Роль местного самоуправления в формировании правозащитных механизмов

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

ШИШОВ ПАВЕЛ ВАСИЛЬЕВИЧ

Роль местного самоуправления в формировании правозащитных

механизмов

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук,

доктор социологических наук, профессор

Халипова Елена Вячеславовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Мархгейм Марина Васильевна;

кандидат юридических наук

Салпагаров Эльдар Билялович

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный

институт международных отношений

(Университет) Министерства

иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 3 декабря 2009 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 3 ноября 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, институтами государства и гражданского общества.

Проблема защиты прав человека сегодня интенсивно обсуждается с самых разных позиций. Важность и актуальность данной темы опосредована тем, что права человека являются органическим компонентом демократического политического пространства, инструментом гуманизации общественных отношений, формирования творческой личности и становления постиндустриального общества.

В своем существовании права человека не всегда были адекватны своему значению в обществе, они эволюционировали, модифицировались, подвергались и продолжают подвергаться различным испытаниям в концептуальном и обеспечительном планах. При этом достигнутые позиции позволяют формировать и разрабатывать новые подходы в изучении проблемы прав человека. В частности, это касается механизма их защиты. Обновленная Россия восприняла основные правозащитные стандарты, выработанные мировым сообществом в гуманитарной сфере. Исходя из признания неотчуждаемости прав человека, Российская Федерация взяла на себя обязательства по их соблюдению и защите. Тем самым были определены параметры правозащитной деятельности для органов публичной власти различных ветвей и уровней. Они являются императивом для всех, и, прежде всего, для органов государственной власти, призванной гарантировать их законное осуществление.

Конституция Российской Федерации^¹ создала легитимную основу современной российской государственности, построенного на демократических принципах, заложила новую систему отношений между личностью, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Признание прав человека высшей ценностью – это эпохальный, исторический выбор в пользу правового государства, обязанностью которого является защита прав и свобод человека и гражданина.

Для российской правовой системы обозначенная конституционная стратегия обусловливает необходимость существенной переориентации всего законодательства, всей системы правового регулирования на обеспечение признания, уважения и защиты прав человека. Отсюда вытекает потребность в исследовании возможности формирования особой, соответствующей «букве» и «духу» закона системы правозащитного регулирования.

Объявив защиту прав и свобод человека в качестве единственной прямо установленной конституционной обязанности (ст. 2), а также, отнеся этот вид деятельности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), Конституция нашей страны определила самостоятельное правозащитное направление деятельности государственных органов. Исходя из ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, конституционное вменение осуществлять защиту прав и свобод человека и гражданина на них напрямую не распространяется. В немногочисленных конституционных статьях, посвященных регулированию местного самоуправления также нет упоминания о правозащитной деятельности муниципальных органов. Из содержания статей 130-131 Конституции Российской Федерации скорее следует, что население выступает правообеспечительным и правозащитным субъектом в отношении местного самоуправления. Представляется, что здесь более продуктивна правозащитная обоюдность. Более того, есть основания полагать, что муниципальный правозащитный уровень способен внести весомый вклад в повышение обеспечения эффективности правозащитной деятельности в России.

Местное самоуправление, как известно, довольно гармонично сочетает в себе публичную и непубличную составляющие. Именно поэтому у местного самоуправления есть уникальный, обусловленный его сущностью правозащитный ресурс. Его уникальность состоит, прежде всего, в том, что органы местного самоуправления, будучи публичными структурами, могут действовать как институты власти, а органы территориального общественного самоуправления как институты гражданского общества. Объединяя вмененные и инициативные правозащитные усилия в пределах единого муниципального образования, местное самоуправление способно на многое в деле защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Эти и другие обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют необходимость выявления правозащитного потенциала институтов местного самоуправления с целью их востребованного включения в правозащитную систему государства в качестве исходного уровня, способного стать реальным и эффективным в деле гарантирования, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Всё это и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. В последние годы наблюдается острый интерес представителей отечественной науки конституционного права к исследованию проблемы прав человека, а также механизмов их охраны и защиты.

Многочисленные работы ученых посвящены рассмотрению отдельных вопросов института прав человека.

Анализ научной литературы показал, что в связи со сменой парадигмы к настоящему времени в российском правоведении сложилось несколько достаточно обособленных направлений в исследовании проблем прав человека. В том числе, философско-правовое (И.Е.Фарбер, Е.А.Лукашева, Н.В.Витрук, Б.Л.Назаров, Ф.М.Рудинский); регулятивное (В.И.Карташев, М.Ф.Орзих, Н.И.Матузов, А.В.Малько); правозащитное (А.Я.Азаров, П.В.Анисимов, Т.М.Калинина, М.В.Мархгейм, А.С.Мордовец, А.В.Стремоухов).

