без адекватного наделения последних дополнительными доходными источниками. Этот процесс является одной из причин усиления напряженности в межбюджетных отношениях, быстрого роста объемов средств, передаваемых нижестоящим бюджетам и рассмотрения их видов.

Процесс формирования российской модели налогового федерализма не подкреплен четкой законодательной базой, наличием федеративных налоговых отношений, обеспечивающих сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны, включая систему местных бюджетов, не включенных в государственную бюджетную систему.

Проводимая налоговая политика ориентирована на регулиро­вание налоговых полномочий муниципальных образований на уровне феде­рального законодательства, при этом налоговые полномочия муни­ципальных органов самоуправления, закрепленные в Нало­говом кодексе ограничены.

Концепция местного самоуправления была реализована в 1990 г. с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», и в 1991 г. – закона «О местном самоуправлении в РСФСР». Развитие местного самоуправления в России в условиях становле­ния рыночных отношений обусловило необходимость разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе в области налогообложения, повыше­ния значимости системы местных налогов. Налоговый кодекс РФ в отличие от прав, предо­ставленных органам местного самоуправления Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении, ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов и сбо­ров (кроме налоговых ставок и льгот).

Анализ динамики состава местных налогов позволил выявить их количественное сокращение с 23 в 1992 г. до 2 в 2006 г., что повлияло на налоговые возможности местных органов самоуправления.

Исследование законодательства РФ о налогах и сборах, позволяет сделать вывод о том, что федеральное законода­тельство все в большей сте­пени склоняется именно к фискальной функции налога в пользу федерального бюджета, ограничивая полномочия органов власти субъектов РФ по использованию ре­гулирующей функции налога. В науке отсутствует единое мнение по поводу объемов полномочий, связанных с установлением, взиманием нало­гов и сборов в региональные и местные бюджеты.

Организация бюджетных отношений на уровне местного самоуправления рассмотрена в работе в двух аспектах: формирования бюджетных отношений и организации взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов, обеспечивающих соответствие расходных функций и доходных поступлений, что выражается в установлении бюджетного баланса. В основу функционирования местных бюджетов как составляющей финансовой и бюджетной системы должна быть положена реализация экономической сущности местных бюджетов, адекватной сущности финансов и государственного бюджета, так как свойства и характеристики, присущие целому, находят свое отражение и в каждой его части.

Проведенный в работе анализ позволил сгруппировать существующие на современном этапе теоретические представления о сущности местных бюджетов, рассматриваемой с трех сторон – как экономической категории, денежного фонда, финансового документа с подробной характеристикой соответствующих категорий.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. изменил уровни и типы бюджетов муниципальных образований, формируемых на современном этапе (рис. 1).

БЮДЖЕТ ОКРУГОВ



КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ БЮДЖЕТ РАЙОНОВ



БЮДЖЕТЫ ПОСЕЛЕНИЙ

(с населением от 1 до 3 тыс. чел.)


ГОРОДСКИХ

СЕЛЬСКИХ



Т И П Ы М Е С Т Н Ы Х Б Ю Д Ж Е Т О В


Бюджет муниципаль-ного района

Бюджет городского и сельского поселения

Бюджет городского округа или внутри-городской территории федерального значения



Рисунок 1 – Уровни и виды бюджетов муниципальных образований.³


Российские муниципальные образования различаются по уровню фактических налоговых доходов и по налоговому потенциалу. Доля местных налогов и сборов в основной массе муниципальных образований имеет уровень доходов от местных налогов и сборов в 15 — 20%.⁴ Большинство местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки из бюджетов субъектов Федерации и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов.

Реализация конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления во многом зависит от закрепления в законодательстве достаточных и стабильных собственных источников доходов местных бюджетов, поскольку только в отношении собственных доходов органы местного самоуправления обладают реальными полномочиями по их установлению и взиманию.

Вторая группа проблем, рассматриваемых в диссертации, связана с исследованием структурного состава и практики формирования налоговых доходов местных бюджетов исследуемого региона – Ростовской области.

