М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 50 51 52 53 54 55 56 57 ... 73

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК Российской Федерации. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария неприкосновенности. Следственные действия в отношении

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 565

членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Приведенные соображения легли в основу решения Конституционного Суда РФ в связи с проверкой конституционности ряда положений Федерального закона о статусе депутатов.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 20 сревраля 1996 г. подтвердил конституционность положений Закона, но объявил перечисленные в нем гарантии неприкосновенности в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, не соответствующими Конституции РФ. В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Суд также отметил недопустимость расширительного толкования отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия.

Вознаграждение членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознаграждение, которое в конституциях и законах часто называется "индемнитетом"1. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осуществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для

1 Здесь мы не рассматриваем второе значение "индемнитета" - освобождение от ответственности членов парламента за высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

успешного осуществления народными избранниками их деятельности.

Жизнь и здоровье члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного содержания федерального министра. Страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смерти) члена парламента, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или иного повреждения здоровья.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить службу или досрочно уволиться со службы. По окончании срока их полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие.

Федеральный закон устанавливает размер ежемесячной денежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связанного с осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере денежного вознаграждения федерального министра, а Председателю Государственной Думы - в размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депутату Государственной Думы и члену Совета Федерации ежемесячно возмещаются расхо-

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 567

ды, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размером оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до тридцати помощников, работающих на общественных началах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парламента. Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений законных требований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы либо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на обращения и запросы влекут ответственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Ответственность наступает и за неправомерное воздействие на членов парламента и членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения их деятельности в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ начала свою деятельность со времени заключения Соглашения о ней, подписанного парламентами государств - участников СНГ 27 марта 1992 г. Позже 21 октября 1994 г. Совет глав государств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последовательного формирования эффективной интеграционной структуры Содружества.

568

Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

В соответствии с этим 26 мая 1995 г. была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств -- участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом СНГ и, следовательно, ее статус носит международно-правовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно связан с конституционно-правовыми институтами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов. Эта ее особенность открывает перспективу перерастания Ассамблеи в будущем в над-государственный законодательный орган, акты которого будут иметь обязательную юридическую силу для всех государств - участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских делегаций государств-участников, которые включают представителей государства-участника, избираемых или назначаемых парламентом государства - участника настоящей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется руководителем парламентской делегации. Объем, срок действия и порядок прекращения полномочий парламентской делегации государства-участника определяется этим государством-участником в соответствии с его внутренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими полномочиями по обсуждению вопросов сотрудничества государств-участников в различных областях. Она вправе:

• принимать рекомендации по сближению законодательства государств-участников;

• принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их парламентам государств - участников Конвенции;

• принимать рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств - участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содружества;

• принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках Содружества;

• содействовать осуществлению обмена между государствами-участниками информацией правового характера;

• обсуждать иные вопросы межпарламентского сотрудничества.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 569

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пленарные заседания проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные пленарные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи. Парламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принимаются парламентскими делегациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамблеи осуществляется в соответствии с Конвенцией и Регламентом. Организацию деятельности осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций государств-участников. Совет Ассамблеи тайным голосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может переизбираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамблея вправе учреждать постоянные и временные комиссии, состоящие из представителей парламентских делегаций, иные вспомогательные органы, которые окажутся необходимыми для успешного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действующим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать международные договоры в пределах своей компетенции. На территории государств-участников она пользуется правами юридического лица и имеет, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах. Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории государств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Межпарламентская Ассамблея, ее имущество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмешательства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отношении привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на территории государств-участников режимом, не менее благоприятным, чем тот режим, который предоставляется соответствен-

570 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

но представителям государств - членов ООН и должностным лицам ООН на основании Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Привилегии и иммунитеты предоставляются членам парламентских делегаций государств-участников и должностным лицам Межпарламентской Ассамблеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государства - участника Конвенции, действуя согласно своему внутреннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ может быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и применением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в целях разрешения данного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого первыми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федераций (Федеральный закон от 17 июня 1996 г.) с некоторыми оговорками. Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо рекомендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правительством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 г.