В юридической науке недостаточно исследованы вопросы взаимоотношения личности и институтов местного самоуправления. Однако в правозащитном направлении они рассматривались в трудах Н.С.Бондаря, А.Р.Еремина, Т.Д.Зражевской, И.И.Овчинникова, В.И.Фадеева и др.

Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта, признавая огромный вклад учёных в исследование вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует всё же отметить, что тема защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления, по существу, не составляла самостоятельный предмет научного анализа. Отсутствие специальных исследований в рамках заявленной тематики не позволяет надлежащим образом развить не только юридические средства защиты прав человека, но и совершенствовать доктрину.

Теоретическая основа исследования. В диссертации обобщен научный материал, который послужил её исследовательской основой, и позволил сохранить преемственность в развитии правовой науки.

Проблема защиты прав и свобод личности всегда была в центре внимания юридической науки. Ей посвятили свои труды многие учёные, специализирующиеся в различных отраслях права. Она исследовалась в работах представителей как общей теории права, так и отдельных отраслей права: М.И.Абдуллаева, Д.А.Авдеева, С.С.Алексеева, А.Г.Бережнова, А.М.Васильева, В.М.Ведяхина, Л.Д.Воеводина, Л.И.Глухаревой, С.А.Горшакова В.П.Грибанова, Л.Н.Завадской, Н.И.Загородникова, В.Т.Кабышева, С.В.Калашникова, В.М.Капицына, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, А.М.Ларина, А.И.Лепёшкина, В.О.Лучина, Н.С.Малеина, Г.В.Мальцева, А.В.Мелешникова, А.В.Мицкевича, В.А.Патюлина, С.К.Порощук, И.В.Ростовщикова, Т.В.Синюковой, А.Ю.Сунгурова, Ю.А.Тихомирова, К.Б.Толкачева, В.Н.Хропанюка, Л.С.Явича.

В диссертации также использованы труды зарубежных авторов, которые внесли заметный вклад в разработку проблем защиты прав и свобод человека: М.Джениса, Д.Гомьена, Й.Изензее, Ф.Люшера, Р.Рисдала, К.Хюфнера, Э.Цоллера и других.

Объектом диссертационной работы выступили общественные отношения, возникающие по поводу осуществления правозащитной деятельности публичными и непубличными институтами местного самоуправления.

Предмет диссертационного исследования составили правовые нормы, определяющие условия, формы, методы и принципы правозащитной деятельности институтов местного самоуправления в России.

Цель диссертационной работы состоит в обосновании и раскрытии сущности, предназначения и специфики деятельности органов местного самоуправления по защите прав и свобод личности; выявлении существующих недостатков в правовой регламентации муниципальной правозащитной деятельности; обобщении современного опыта функционирования органов местного самоуправления в правозащитном ключе; подготовке рекомендаций по совершенствованию рассматриваемого направления деятельности.

Достижению заявленной цели способствовало решение следующих научных задач:

- выявление и раскрытие особенностей правозащитной деятельности органов местного самоуправления;

- систематизация и характеристика принципов правозащитной деятельности органов местного самоуправления;

- уточнение понятия и системы гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления;

- обобщение современного российского опыта правозащитного партнерства и выявление перспектив его совершенствования;

- раскрытие компенсаторных институтов защиты прав и свобод личности в системе местного самоуправления;

- выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне;

- обоснование необходимости принятия нормативных правовых актов и актов, в том числе муниципальных правовых актов в целях повышения степени защищенности прав человека и гражданина.

Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и федеральные законы (от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.), законодательство субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты); муниципальные правовые акты. Широко использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В диссертации были использованы международные (универсальные и европейские) акты, связанные как с защитой прав и свобод человека, так и с организацией и деятельностью органов местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели и задач диссертационного исследования использованы современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные методы (исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, социологический). Так, формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.

Структурно-функциональный метод применялся при анализе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, а также при выявлении взаимодействия муниципальных правозащитных институтов с другими общественными организациями, осуществляющими защиту прав человека.

Применение социологических методов позволило выявить роль и назначение правозащитной деятельности органов местного самоуправления и показать ее эффективность в современных условиях.

Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении исследования проблем, недостаточно разработанных современной юридической наукой и рассмотрении круга вопросов, не являвшихся ранее предметом научного анализа.

Диссертационное исследование относится к числу первых работ, посвященных обособлению правозащитной деятельности органов местного самоуправления, комплексному анализу процесса защиты ими прав и свобод человека и гражданина. На основе систематизации имеющихся знаний о механизмах защиты прав человека, автором предпринята попытка обосновать правозащитный потенциал институтов местного самоуправления.

Научная новизна работы находит свое непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

– Обоснована целесообразность выделения наряду с федеральным и региональным муниципального уровня защиты прав и свобод человека и гражданина. Подчеркнуто, что местное самоуправление имеет достаточный правозащитный ресурс.

– Исходя из положений, сложившейся в России правозащитной концепции, предложена авторская трактовка защиты прав человека органам местного самоуправления. Она представляет собой реализацию человеком и гражданином права на защиту со стороны институтов местного самоуправления различной правовой природы и использующих в этой связи доступные им правозащитные средства. Содержание такой защиты состоит в пресечении нарушения и восстановлении нарушенного права (законного интереса) надлежащими правовыми средствами и мерами предупреждения.

– Разработана категория «правозащитная роль местного самоуправления», которая представляет собой систематическую, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина деятельность населения и органов местного самоуправления. Именно через взаимодействие названных институтов местного самоуправления в соответствии с правозащитными целями формируется муниципальное правозащитное партнерство.

– Обосновано, что правозащитная функция местного самоуправления должна строиться на основе ряда принципов. В их совокупности выделено три подсистемы: общие принципы права в защите человека; принципы правовой защиты прав и свобод человека; специфические принципы деятельности населения и органов местного самоуправления. Подобный подход позволяет наиболее емко представить сущностные особенности правозащитной роли местного самоуправления.

– Диссертантом предложен функциональный подход к характеристике принципов правозащитной деятельности институтов местного самоуправления, который дает возможность раскрыть их динамичные стороны.

Функции принципов правозащитной деятельности институтов местного самоуправления определены как основные направления их воздействия на муниципально-правовые отношения, складывающиеся по поводу защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и общественных правозащитных объединений, общественных приемных, общественных палат и др. Обосновано выделение таких функций как регулятивная, информационная и ценностно-ориентационная функции.

– Приведены доводы в пользу выделения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления. Они представляют собой совокупность определенных условий, специальных средств и способов организационной деятельности населения и органов местного самоуправления, призванных обеспечить защиту прав и свобод личности на муниципальном уровне, предупредить их нарушение и восстановить в случае нарушения. Обоснована целесообразность введения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления в качестве обязательного положения в уставе муниципального образования, после соответствующих изменений в федеральном законодательстве.

– Развитие правозащитной функции институтов местного самоуправления диссертант связал с программами муниципального развития. Их неотъемлемым компонентом или подпрограммой предложено рассматривать долгосрочную или краткосрочную правозащитную муниципальную программу. Диссертантом предложена примерная структура муниципальной правозащитной программы.

– К компенсаторным правозащитным институтам автором диссертации отнесены те, которые могут пополнить правозащитный ресурс местного самоуправления, а также институты, имеющие двойственную природу (учреждаемые как гражданским обществом, так и представительными и исполнительными органами соответствующего уровня). Таковыми определены: муниципальная комиссия по правам человека, муниципальная комиссия по делам несовершеннолетних, муниципальный уполномоченный по правам человека, общественные правозащитные объединения, общественные приемные, общественные палаты.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности органов власти, при дальнейшей разработке и совершенствовании правозащитного законодательства.

Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, направлены на повышение эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления.

Отдельные концептуальные положения могут быть учтены правоприменительными органами в их практической деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина в современной России.

Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курса лекций по конституционному и муниципальному праву России, специального курса «Права человека и их защита в Российской Федерации», а также в дальнейшей научно-исследовательской работе.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена целевыми установками исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи, дана характеристика методологической базы, указаны теоретическая и правовая основы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий.

Глава первая – «Концепция защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления» – включает в себя три параграфа: «Правозащитная деятельность в системе местного самоуправления», «Принципы правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления», «Особенности и система гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления».

В работе обоснована важность муниципального правозащитного уровня; предложена авторская трактовка защиты прав человека институтами местного самоуправления; разработана категория «правозащитная деятельность населения и органов местного самоуправления»; сформулированы цель, задачи, правовые средства и результат правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления.

