Geum.ru

Самоуправление городов россии в условиях революционного процесса. 1917 1918 гг. (На материалах городов московской, тульской, вятской губерний)

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Основное содержание диссертации
Третий параграф
Подобный материал:
1   2   3

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, даётся характеристика историографии и источниковой базы; формулируются объект, предмет, цели и задачи, методологическая основа исследования; определяется степень новизны диссертации; фиксируется её научно-практическая значимость.

В первой главе изучается исторический опыт городского самоуправления в России, что необходимо для понимания и оценки того, в каком состоянии находился институт самоуправления городов России к началу революции; исследуется вопрос о тенденциях и результатах развития муниципальных органов управления в XIX – начале XX вв. В первом параграфе осуществляется экскурс в историю становления думской формы самоуправления городов, изучается состояние законодательной базы городского самоуправления и социальный состав муниципальных органов к началу 1917 г. Основными законодательными вехами развития института городского самоуправления стали Городовые положения 1870 г. и 1892 г. Реформа 1892 г. касалась в первую очередь вопросов избирательной системы и правительственного надзора. Была введена формально бессословная система выборов в городские думы с высоким имущественным цензом. Факт, что гласные предреволюционных городских дум были избраны крайне небольшим процентом зажиточных горожан, среди которых не был представлен целый ряд игравших значимую роль в жизни городов социальных групп, становился одной из основных проблем муниципального управления. Около 80% городского населения не могли напрямую влиять на принятие решений, касавшихся всех горожан, те же, кто имел право участвовать в городских выборах, зачастую не желали его реализовывать. Усилившийся в конце XIX – начале XX вв. правительственный надзор стал особенно остро восприниматься как несправедливость в связи с политизацией деятельности городских дум. Даже у незначительного привилегированного слоя имевших избирательные права городских жителей накапливалось недовольство существующим положением, ярким примером чего стала деятельность Всероссийского городского союза и выборы в Москве 1916 г.

Во втором параграфе рассматривается ситуация накануне 1917 г. в сфере городского хозяйства. Задача удовлетворения общественных нужд горожан была важнейшей в деятельности органов самоуправления. Предоставленная налоговая база была крайне ограничена, мало соответствовала принципу справедливости, чрезмерно облагая часть горожан, оставляя доходы других вне своего внимания. Большинство городских дум не имели возможности или желания повышать до максимума размер прямых городских налогов, среди которых важнейшим был оценочный сбор, поэтому резерв повышения доходов приходилось искать в косвенных налогах – доходах от муниципальных предприятий, сдачи в аренду городских имуществ. Это стимулировало города к созданию новых городских предприятий, развитию муниципального хозяйства. Возможности получения косвенных доходов были ограничены бедностью населения.

Приоритеты в расходовании средств каждый город расставлял сам, однако имелись обязательные расходы. Несмотря на их резкую критику со стороны общественности, обязательные расходы играли позитивную роль, так как защищали города от нецелевого использования средств в ущерб первостепенным нуждам. В целом, траты городов были крайне недостаточными, из-за нехватки средств городское хозяйство развивалось гораздо меньшими темпами, чем этого хотелось бы представителям общественности. Дополнительным способом изыскания средств могли стать займы, однако облигации было выгодно реализовывать только крупным городам, а государство не стимулировало этот способ финансирования производительных городских расходов. Ещё одним фактором усиления оппозиционности правительству и цензовым думам в среде горожан становилась неготовность власти к решению финансовых проблем муниципалитетов, ликвидации преград на пути развития городского хозяйства.

Третий параграф посвящен изучению оценки российским обществом положения в сфере городского самоуправления к началу революции 1917 г. Ущербность и ограниченность самоуправления вызывали недовольство со стороны представителей либерально настроенного общества. Основными требованиями объявлялись ограничение государственного контроля, демократизация: введение всеобщего избирательного права или резкое смягчение цензов, расширение полномочий городов. Критике финансово-хозяйственного положения городских самоуправлений уделялось значительно меньшее внимание. Недостатки и проблемы муниципального управления оппозиционными деятелями были усилены, рельефно отображены и связаны существовавшим в стране политическим режимом, подчеркивалась его неспособность решить стоявшие перед городами проблемы.

Система городского самоуправления к началу 1917 г. находилась в кризисном состоянии, нуждалась в реформировании. Война ещё более усилила эту потребность. Кризис системы управления городами стал одним из элементов общенационального кризиса. Его особенностью являлось то, что он отражал противоречия между самодержавной властью и интеллектуальной, финансовой элитой общества, для которой были значимы те ценности, которые олицетворяло свободное и демократизированное городское самоуправление.