За последние 10 лет в местных бюджетах сократилось не только общее количество налогов, но и снизились размеры их ставок. С 2001 г. упразднен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, являвшийся основным целевым источником покрытия дополнительных расходов на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. В качестве компенсации в 2001 г. представительные органы власти имели право увеличивать ставку по налогу на прибыль на 5% (максимально), которая зачислялась в местные бюджеты.

Однако поступления от этого источника не компенсировали полностью местным бюджетам выпадение доходов, связанных с упразднением вышеуказанного налога. Кроме того, с 2002 г. ставка налога на прибыль снизилась до 24%, из них лишь 2% стали зачисляться в доходы местных бюджетов. С 1 января 2004 г. упразднен налог с продаж, часть поступлений от которого зачислялись в местные бюджеты.

Анализ структурного состава доходной части местных бюджетов позволяет заключить, что его содержательную основу образуют закрепленные и регулирующие доходы. Порядок отнесения тех или иных доходов местных бюджетов к собственным, закрепленным или регулирующим, связанный с конкретизацией их состава, а также унификацией понятийного аппарата, характеризующего доходную часть бюджета с позиции правового статуса бюджетных средств, до сих пор пока полностью не решен.

До 1992 г. к закрепленным за бюджетами территорий относились все доходы от предприятий и организаций, распределяемые между бюджетами по подведомственному признаку, а также поступления от местных и государственных налогов, непосредственно зачисляемые в местные бюджеты (на долговременной основе).

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует данное разделение, поскольку отождествляются собственные и закрепленные доходы. Так, Бюджетный Кодекс РФ устанавливает, что к собственным доходам относятся виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом.⁵ К собственным источникам доходов относят: закрепленные законом источники доходов, отчисления по регулирующим доходным источникам, дополнительные источники.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» определяет собственные доходы местных бюджетов как налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления, поступающие в местные бюджеты. Трактовка закрепленных доходов в данном законе не приводится.

Анализ структуры местных бюджетов показал, что в большинстве слу-чаев собственные доходы местных бюджетов составляют ничтожную сумму в общем объеме доходов, что определяет необходимость бюджетного регулирования посредством передачи финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов.

Ростовская область по объему налоговых поступлений в консо-лидированный бюджет занимает 21-е место среди всех субъектов Российской Федерации и 2-е место среди субъектов ЮФО и входит в состав регионов со средним уровнем развития (46 место).

Ростовская область занимает (данные 2003г.):

- по общему объему ВРП – 15 место, в расчете на 1 жителя – 67 место (42 тыс.руб.);

- по сумме налогов в федеральный бюджет – 8 место, на 1 жителя –

66 место;

За 2005 г. объем ВРП Ростовской области составил 274 175 млн.руб., темпы роста в действующих ценах – 118,6%, в сопоставимых ценах – 110,7%. (табл. 1).

Анализ структуры доходов городов региона показал, что налоговые доходы составляют незначительную и изменяющуюся часть. Основная часть

поступлений доходов в местные бюджеты была обеспечена за счет следующих налогов: на прибыль, на добавленную стоимость, на доходы физических лиц, на имущество, на совокупный доход, акцизов, платежей за пользование природными ресурсами, налога с продаж.


Таблица 1 – Объем валового продукта Ростовской области и темпы его роста.⁶

Год	ВРП млн. руб.	Темпы роста (в %) к предыдущему году
		в действующих ценах	в сопоставимых ценах
2001	126 081	133,7	-
2002	148 279	117,6	104,2
2003	183 426	123,7	106,3
2004	231 092	126,0	112,1
2005	274 175	118,6	110,7

Налог на доходы физических лиц становится наиболее динамично развивающимся налогом. Если в 1998 г. по объему этот налог среди налоговых доходов занимал пятое место, то по итогам 2003 – 2005 гг. он занимает третье место среди налоговых доходов в бюджете городов. В 2003 – 2005гг. в общем объеме доходов бюджетов городов, без учета финансовой помощи удельный вес налога на доходы физических лиц составил 36,7 – 41,8%. Это – самый большой по удельному весу налоговый источник.