На основе проведенного анализа правовых норм, позиций органов конституционного контроля Российской Федерации диссертант пришел к выводу, что в механизме защиты прав и свобод личности важную роль играют органы местного самоуправления. Это третий, но, пожалуй, один из самых значимых уровней обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Важность правозащитной муниципальной функции диссертант связывает, прежде всего, с тем, что возрождение и развитие местного самоуправления как особой относительно самостоятельной системы организации публичной власти явилось одним из важных направлений становления новой российской государственности. В науке и на практике пока еще не в полной мере исследовано значение всестороннего анализа положения человека в системе местного самоуправления, обоснование самих институтов местного самоуправления как выражение правовой свободы личности.

Автор полагает, что защита прав человека институтами местного самоуправления представляет собой реализацию человеком и гражданином права на защиту со стороны институтов местного самоуправления различной правовой природы и использующих в этой связи доступные им правозащитные средства. Содержание такой защиты состоит в пресечении нарушения и восстановлении нарушенного права (законного интереса) надлежащими правовыми средствами и мерами предупреждения.

Правозащитная деятельность местного самоуправления должна представлять собой систематическую, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина деятельность населения и органов местного самоуправления. Именно через взаимодействие названных институтов местного самоуправления в соответствии с правозащитными целями формируется муниципальное правозащитное партнерство.

Цель правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления – стремление к состоянию реальной защищенности всего населения территории муниципального образования. По мнению диссертанта, достижению заявленной цели должно способствовать решение следующих задач:

1) создание полноценного правозащитного пространства в рамках муниципальных образований на основе общепризнанных принципов и стандартов;

2) налаживание функционирования уже имеющихся институтов защиты, а также учреждение и стимулирование новых необходимых правозащитных органов и организаций соответствующего уровня;

3) повышение эффективности правозащитных процедур, рассчитанных на защиту прав и свобод различных групп и категорий лиц.

Состояние защищенности прав человека предполагает правовые средства его достижения. Эти правовые средства можно представить как набор юридического инструментария, действие которого в обязательном порядке должно привести к ожидаемому результату – состоянию правовой защищенности личности.

Правозащитная деятельность на уровне местного самоуправления включает в себя и правовой результат, под которым следует понимать достижение целей этой деятельности, восходящих к смыслу существования прав и свобод человека.

На базе обоснованных теоретических представлений о правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления появляется возможность практического их проведения в жизнь. В связи с этим диссертантом сформулировано предложение о принятии единого правового акта в форме Правозащитной концепции Российской Федерации, который должен содержать положения о задачах и конкретных целях правозащитного права, правозащитного законодательства, задачи и цели деятельности правозащитных организаций. Наряду с перечисленным автор полагает, что следует включить в данный документ главу с детальными положениями о целях, задачах, принципах и правовых средствах правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления.

Обосновано, что такая правозащитная деятельность институтов местного самоуправления должна строиться на основе ряда принципов; предложен функциональный подход к характеристике принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления.

Диссертант полагает, что система принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления должна включать в себя три подсистемы: 1) общие принципы права в защите прав и свобод человека; 2) принципы правовой защиты прав и свобод человека; 3) специфические принципы деятельности населения и органов местного самоуправления.

В целях наиболее полного уяснения их содержания в исследовании указаны и охарактеризованы конкретные принципы в рамках выделенных подсистем.

Под общими принципами права предложено понимать руководящие, отправные идеи и положения, закрепленные в нормативных актах высшей юридической силы и отражающие сущность, содержание и особенности права как регулятора всей совокупности общественных отношений. К таковым отнесены следующие: принцип законности (п. 2, 3 ст. 15 Конституции РФ); равенства перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ); справедливости; гуманизма (ст. 6, 7 Уголовного кодекса РФ); презумпции невиновности (ст. 49 Конституции РФ); необратимости силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность (ст. 54 Конституции РФ).

Принципы правовой защиты прав и свобод человека позволяют сделать вывод о характере деятельности, направленности и ориентированности органов государственной власти, государства, органов местного самоуправления на защиту прав и свобод человека и гражданина. К данной подсистеме принципов отнесены следующие: принцип неотчуждаемости основных прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ); принцип непосредственного действия прав и свобод человека (ст. 18 Конституции РФ); принцип личной неприкосновенности человека (ст. 22 Конституции РФ); принцип гарантированности правовой защиты прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ); принцип гарантированности правовой помощи (ст. 48 Конституции РФ); принцип уважения человеческого достоинства.