Во второй главе рассматриваются различные аспекты преобразований института городского самоуправления и деятельности муниципальных органов в период существования Временного правительства. Первый параграф посвящен изучению вопроса о роли органов самоуправления в Февральской революции и о влиянии революции на муниципальные органы. Городских гласных многое связывало со старым режимом, но перспективы, которые, как казалось, открывает революция, были для многих ещё более заманчивыми. Этим можно объяснить поведение большинства гласных городских дум в условиях начавшейся революции. Московская городская дума ещё до окончательной победы революции в Петрограде призвала устранить сторонников старого порядка. При активном участии московского самоуправления был сформирован Комитет общественных организаций, однако преобладающего влияния в нём цензовая дума не получила. Провинции информация о революции достигала с опозданием, а противоречия между местными властями и цензовыми органами самоуправления были слабее. И в Вятке, и в Туле весть о революции обсуждалась руководством муниципалитета с представителями губернской власти, после прояснения информации принималось решение о признании происшедшего переворота. Мирная смена власти во многом была заслугой именно муниципалитетов. Органы городского самоуправления показали себя соответствующими тому значению, которое в них вкладывалось до революции демократической общественностью, однако ситуация в результате революции поменялась настолько радикально, что контроль над положением в регионах оказался в руках сформированных на гораздо более широкой основе комитетов, в которых деятели городских дум принимали участие, но не доминировали.

Во втором параграфе исследуется законодательство Временного правительства, обеспечившее правовую базу демократизации института городского самоуправления. По замыслу центральной власти городское самоуправление в думской форме должно было стать той общей формой, в которую предстояло вылиться органам самоуправления в городах. В марте 1917 г. под давлением общественности и левых политических партий началась спешная разработка муниципальной реформы, к которой были привлечены компетентные представители муниципальной науки.

Новый закон от 15 апреля 1917 г. отличался демократичностью. В нём впервые был закреплен принцип всеобщего равного тайного и прямого голосования, отменены цензы оседлости, религиозные, национальные, имущественные, половые. Было введено голосование за партийные списки, пропорциональная система, имевшая недостатки, ярко проявившиеся в ходе революции. Принципы, закрепленные в законе, были бы адекватны в развитом гражданском обществе, с устоявшейся политической системой, чего в России 1917 г. не было. Постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. расширило полномочия муниципалитетов, устранило правительственную опеку, сохранив лишь общий надзор за деятельностью самоуправления на предмет только законности, но не целесообразности принимаемых решений. К лету 1917 г. была сформирована правовая база процесса демократизации городского самоуправления. Перед общественно-политическими силами страны развернулось огромное поле деятельности, где можно было проявить свои творческие созидательные способности. Органы самоуправления должны были стать органами государственного управления. Временное правительство ожидало, что, как результат принятых муниципальных законов, в лице городского самоуправления будет создана сильная опора демократическому «февральскому» режиму, способная установить порядок на местах, однако этого не произошло. Действия Временного правительства и устремления ведущих общественно-политических сил в сфере городского самоуправления оказались неадекватны ситуации в стране, где наиболее острыми были продовольственный, земельный вопрос, утомление войной и расстройство промышленности.

Третий параграф раскрывает политическую роль органов городского самоуправления в условиях революционного процесса до момента крушения «февральского» демократического режима Временного правительства. Деятельность органов городского самоуправления определялась двумя важнейшими факторами: демократизацией муниципальных органов; политизацией деятельности городских дум.

В марте 1917 г. возникла опасность ликвидации системы органов городского самоуправления в думской форме и передачи их функций в руки Комитетов общественных организаций, которые, таким образом, могли бы сконцентрировать у себя всю власть на местах. В Москве благодаря усилиям кадетов, действиям правительства и в результате дискуссий в общественном исполнительном комитете цензовая дума была сохранена и активно участвовала не только в управлении городским хозяйством, но и политической жизни города и страны. В Туле цензовая дума хоть и продолжала действовать, но оказалась на задворках общественно-политических процессов, функционировала под контролем, а иногда и руководством исполнительного комитета. В Вятке, Котельниче общественные деятели были настроены на полное переизбрание составов городских дум, но в итоге довольствовались пополнением их представителями общественных организаций, в результате чего органы городского самоуправления стали напоминать общественные исполнительные комитеты, но только не с административными, а с муниципальными функциями. В Серпухове цензовый состав органов городского самоуправления досрочно прекратил свои полномочия, и муниципальное управление взял в свои руки местный исполнительный комитет.