Проведенный анализ практики функционирования муниципальных бюджетов региона подтвердил тенден­цию к перегруппировке доходов в пользу бюджетов вышестоящих уровней, в связи, с чем возникла ситуация, при которой происходит расширение социальных обязательств городов без адекватного перераспределения финансовых ресурсов.

Бюджетная обеспеченность на душу населения по муниципальным округам в РФ до получения трансфертов составляла 1 927 рублей, а после их получения возросла до 3 767 рублей.

Анализ показал, что если доходы до переда­чи на местный уровень дотаций, субвенций и отчисления от регулирующих налогов областного бюджета в консолидированном бюд­жете Ростовской области составляли в 1999 г. – 79% , в 2000 г. – 76, в 2001 г. – 83, в 2002 г. - 87, в 2003 г. – 85, а в местные бюджеты, соответственно, 21 %, 24, 17, 13, 15 и 14,7%, даже после отчислений от регулирующих налогов, передаваемых местным бюджетам, а также с учетом оказания финансо­вой помощи в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных об­разований, муниципалитетам не хватает средств для покрытия своих расходов.

Анализ налоговых поступлений в разрезе территорий Ростовской области показал, что наибольшие объемы приходятся на низовые субъекты налоговых отношений (рис.2).

Рисунок 2- Налоговые поступления по городам Ростовской области в 2004г., млн.руб. ⁷

1 – Ростов-на-Дону, 2 – Таганрог, 3 – Волгодоноск, 4 – Новочеркасск, 5 – Азов, 6 – Каменск-Шахтинский.

Доля налоговых доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Ростовской области в 2003-2005 гг. продолжала сокращаться (табл.2).


Таблица 2 – Налоговые доходы местных бюджетов в консолидированном бюджете Ростовской области⁸

Показатели	2003г		2004г			2005г
	сумма, млн руб.	Темп роста, %	сумма, млн руб.		Темп роста, %	сумма, млн руб.	Темп роста, %
Налоговые доходы консолидированного бюджета	19 160,18	117,5	23 723,21	123,8		28 648,30	120,76
2.Доля местных бюджетов в налоговых доходах консолидиро-ванного бюджета, %	5,8	-	4,5	-		2,7	-

Доходная часть местных бюджетов устанавливается в основном за счет ежегодно меняющихся нормативов по регулируемым доходам и безвозмездных перечислений (дотаций, субсидий, субвенций). Такой подход ведет к нестабильности местных бюджетов и не способствует заинтересо-ванности местных органов власти в наращивании налогового потенциала муниципальных образований.

По данным за 2004 г., доля межбюджетных трансфертов в местных бюджетах по сравнению с 2003 г. возросла с 41 до 44% , а доля налоговых доходов сократилась – с 52 до 48%. За 2005 г. в среднем по муниципальным образованиям показатель зачисления собираемых налоговых доходов в региональный бюджет составил 42,5%, в федеральный – 39.3%. Финансовая помощь местным бюджетам составляет около 26%. В ее структуре 36,5 % – дотации, 34,2 % – субсидии (29,3% субвенции на выполнение федеральных мандатов).

Почти три четверти средств, поступающих в муниципальные образования в виде дотаций, направляются на цели выравнивания бюджетной обеспеченности, 25,3% – на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и объектов социально-культурной сферы, 1,5% – на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Третья группа проблем связана с определением направлений реформирования бюджетно-налогового механизма и их влияния на уровень доходной части местных бюджетов. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Федерации и сейчас сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления. Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление, осуществляемое в границах регионов и городов областного значения, существует в 48 субъектах РФ.

Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу, наблюдается в трех субъектах РФ (в том числе в Ставропольском крае).

Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура органов местного самоуправления установлена в девяти субъектах РФ. Одноуровневая организация государственной власти субъекта РФ и двухуровневая система местного самоуправления реализуется в 22 субъектах РФ. Таким образом, в 22 субъектах РФ формально появились два уровня муниципальных образований («территориальный» и «посе-ленческий»), при этом реальный бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. В связи с этим в настоящее время в программе правительства предлагается разделение муниципальных образований на муниципальные образования, непосредственно входящие в состав субъекта РФ (районы и города) – муниципальные образования первого уровня и иные муниципальные образования (поселки, сельские администрации и т.п.) – муниципальные образования второго уровня.

Следует отметить, что практика расщепления налоговых поступлений (по регулирующим налогам с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений) не исчерпала своих возможностей. Ее необходимо использовать в качестве способа бюджетного регулирования в дополнение к установлению

постоянных нормативов отчислений от федеральных налогов региональным и местным бюджетам. Одним из самых основательных изменений является установление нового подхода к определению территориальной организации местного самоуправления, к созданию муниципальных образований двух уровней территориальной организации.

Система формирования доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов требует четкого разделения в налоговом законодательстве местных налогов в качестве источников доходов бюджетов поселений и бюджетов муниципальных районов с тем, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов зачислять часть доходов от «своих» местных налогов и сборов в бюджеты поселений в соответствии с едиными для всех поселений данного муниципального района нормативами, установленными на постоянной основе.

К вопросам местного значения и муниципальных районов, и поселений, входящих в их состав, предлагается относить установление, изменение и отмену местных налогов и сборов. Однако поселения находятся на территории муниципальных районов, что требует разграничения полномочий по данному вопросу между поселением и муниципальным районом с целью установления конкретных местных налогов.

Предлагаемая система формирования доходов местных бюджетов за счет региональных налогов и сборов предполагает, что в местные бюджеты в соответствии с единым (долговременным) для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативом установленным законом субъекта Федерации, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов. Это дает возможность использовать в конкретном субъекте Федерации схему «прямых» отношений по поводу распределения доходов от регулирующих (региональных) налогов между субъектом Федерации и поселением или схему их опосредованных отношений с помощью муниципальных.

Кроме того, в бюджеты всех поселений данного муниципального района могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством РФ. Было бы целесообразно изменить предлагаемый порядок действия и роль отрицательных трансфертов в механизме выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, преобразовав его в привычный и используемый в настоящее время способ централизации части доходов от уплаты местных налогов и сборов или снижения для муниципальных образований нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов.

Реализация положений Федеральных законов РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 20 августа 2004 г. №120 ФЗ « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» сопровождалась определением и конкретизацией нормативной базы формирования местных бюджетов в части собственных налоговых поступлений.

Остальная часть доходов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (табл.3).

Таблица 3 – Распределение налогов по уровням бюджетной системы муниципальных образований, %⁹

Бюджеты	Единый налог на вмененный доход	Земель ный налог	Налог на имущество физических лиц	НДФЛ	ЕСХН	Госпошлина (с 2005 г. неналоговые доходы)
Городских округов в том числе:	90	100	100	30+10	60	100
Районов	90	-	-	20	30	100
Поселений	-	100	100	10	30	-

Для повышения эффективности новой модели местного налогообложения, устранения недостатков функционирующей системы в работе предложена модель реформирования местного налогообложения с новыми элементами (рис.3).

Предлагаемая модель включает два блока: действующую систему местного налогообложения и элементный состав предлагаемой системы, которая станет дополнением к уже практически функционирующему механизму формирования доходной налоговой части местного бюджета.

Предлагаемый вариант направлен на повышение объема доходов бюджетов муниципальных образований за счет возврата отдельных ранее отмененных местных налогов, доли отчислений от федеральных регулирующих налогов (до 2006г.), изменением порядка зачисления отдельных налогов, закрепления собственных налогов за каждым уровнем муниципального образования.