Третью подсистему принципов защиты прав и свобод человека и гражданина составляют специфические принципы деятельности населения и органов местного самоуправления. К таковым следует отнести принципы деятельности населения и органов местного самоуправления и их представителей в связи с осуществлением правозащитной функции при решении вопросов местного значения, реализации иных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними. В число обозначенных принципов входят: соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления; гласность в деятельности органов местного самоуправления; правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления; законность в организации и осуществлении местного самоуправления; материальная и финансовая обеспеченность полномочий органов местного самоуправления; организационное обособление местного самоуправления в системе организации власти; сочетание коллегиальности и единоначалия в организации местного самоуправления; государственная гарантия местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Автор считает оправданным подразделение указанных принципов на три подсистемы, так как подобный подход позволяет наиболее глубоко раскрыть и оценить сущностные особенности правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления, а также учесть природу этой деятельности: с одной стороны, она осуществляется на уровне местного самоуправления, а с другой – направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, которые признаются и гарантируются Конституцией РФ.

Исходя их проведенной систематизации, под принципами правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления диссертант предложил понимать совокупность основополагающих, руководящих начал, регулирующих деятельность субъектов местного самоуправления и направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина.

По мнению диссертанта, наиболее ярко институциональные свойства принципов правозащитной деятельности институтов местного самоуправления проявляются в их функциях

Функции принципов правозащитной деятельности институтов местного самоуправления определены автором исследования как основные направления их воздействия на муниципально-правовые отношения, складывающиеся по поводу защиты прав и свобод человека и гражданина со стороны органов местного самоуправления, и (общественных правозащитных объединений, общественных приемных, общественных палат) и др. Принимая во внимание специфику воздействия принципов права вообще и принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления, в частности, на общественные отношения и сознание людей, выделяются такие их функции, как регулятивная, информационная и ценностно-ориентационная.

Регулятивная функция принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления привносит единообразие во всю систему конституционных и иных отраслевых норм, регулирующих отношения по формированию, осуществлению и гарантированию основ правового положения личности.

Информационное воздействие принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления играет существенную роль в воспитании правовой культуры каждого члена общества. Благодаря данной функции, все «правозащитное» законодательство получает дополнительную правовую энергию, рассчитанную на формирование должной правовой культуры каждого члена общества.

Объектом воздействия ценностно-ориентационной функции принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления. Объектом воздействия этой функции является правосознание в действии, т.е. в единстве с правовым поведением субъектов. Под влиянием ценностно-ориентационной функции оказывается и поведение субъектов правозащитных отношений, в рамках которых осуществляются и гарантируются основные права, свободы и обязанности личности. Превратить ценности принципов правозащитной деятельности на уровне местного самоуправления в конкретные мотивы реального правового поведения – конечная цель этой функции. Таким образом, ценностно-ориентационная функция оказывает воздействие на сознание и волю субъектов правозащитных отношений, формирует у них позитивные правовые установки и уважительное отношение к личности, ее правам, свободам и обязанностям, а также стремление к правомерному поведению.

Затронута проблематика гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне местного самоуправления. Автором уточнено определение юридических гарантий; приведены доводы в пользу выделения самостоятельных гарантий муниципальной защиты прав и свобод человека и гражданина (гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина на уровне местного самоуправления), а также дана характеристика общих, организационных и специальных гарантий муниципальной защиты прав и свобод человека и гражданина, населением и органами местного самоуправления.

Права и свободы могут превратиться в пустые декларации, если их осуществление не будет материально и юридически гарантировано. Оцениваться же они должны по реальным гарантиям. В рамках данного исследования проведен анализ имеющихся в науке трактовок понятия «юридические гарантии», и на его основе дано авторское определение указанного понятия – совокупность правовых условий и средств, направленных на обеспечение, соблюдение и защиту прав и свобод личности, пресечение их нарушения, а также восстановление нарушенных прав.

Диссертант подчеркивает, что необходимо различать понятия «гарантии» и «гарантии защиты». В содержание понятия «гарантия» вкладывается вся совокупность условий, средств и способов, создающих личности равные возможности для реализации своих прав. В содержание же понятия «гарантия защиты» включается лишь определенная часть этих условий и средств, необходимых для действенного функционирования института государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ввиду того, что диссертантом выделен отдельный самостоятельный уровень защиты прав и свобод личности – муниципальный, необходимо выделять и соответствующие гарантии.