Летом 1917 г. повсеместно прошли муниципальные выборы. Несмотря на имевшие место нарушения полученные результаты в целом соответствовали политическим предпочтениям населения. Демократизация городского самоуправления была необходимым, но недостаточным условием успешного функционирования органов городского самоуправления. Преобразования должны были подкрепляться финансово-хозяйственными успехами.

Политизация, предпосылки которой наметились ещё до революции, но в 1917 г. стали особенно бросаться в глаза, являлась одним из проявлений муниципального кризиса 1917 г. в политической сфере. Она в большей степени коснулась столичных и губернских городов: в ходе предвыборной кампании в Москве, Туле, Вятке развернулась оживленная борьба между партиями, в муниципальных выборах участвовали партийные списки, в городских думах принимались резолюции по текущему моменту. Политизация привела к острому конфликту ряда дум, особенно Московской, с муниципальными работниками, в результате чего самоуправления лишались фактической возможности управления хозяйством. Ярким проявлением политизации стало противостояние городских дум и большевиков в период захвата последними власти. Причину кризиса стоит искать не только в явлении вовлечённости муниципалитетов в политическую жизнь общества, но и в том, что муниципалитеты не смогли сформировать единую политическую позицию на основе общности хозяйственных интересов и задач каждого города. Вместо представительства на политической арене интересов горожан и муниципального хозяйства городские думы стали выразителями воли той или иной партии, а потому авторитет таких органов самоуправления растаял с падением популярности представленных в них политических сил.

Особенностью периода с февраля по октябрь 1917 г. были повышенные ожидания населения в отношении органов городского самоуправления, от которых ждали решения вопросов общегосударственной значимости. Но эти вопросы находились вне сферы компетенции городов и не могли быть разрешены на муниципальном уровне. Разочарование в деятельности Временного правительства проецировалось и на органы местного самоуправления.

Пример рассмотренных в диссертации городов показал, что муниципалитеты как Москвы, так и губернских и уездных городов, успешно адаптировались к условиям «февральского» демократического режима, тесно связали себя с Временным правительством. Умеренные социалисты, обещавшие серьёзно перестроить основы капиталистической рыночной экономики на основе идей классовой борьбы и социального равенства, на деле приняли правила и ценности капитализма. Муниципалитеты могли бы стать опорой демократической верховной власти на местах, но кризис оказался глубже, чем можно было предположить. Политизация и вовлечение в межпартийные распри создавали угрозу существованию самоуправления в том виде, в каком оно оформилось к осени 1917 г.

В четвертом параграфе раскрываются основные направления финансово-хозяйственной деятельности городских дум, рассматриваются проблемы, которые её сопровождали, достигнутые успехи, особенности. Внешняя обстановка для качественного рывка в муниципальной сфере, к чему призывали политические силы революционной России в своих муниципальных программах, была крайне неблагоприятной. Несмотря на нехватку финансовых средств в меру возможности муниципалитеты поддерживали те достижения в городском хозяйстве, которые уже имелись. Серьёзных улучшений в сфере муниципального хозяйства добиться не удалось, новые демократические составы муниципалитетов только приступали к творческой работе и ко времени октябрьского переворота не успели добиться явных успехов. В деятельности городских управлений рассмотренных в диссертации городов в условиях «февральского» демократического режима 1917 г. ярче проявились негативные черты политики муниципализации: многие городские предприятия становились убыточными. Экономия средств на внешнем благоустройстве и текущем ремонте муниципальных предприятий оборачивалась обветшанием и постепенным развалом с трудом созданных достижений. Задачи в деле развития городского хозяйства, сформулированные городскими управами в 1917 г., были однотипными, однако каждому муниципалитету приходилось придумывать свои пути для реализации задуманного, многое зависело от имевшихся у города ресурсов, инициативы городских деятелей.