Глава 24. Правительство Российской Федерации

л

§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

Роль исполнительной власти в жизни общества. В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной

Глава 24. Правительство Российской Федерации

571

функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан - защищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.

Исполнительная власть, а конкретнее - ее "силовые" министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), -олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений свободы. Столь же велика позитивная роль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, которые, содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своим регулированием непомерно ограничить право частной собственности и свободу предпринимательства. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в немалой степени зависит практическая реализация принципа социальной справедливости и государственная поддержка культуры.

Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государственного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности, что, увы, достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительной властью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

И тем не менее роль исполнительной власти во всех государствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение международной жизни и внутренней обстановки во многих странах, потребности экономики и растущие социальные нужды. Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требования поиска новых путей эффективной деятельности частыми реорганизациями внутренней структуры, обновлением методов деятельности.

572 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демократии. Постсоциалистические государства, включая Россию, совершают этот переход, провозгласив основные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной власти играют решающую роль для претворения в жизнь новых демократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах. Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром. Правительство может называться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполни- . тельной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В республиках президентского типа (США и др.) правительство как коллегиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе государства (администрация).

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед представительным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выборный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным,

Глава 24. Правительство Российской Федерации

573

несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Думать, что тем самым учреждается авторитарная власть, - глубокая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают возможность работать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политическим партиям, оппозиционным по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов недоверия, оно проводит курс президента, одобренный на всенародных выборах.

В полупрезидентской республике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой, так и второй из рассмотренных форм правления. Правительство здесь формируется президентом, но оно делит свою ответственность между ними парламентом. Глава государства формально не входит в исполнительную власть, но, по существу, ее возглавляет, т. к. может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положения правительства при данной форме прав-[ления состоит в его стабильности при сохранении известно-1го контроля со стороны парламента. Такая форма правле-[ния обычно утверждается в странах с многопартийной сис-j темой по причине обилия разнопартийных представителей •в парламенте, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

Разделение властей и Правительство. Правовое положение. Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и судами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны двух дру-

574 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

гих. Поскольку в Российской Федерации принята президентская форма правления и Правительство РФ несет ответственность в основном перед Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председатель и заместители не могут быть депутатами Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал "вызовы" в Государственную Думу. В то же время Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ обязывает членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы.

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ, который формально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает Председателя Правительства, назначает и смещает всех членов Правительства РФ и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом министерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого - значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его ответственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является

Глава 24. Правительство Российской Федерации

высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" поэтому говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Правительства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличено и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. Оно издаёт свои правовые акты, не испрашивая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные и судебные органы, а также рассмотренные выше1 органы с особым статусом. Оставшиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ

1 См. 6 3 главы 20.

576 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, в отличие от законодательной власти исполнительная власть в Российской Федерации в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, законами, нормативными указами Президента РФ, такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110-117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обороне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации"(в редакции от 31 декабря 1997 г.). Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правительства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организация работы Правительства, порядок внесения в Правительство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных

Глава 24. Правительство Российской Федерации

577

актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти. Конституция РФ содержит термины " система" и "структура" органов исполнительной власти. Государственная Дума обращалась в Конституционный Суд РФ с просьбой о толковании соответствующих статей Конституции с тем, чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что - указами Президента РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. указал, что "система" устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, федеральные надзоры, иные органы), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутствие - в указе Президента РФ. "Структура" представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается указом Президента РФ (таким же путем в нее вносятся изменения и дополнения в целях реорганизации).

После избрания Президента (26 марта 2000 г.) Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, включающая Правительство РФ, министерства РФ (федеральные министерства), государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России и иные федеральные органы исполнительной власти.

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ Министр Российской Федерации (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, федеральную

578 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного комитета РФ и председатель федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - начальник федерального надзора России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместителе! федеральных министров и статс-секретари назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляются Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

В зависимости от статуса того или иного органа законодательно определяются права его руководителей. При этом не допускается приравнивание должностных лиц к более

Глава 24. Правительство Российской Федерации 579

высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения должностного ранга.