Дано авторское определение гарантий муниципальной защиты прав и свобод человека и гражданина (гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина наделением и органами местного самоуправления). Это совокупность определенных условий, специальных средств и способов организационной деятельности публичных и непубличных институтов местного самоуправления, призванных обеспечить защиту прав и свобод личности на муниципальном уровне, предупредить их нарушение и восстановить в случае нарушения.

Обоснована целесообразность введения гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина институтами местного самоуправления в качестве обязательного положения в уставе муниципального образования. Отмечено, что их закрепление в единстве с системой государственного гарантирования должно стать обязательным требованием, в частности, к уставам муниципальных образований.

Муниципальные гарантии могут быть представлены с точки зрения единства общих, специальных (юридических) и организационных средств гарантирования. При этом они могут быть раскрыты и как гарантии реализации, и как гарантии охраны прав и свобод граждан.

Наиболее широко и полно система гарантирования прав и свобод жителей муниципальных образований представлена все-таки на низовом, муниципально-правовом уровне своего закрепления, в частности, в уставах муниципальных образований. И это не случайно, так как именно указанный уровень обеспечивает реальные возможности не только провозглашения, но и осуществления соответствующих прав и свобод. К сожалению, пока только в Уставе г. Ростова-на-Дону содержится специальная статья 15 «Гарантии прав и свобод членов городского сообщества», в которой указывается, что «обеспечение в городе прав и свобод членов местного сообщества... относится к числу основных функций городского самоуправления, его органов и должностных лиц»^¹.

Степень гарантированности прав и свобод населения в рамках муниципального образования является важным показателем зрелости и уровня развития всей системы местного самоуправления. И, наоборот, всякое ограничение местного самоуправления, подмена инициативы населения в самостоятельном решении вопросов местного значения является покушением не только на основы муниципальной демократии, но и на права конкретных членов местного сообщества.

Важное место в системе муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина занимают организационные гарантии. Они находят свое воплощение в различных направлениях деятельности органов местного самоуправления по обеспечению, охране и восстановлению нарушенных прав жителей муниципальных образований. В этой связи особое значение имеет обеспечение охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Глава вторая – «Правозащитное партнерство как механизм совершенствования правозащитной деятельности» – состоит из трех параграфов: «Современный российский опыт правозащитного партнерства и перспективы его совершенствования»; «Развитие компенсаторных институтов защиты прав человека в системе местного самоуправления»; «Поддержка правозащитной деятельности населения и органов местного самоуправления правовыми позициями органов конституционного контроля».

Диссертантом определены реальные и потенциальные возможности представительных и исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Определено, что устав муниципального образования – это не только правовое средство, обеспечивающее реализацию самостоятельности местного самоуправления, это еще и основной документ муниципального уровня, закладывающий и учреждающий концепцию правозащитной деятельности. Об этом свидетельствует обязательное включение в уставы муниципальных образований норм, непосредственно связанных с правами человека. К таковым отнесены нормы о форме, порядке и гарантиях непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; о полномочиях выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. По мнению автора, именно эти положения выступают гарантией реализации права граждан на участие в местном самоуправлении и очерчивают границы вмешательства в права человека органов местного самоуправления и их должностных лиц при решении вопросов местного значения. Представительные органы, как правило, не наделяются функциональными прерогативами по реализации прав и свобод человека и гражданина. Их деятельность только создает необходимые правовые условия и предпосылки для реализации прав и свобод. Традиционно органы исполнительной власти осуществляют оперативное управление общественной жизнью. Поэтому реализация прав и свобод, а также обеспечение объективных условий для их реализации в значительной мере происходят в сфере распорядительной деятельности исполнительной власти.

Установлено, что на уровне местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. за органами представительной власти прямо не закреплено полномочий по охране и защите прав человека и гражданина. В Законе не употребляется ни одной связки «защита прав человека». Однако рассмотрение его отдельных положений позволяет выявить правозащитный ресурс практически у каждого органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования– это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

В числе его полномочий с правозащитной деятельностью необходимо связывать, во-первых, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (п. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).

Во-вторых, только представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (п. 3 ст. 43).

В-третьих, важным направлением правозащитной деятельности представительного органа муниципального образования можно считать контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Деятельность депутатов представительных органов как средство защиты прав и свобод человека и гражданина на местном уровне приобретает разные формы, например: депутатский запрос, создание постоянной или временной комиссии, расследование, проведение дебатов по вопросам, связанным с обеспечением определенного конституционного права или в связи с грубыми или массовыми нарушениями прав и т.д. в рамках их компетенций.