Формирование финансовой базы местного самоуправления не только сохраняет все недостатки существующей системы, но и значительно ухудшает финансовую ситуацию, особенно муниципальных образований с развитой экономической базой, налогооблагаемый потенциал, которых всегда был определяющим в субъектах Российской Федерации.


Предлагаемый вариант

в дополнение к существующему







Приведение в соответствие числа уровней бюджетной системы с территориальнымиорганами управления. Их законодательное закрепление в НК и БК РФ. Закрепле-ние собственных налогов за каждым уровнем муниципального образования

Действующий вариант

Возврат ранее отмененных налогов и долей по ним


Собственные налоги

Прочие ресурсы


Доли НДС (2001г)





Поступления от бюджетов других уровней (субвенции, дотации)

Долевые поступления от федеральных и региональных налогов

Доли налога на прибыль (2006г)



Налог на землю

Налог на имущество физ. лиц


Возврат налога на содержание жилфонда и объектов социально- культурной сферы (2001г)








Покрывают 15-20% текущих затрат

Покрывают 40-50% текущих затрат

Покрывают 8-10% текущих затрат





Сохранение долей ставок по отдельным видам налогов (плата за воду, добычу полезных ископаемых и др.)

Изменение порядка зачисления отдельных налогов (НДФЛ)









Налоговая часть доходов местного бюджета




Рисунок 3 - Предлагаемая модель реформирования системы местного налогообложения.¹⁰

Теперь же формирование бюджетов больших и крупных городов будет полностью зависеть от исполнительных органов власти субъектов РФ, что не будет способствовать долговременному планированию бюджетного процесса, стимулированию наращивания налоговой базы этой категории муниципальных образований. За счет налоговой базы этих муниципальных образований региональные власти теперь уже в соответствии с законом будут заниматься пополнением собственного бюджета и выравниванием других муниципальных образований.

Ситуация в сфере регионального и местного налогообложения с1992 года характеризуется стагнацией, регрессом в развитии межбюджетных отношений федерального центра, регионов и местного самоуправления. Необходимость совершенствования регионального и местного налогообложения постоянно признается на федеральном уровне, но отсутствие налоговой автономии привело к ослаблению фискальных стимулов территорий.

Основным стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях на современном этапе является обоснованное разграничение расходных полномочий и доходных источников, особенно налоговых, между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

В заключении диссертационной работы отражены основные выводы и положения диссертационного исследования, обобщающие полученные результаты.


Основные положения диссертации отражены в следующих работах:

1. Рослякова Т.Н., Клюкович З.А., Владимирова А.В. Эволюционная динамика местного налогообложения / Социально-экономические и технико-технологические проблемы развития сферы услуг. Сб.науч.тр. – Ростов н/Д: РИС ЮРГУЭиС, 2005.-1,0 п.л./ 0,5 п.л.

2. Рослякова Т.Н., Владимирова А.В. Формирование доходной части местных бюджетов / Экономические и институциональные исследования. Ал. науч. тр. – Ростов н/Д: РГУ 2005.- 0,8 п.л./0,4 п.л.

3. Рослякова Т.Н. Оценка ресурсов межбюджетного регулирования / Экономические и институциональные исследования. Ал. науч. тр.– Ростов н/Д: РГУ 2005.- 0,7 п.л..

4. Рослякова Т.Н. Проблема федеративных отношений в системе налогообложения / Социально-экономические и технико-технологические проблемы развития сферы услуг. Сб. науч. тр. – Ростов н/Д: РИС ЮРГУЭиС, 2006.-0,7 п.л.

5. Рослякова Т.Н. Практическая реализация местного налогообложения / Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. № 3. -0,8 п.л.

6. Рослякова Т.Н. Реализация экономической политики местных органов самоуправления / Стратегия обеспечения конкурентоспособности экономики. Материалы III Международной Интернет-конференции экономического факультета РГУ. – Ростов н/Д: Изд. РГУ, 2006.-0.2 п.л.