§ 3. Состав, формирование и отставка Правительства Российской Федерации

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав правительства. В ряде стран в целях недопущения произвольного роста числа министерств и других исполнительных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того, чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. НО Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб и др.), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, - в этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом голоса на его заседаниях. Таким образом, практически количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и первые заместители - общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотрению. При формировании Правительства РФ в мае 2000 г. была проведена очередная реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, в результате которой число министерств составило 24, государственных комитетов - 6, федеральных комиссий - 2, служб - 13, агентств - 8, надзоров - 2. Среди федеральных органов исполнительной власти Управление делами Президента РФ, Государственная техническая комиссия, Главное управление специальных программ, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются ми-

580 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ

нистерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование (при формировании Правительства РФ в мае 2000 г. 14 министерств и ведомств как самостоятельные были упразднены). В соответствии с этими указами Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, при всех условиях исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.

Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидационных процедур в соответствии с действующим законодательством, подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти. На Правительство РФ ложится важная задача обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместной с субъектами РФ сфере деятельности. Правительство РФ также осуществляет упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной власти, добиваясь исключения дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкого разграничения их функций и полномочий.

Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку

Г"

Глава 24. Правительство Российской Федерации

581

это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.

В сформированное в мае 2000 г. Правительство РФ входят Председатель (первые заместители не предусмотерны), пять заместителей (обычно именуемых вице-премьерами), министры РФ (два вице-премьера одновременно являются министрами). Несколько руководителей ведомств находятся в ранге федеральных министров, но, как отмечалось, на заседаниях Правительства не голосуют и при определении кворума не учитываются. Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности могут исполнять только два поименно указанных председателем Правительства заместителя в соответствии с письменно оформленным решением Председателя Правительства.

Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство.

Заместители Председателя Правительства координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и государственных комитетов, других подведомственных Правительству органов государственного управления, контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны, министра внут-

582 Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

ренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принимают участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы были введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства).

На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции).

Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства, обладающим правом принимать решения, которые являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам. В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Председателя, несколько министров, заместителей министров, представителей Банка России, Союза промышленников и др. На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов развития экономики, проведения экономических реформ, структурной перестройки экономики, привлечения инвестиций, управления госсобственностью и приватизации, антимонопольной политики, развития транспорта и услуг, развития агропромышленного комплекса, реформирования в социальной сфере и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений позволяют Комиссии играть роль как бы "малого правительства", оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства и его Президиума.

Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а

Глава 24. Правительство Российской Федерации 583

также утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства и иных лиц по представлению министра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами. Это министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), юстиции, ди-ректоры Федеральной службы безопасности, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы налоговой полиции, Государственной фельдъегерской службы, Федеральной Службы специального строительства, Службы внешней разведки, Федеральной службы железнодорожных войск, Федеральной службы охраны, Федерального агентства правительственной связи и информации, Главного управления специальных программ, Государственной технической комиссии, а также Управляющий делами Президента РФ.

Подчинение некоторых федеральных министров Прези-. Денту РФ не отключает их от работы Правительства РФ.

584 , Раздел VI. Органы государственной власти в Рф

Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители министерств ц ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры, а также руководители государственных комитетов, федеральных комиссий, ряда федеральных служб и российских агентств, федеральных надзоров.

В целях лучшей координации деятельности федеральные министерства условно разбиваются на отраслевые "блоки" (т. е. небольшие группы родственных министерств и ведомств), каждый из которых курируется заместителем Председателя Правительства РФ. Эта система довольно подвижна. Частые перемены в структуре Правительства РФ связаны с проведениеем реформ в экономике, факторами политической динамики. Одновременно постоянно осуществляется упрощение структуры управления, уточнение функций органов, ликвидация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата.

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель - ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не "первым среди равных" (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ) Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, по неписаным правилам он признается "вторым лицом" в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституци-

Глава 24. Правительство Российской Федерации

585

ей РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председателя Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял : обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а скорее всего ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Государственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандидатуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конституция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, что-

586

Blog

М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник

Содержание