Важное значение с точки зрения правозащитной направленности представляет нормотворческая деятельность представительного органа муниципального образования (п. 13 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).

Следующим субъектом, обладающим достаточным правозащитным потенциалом в рамках местного самоуправления является глава муниципального образования. Это высшее должностное лицо, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он подписывает и обнародует акты, в установленном порядке принятые представительным органом муниципального образования. Так как многие правовые акты представительного органа связаны с охраной и защитой прав человека, то глава муниципального образования, подписывая эти акты, принимает непосредственное участие в их создании.

Немаловажное значение в защите прав и свобод человека в рамках муниципального образования имеют непосредственно акты главы муниципального образования, которые он издает в пределах своих полномочий. Акты издаются в форме постановлений и распоряжений.

Представляется, в настоящее время особую роль в развитии правозащитной функции институтов местного самоуправления могут сыграть программы развития муниципального образования. Проведенный анализ подобного рода актов показал, что они принимаются представительным органом муниципального образования. Эти программы принимаются по наиболее важным вопросам жизни муниципального образования, но все-таки подавляющее большинство из них касается социальной сферы.

Диссертант предлагает в числе прочих каждому муниципальному образованию принимать в рамках их компетенции долгосрочную или краткосрочную правозащитную муниципальную программу. Этот акт должен стать некой специализированной основой (помимо устава) для всех остальных принимаемых актов, которые так или иначе связаны с правами личности. В нем необходимо отражать не только принадлежащие населению права и свободы, но и реально действующий механизм их охраны и защиты.

В качестве одного из направлений правозащитной деятельности тутов местного самоуправления выделена охрана общественного порядка ввиду того, что в это понятие в его конституционном закреплении (ч. 1 ст. 132) предполагается возложение на органы местного самоуправления широких полномочий не только по предупреждению нарушений общественного порядка, восстановлению нарушенных прав и свобод жителей муниципального образования, но и создание условий, направленных на поддержание на своей территории режима законности, общественной безопасности, на соблюдение прав и свобод граждан.

Еще одним правозащитным ресурсом, заложенным в Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по мнению диссертанта, является «межмуниципальное правозащитное сотрудничество». В соответствии со ст. 6 указанного закона в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В соответствии с эти положением практикуется учреждение Ассоциаций муниципальных образований. Огромное внимание в их деятельности уделяется именно вопросам обеспечения, охраны, оптимизации способов защиты прав человека и гражданина на уровне местного самоуправления.

Автором диссертации исследованы правозащитные возможности компенсаторных институтов местного самоуправления. К таковым отнесены те, которые могут пополнить правозащитный ресурс институтов местного самоуправления, а также институты, имеющие двойственную правовую природу (учреждаемые как гражданским обществом, так и представительными и исполнительными органами соответствующего уровня). В качестве компенсаторных институтов, которые реально функционируют на территории отдельных муниципальных образований, рассмотрены муниципальная комиссия по делам несовершеннолетних, общественные правозащитные объединения, общественные приемные. Диссертант обосновал, что потенциальные правозащитные возможности могут быть реализованы на основном муниципальном уровне защиты при учреждении муниципальной комиссии по правам человека, муниципального уполномоченный по правам человека, муниципальных общественных палат.

В качестве одного из предлагаемых компенсаторных институтов можно представить муниципальную комиссию по правам человека в муниципальном образовании. Прообразом данной организации может стать Комиссия по правам человека субъекта Российской Федерации.

Следующим дополнительным субъектом правозащитной деятельности в рамках муниципального образования можно считать комиссии по делам несовершеннолетних.

В соответствии с действующим законодательством комиссии по делам несовершеннолетних в пределах своих полномочийосуществляют меры по координации деятельности расположенных на территории муниципальных образований органов и учреждений системы зашиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений, рассматривают материалы в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, а также в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, рассматривают дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, руководителей учреждения, должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления либо иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Федерации, а также принимают иные меры, решения и осуществляют контроль за их исполнением.

Диссертант считает, что положительный опыт работы рассмотренных комиссий должны взять на вооружение все муниципальные образования, так как это не просто дополнительный правозащитный институт, но и, что не менее важно, специализированный институт по защите прав несовершеннолетних.

По мнению автора, институт уполномоченного по правам человека является одной из важных альтернатив разрешения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон. Как политико-правовой институт демократического государства он является прямым следствием народной борьбы человека и гражданина за свои права, необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии.

