М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник
| Вид материала | Учебник |
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
- Вопросы для подготовки к экзамену «Конституционное право» для студентов специальности, 99.5kb.
- Паспорт специальности 12. 00. 02 – Конституционное право; муниципальное право Шифр, 56.53kb.
- В. И. Ульянова-Ленина Юридический факультет кафедра конституционного права и прав человека, 660.54kb.
- Тематика курсовых работ конституционное (государственное) право россии конституционное, 202.57kb.
- В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник, 9670.48kb.
- Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
- Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
- Темы лекций по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран», 232.53kb.
ской Федерации, изданных в сфере совместного ведения Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации;
• обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Глава Карачаево-Черкесской Республики может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики и органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики, а также между органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики.
Правительство Карачаево-Черкесской Республики:
• разрабатывает и представляет на утверждение Народному Собранию Карачаево-Черкесской Республики проект республиканского бюджета и программу социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики и отчеты об их исполнении;
• управляет республиканской собственностью;
• обеспечивает проведение в Карачаево-Черкесской Республике единой государственной политики в области экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, спорта;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• координирует деятельность органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики;
• обеспечивает взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Карачаево-Черкесской Республики, актами Главы Карачаево-Черкесской Республики.
Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. В связи с отсутствием предусмотренного Конституцией РФ федераль-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
721
ного закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ значительное число вопросов организации исполнительной власти регулируется указами Президента РФ. По мере развития законодательной базы субъектов РФ нормы президентских указов теряют свою силу.
В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти. Например, схема управления Тверской областью включает 109 различных подразделений аппарата главы администрации, управлений, комитетов, отделов администрации, иных предприятий, учреждений, организаций.
Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.
Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов:
1) органы, составляющие аппарат главы администрации;
2) управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации;
3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов, и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главах.
В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции РФ и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти.
Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого губернатором, а в Москве - мэром, и его
722
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур. В предшествующие годы глава администрации назначался и освобождался от должности Президентом РФ, но теперь повсюду избирается - в большинстве субъектов РФ населением, но в отдельных - законодательным органом.
Этот вопрос - о порядке избрания главы администрации в контексте взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в субъектах РФ послужил поводом двух решений Конституционного Суда РФ.
В постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что если главу администрации избирает законодательное собрание, то тем самым законодательное собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Такое раздельное представительство (в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. - Прим. авт.) становится бессмысленным, если оба представителя - председатель законодательного собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Конституционный Суд РФ также высказался в пользу признания за главой администрации права роспуска законодательного собрания субъекта РФ. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. То же касается права вето и права главы администрации подписывать законы, принимаемые представительным органом субъекта РФ, поскольку право вето и промульгация (подписание и обнародование) законов главой государства являются существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающим разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это, отметил Конституционный Суд РФ, существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта РФ, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
723
администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.
Конституционный Суд РФ подтвердил и ряд других прав главы администрации в соответствии с принципом разделения властей (утверждение структуры администрации, право освобождать от должности подчиненных руководителей и др.).
Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Ср-вета администрации. Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности должностных лиц без согласия законодательного органа. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность .двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого.
Как несоответствующая принципу разделения властей была расценена Судом обязанность главы администрации ежегодно представлять законодательному органу доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти, если при этом вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
Вопросы взаимоотношений главы администрации с законодательным органом нашли свое разрешение и в другом решении Конституционного Суда РФ - по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области.
В постановлении от 1 сревраля 1996 г. Конституционный Суд РФ подтвердил, что законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, должны подписываться не его председателем, а главой администрации. Суд также высказался против лишения главы администрации права освобождать подчиненных ему лиц
24 М. В. Баглай "Конституционное право РФ"
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
: без согласия законодательного органа. При этом Суд отметил, что освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.
Конституционный Суд в данном деле снова отверг подотчетность администрации по отношению к законодательному органу по вопросам своей компетенции. Он отметил, что сама по себе-обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета. Однако неограниченное расширение полномочий Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 10 Конституции РФ.
В уставах субъектов РФ закрепляется порядок отрешения главы администрации от должности. Однако иногда возможность отстранения от должности главы администрации связывается с решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях лризнаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъекта РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ в решении по "алтайскому делу", отметил, что освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания особождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу ст. 49 (ч. 1) Конституции РФ заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности, Суд постановил, что норма Устава может считаться конституционной только при условии, что она предполагает освобождение главы администрации-от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления.
Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курганская), в краях (Ставропольский), городе федерально-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 725
го значения Москве термин "администрация" заменен на термин "правительство", что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими. Однако во всех случаях глава администрации (правительства) избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному, но обычно в уставах устанавливаются сроки проживания на территории субъекта РФ как условие для занятия должности главы администрации (мэра, губернатора). В соответствии с Федеральным законом в уставах Алтайского края, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Читинской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряда других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Но другие уставы (Курганской, Свердловской, Тамбовской областей) предусматривают более длительный срок - не менее 5 лет, а в Москве - 10 лет. Наряду с этим в Вологодской, Тверской областях уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания.
Полномочия главы администрации весьма широки. Для примера приведем полномочия губернатора и правительства Свердловской области, закрепленные в ст. 46 и 55 Устава Свердловской области. Губернатор Свердловской области:
• обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок;
• подписывает и обнародует законы Свердловской области;
• определяет основные направления внутренней политики и развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области;
• представляет Свердловскую область во внутренних и в международных отношениях, назначает и отзывает в соответствии с областным законом представителей Свердловской области, ведет переговоры и подписывает договоры Свердловской области;
• обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти Свердловской области с Законодательным собранием;
• вправе присутствовать на заседаниях палат Законодательного собрания;
• ежегодно представляет областной Думе и Палате представителей проект областного бюджета, а также доклады о внутреннем и внешнем положении области;
726
Раздел VI. Органы государственной власти в РФ .
• утверждает по представлению председателя правительства структуры исполнительной власти;
• назначает и особождает с согласия областной Думы председателя правительства Свердловской области, назначает по представлению председателя правительства его заместителей и членов правительства, принимает отставку правительства Свердловской области, председателя, заместителей председателя и членов правительства; вправе отменять либо приостанавливать полностью или в части действие актов правительства, его структурных подразделений;
• представляет для назначения кандидатуры начальника управления внутренних дел Свердловской области, председателя комитета по управлению государственным имуществом, начальника финансового управления;
• назначает и особождает от должности по представлению председателя правительства руководителей структурных подразделений правительства области;
• представляет областной Думе кандидатуры для избрания судьями Уставного Суда;
• согласовывает кандидатуру для назначения на должность прокурора Свердловской области;
• назначает выборы депутатов в палаты Законодательного собрания в соответствии с областным законом;
• награждает наградами Свердловской области, присваивает почетные звания и классные чины;
• распоряжается средствами фонда губернатора Свердловской области;
• учреждает, формирует, возглавляет Совет общественной безопасности Свердловской области и иные совещательные и вспомогательные органы при губернаторе Свердловской области;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него настоящим Уставом и законами области, а также вытекающие из договорных обязательств Свердловской области.
Правительство Свердловской области правомочно решать все вопросы государственного управления, которые согласно Уставу Свердловской области не входят в компетенцию губернатора. В пределах своих полномочий оно:
• разрабатывает текущие и перспективные государственные программы социально-экономического развития Свердловской области, проект областного и консолидированного бюджета Свердловской области, определяет источники доходов и направления расходования валютных и внебюджетных фондов области, обеспечивает выполнение принятых программ и бюджета; представляет отчеты Законодательному собранию об исполнении бюджета;
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
727
• разрабатывает и реализует финансовую, инвестиционную политику в области; осуществляет меры по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; в соответствии с законодательством управляет и распоряжается областной собственностью; содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы;
• проводит государственную политику ценообразования и оплаты труда, содействует организации государственного страхования и единой системы учета и статистики;
• разрабатывает и реализует меры по развитию социальной сферы области, росту благосостояния населения, охране труда и здоровья народа; организует системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи и их функционирование;
• осуществляет мероприятия по воспитанию, образованию, охране семьи, материнства и детства; разрабатывает и реализует меры по развитию культуры и науки; разрабатывает и реализует государственную молодежную политику;
• осуществляет мероприятия по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи;создает условия для развития жилищного строительства, предприятий торговли, бытового обслуживания населения; осуществляет мероприятия по защите прав потребителя;
• организует строительство объектов за счет областного бюджета, утверждает градостроительные нормативы, градостроительную документацию, организует лицензирование строительного производства;
• разрабатывает и обеспечивает выполнение программ по охране природы, рациональному природопользованию; выдает лицензии на недропользование; организует контроль за соблюдением природоохранного законодательства;
• обеспечивает рациональное размещение производительных сил; содействует комплексному экономическому и социальному развитию городов и населенных пунктов Свердловской области;
• разрабатывает и реализует меры по защите интересов области, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению, защите прав и свобод граждан;
• осуществляет в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению государственной безопасности;
• оспаривает в суде противоречащие законодательству акты органов местного самоуправления;
• осуществляет внешнеэкономическую деятельность;
• утверждает положения о структурных подразделениях правительства, согласовывает назначение на должности руководителей территориальных федеральных органов, кроме перечисленных в ст. 4G;
728 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ
• назначает и особождает от должности работников аппарата и руководителей отделов аппарата;
• осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом и законами Свердловской области.
§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации
Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.
В некоторых регионах периодически возникают кон-фронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.
Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закреплены в Федеральном законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Законе установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ
729
конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом, субъекта РФ.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом или вступления в силу решения соответствующего суда.
Высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Законодательный орган принимает конституцию (устав) и поправки к ней законы субъекта РФ, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ, осуществляет иные полномочия.
Законом субъекта РФ утверждается бюджет и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным ли-
730