Учреждение данного института законодательно предусмотрено на федеральном и региональном уровнях. Диссертант предлагает учредить должность муниципального уполномоченного по правам человека, так как эффективность его деятельности связывает именно с этим правозащитным уровнем.

В дальнейшем имеет смысл пойти по пути создания института специализированных уполномоченных местного самоуправления в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека, например, по защите прав ребенка, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы.

Важная роль в системе муниципальной правозащитной деятельности, по мнению автора, принадлежит общественным правозащитным объединениям, в том числе, регионального и местного значения. К сожалению, именно на этом уровне правозащитные общественные объединения, пожалуй, наименее активны и менее всего эффективны. Излишняя политизация их деятельности привела к тому, что они чаще ориентируются на общегосударственные и даже международно-правовые масштабы своей деятельности, а не на решение конкретных правозащитных проблем в отдельном городе и деревне. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны оказывать содействие и тесно взаимодействовать с правозащитным движением в процессе обеспечения прав и свобод своего населения. В этом плане оправдан такой подход, когда в уставе муниципального образования получает закрепление обязанность органов местного самоуправления по координации всей правозащитной деятельности на территории муниципального образования.

В подтверждение реальности правозащитной функции местного самоуправления диссертантом была проанализирована практика органов конституционного для контроля.

Рассмотренная практика в контексте исследуемой проблемы содержит косвенное, но значимое подтверждение (в достаточном для такого вывода объеме) существования, действенности и реализуемости правозащитной функции местного самоуправления в Российской Федерации.

Несмотря на наличие в механизме осуществления местного самоуправления правозащитной функции, нередко обязанные ее реализовывать публичные и непубличные институты местного самоуправления игнорируют указанную обязанность, либо вовсе нарушают права и свободы человека и гражданина. Обнаружение данного факта требует незамедлительного реагирования со стороны общественности и в определенной степени – государства.

Содержащиеся в мотивировочной части рассмотренных определений Конституционного Суда Российской Федерации положения, несмотря на косвенный характер, представляют собой важные рекомендации относительно осуществления местного самоуправления, в том числе, реализации правозащитной функции.

Учитывая значительный объем и динамику решений органов конституционного контроля по жалобам именно граждан, а не иных субъектов, можно сделать вывод о том, что за последние годы значительно вырос уровень политической и правозащитной активности граждан, что, по мнению автора, есть не только показатель степени нарушаемости прав и свобод человека и гражданина, но и роста политической и правовой заинтересованности граждан, а также уменьшения масштабов правового и социального нигилизма в обществе.

Автор диссертации считает, что формирование в местных сообществах единой системы защиты прав и свобод личности, которая базировалась бы на сочетании государственных институтов с муниципальными, а также с общественным правозащитным движением для России имеет принципиальное значение: наш исторический опыт свидетельствует об опасности абсолютизации государственных институтов влияния на личность. Подлинная свобода, правовой комфорт личности как члена местного сообщества, невозможны до тех пор, пока сами граждане, их самоуправляющиеся объединения и общественные формирования не получат широкие возможности для решающего влияния на обеспечение своих прав. Носителем же правозащитной самоорганизации населения может стать лишь демократическое, гражданское общество с развитыми началами местного самоуправления, формирование которого является первоочередной целью политических преобразований в России.

В Заключении подведены итоги диссертации, сформулированы теоретические выводы, конкретизирована позиция автора по рассматриваемым проблемам.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России:

1. Шишов П.В. Конституционно-правовой механизм правозащитной деятельности местного самоуправления в России // Социология власти. 2009. № 4. − 0, 5 п.л.

2. Шишов П.В. О некоторых направлениях правозащитной деятельности местного самоуправления // Государственная служба. 2009. № 3 (59). С. 58-60. − 0, 5 п.л.

Иные публикации автора:

3. Шишов П.В. Публичные механизмы правозащитной деятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 2. − 0,8 п.л.

4. Шишов П.В. Компенсаторные институты защиты прав человека в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 6 (18). − 0,8 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Шишова Павла Васильевича

Тема диссертационного исследования:

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ

ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Научный руководитель –

доктор юридических наук, доктор социологических наук,

профессор Халипова Е.В.

Изготовление оригинал-макета

Шишовым П.В.

Подписано в печать 30 октября 2009 г.

Тираж 80 экз.

Усл. п. л. – 1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 193

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993, 25 декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст.1; 2.

1 Ростов Официальный. 2007. № 51-52. 26 декабря.

Blog

Роль местного самоуправления в формировании правозащитных механизмов

Содержание

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право