Война и революция породили новые, специфические функции городских самоуправлений: города начали участвовать в попытках смягчить обострившийся жилищный вопрос, выполняли важные функции в деле обеспечения населения продовольствием и топливом. Наиболее острыми проблемы с жильём, как свидетельствует опыт Москвы и Тулы, были в крупных губернских и столичных городах. Муниципалитеты шли по пути усиления учёта и контроля, организации распределения. Создавались домовые комитеты, осенью 1917 г. органы городского самоуправления ряда рассмотренных в диссертации городов серьёзно задумались о принудительной реквизиции чрезмерной жилплощади. Проблемы усиливало расстройство транспортной системы. В течение 1917 г. города активно наращивали продовольственную и дровяную операции, стремясь организовать централизованный закуп и распределение среди нуждающихся дефицитных продовольственных товаров, топлива. Развитию дела мешали частые реорганизации, отсутствие средств и опытных работников. Одним из путей преодоления дефицита была организация рядом городов, как Москва, Вятка, огородного дела и городских молочных ферм. К осени 1917 г., несмотря на предпринимаемые городами действия, ситуация с продовольствием и топливом в большинстве городов была катастрофической. В условиях анархии муниципалитеты во всё большей мере вынуждены были полагаться на себя. Некоторые из них, как в Котельниче, находившиеся в хлебопроизводящих губерниях, отказывались соблюдать хлебную монополию, в других – пытались ужесточить политику твёрдых цен и распределения всего необходимого по карточкам, в третьих, как в Туле, - вынуждены были, при соблюдении в целом государственной монополии, прибегать к совершению противоправных действий в обстоятельствах, когда иного выхода не было, а в конечном итоге – обращаться к помощи вооруженной силы для принудительного изъятия хлеба у крестьян.

Революционные события февраля 1917 г. стали стимулом для развития деятельности городов в сфере образования и здравоохранения, ознаменовались более широким, чем имело место раньше, привлечением к делу управления сферой народного образования и здравоохранения широких общественных сил. Дело народного образования перестраивалось на принципах децентрализации, коллегиальности и более узкой специализации отделов. За первые несколько месяцев существования демократических дум каких-то очевидных достижений новые гласные в рассмотренных в рамках диссертации городах добиться не успели, сильно мешала нехватка финансовых средств. Но именно в 1917 г. нужды медицины и образования стали рассматриваться не как сфера благотворительности и бюджетного финансирования «по остаточному принципу», а как важнейшие общие функции муниципалитетов и государства.

Финансовые трудности, испытываемые городами, стали одним из факторов, обусловивших кризис муниципального управления накануне революции. Временному правительству не удалось их преодолеть. В 1917 г. города оказались перед лицом острой нехватки текущих средств и необходимости искать источники покрытия огромного дефицита или, в противном случае, сворачивать свою хозяйственную деятельность, срочно продавать часть имущества.

Общими причинами углубления финансового кризиса в городах стали затяжка с принятием и несовершенство законов, расширявших финансовые возможности муниципалитетов, рост цен, повышение стоимости закупаемых материалов и рабочей силы, продолжавшаяся война, нерешительность действий и слабость центральных и местных властей, нестабильная политическая обстановка. Попытки усовершенствовать сложившуюся до революции модель финансирования муниципалитетов, предпринятые в период между мартом и октябрём 1917 г.: демократизация, ослабление ограничений и контроля государства за городскими финансами, предоставление ряда дополнительных налогов – не соответствовали масштабам возникших проблем, о чём свидетельствует углубление финансового кризиса в городах. Муниципальные предприятия, не приносившие значительных убытков раньше, в условиях революции стали вытягивать из городских бюджетов значительные средства. Повышение жалованья рабочим и служащим, увеличение сферы деятельности муниципалитетов, помощь фронту, снабжение городов продовольствием и топливом также вызывали существенные траты из местных бюджетов.

Для сведения бюджетов и быстрого увеличения поступлений муниципалитеты городов, находившихся в центре внимания в диссертации, вынужденно прибегали к непопулярным мерам: увеличению косвенного обложения путём повышения тарифов, сокращению необязательных расходов, иногда – к переоценке недвижимости, основным способом сведения бюджета стали займы. Значение частно-правовых способов покрытия дыр в бюджетах, не соответствовавшее общественно-правовой природе муниципалитетов, ещё более возросло. Меры по повышению доходов не успевали угнаться за инфляцией и вынужденным ростом расходов. Каждый из рассмотренных в диссертации городов на основе общих тенденций по-своему стремился преодолеть финансовый кризис, однако результаты этих попыток были однотипны.

В пятом параграфе рассматривается пройденный институтом городского самоуправления в 1917 г. путь эволюции. Период существования Временного правительства ознаменовался системной перестройкой органов городского самоуправления. Прослеженный нами процесс их революционной трансформации должен был стать внешним проявлением коренной перестройки психологии различных слоёв общества. Новым муниципальным органам предстояло стать опорой демократической верховной власти на местах, придать ей прочность, обеспечить неизменность демократического выбора России, сделанного в февральско-мартовские дни 1917 г. Взяв в свои руки государственное управление на местах, реформированные органы городского самоуправления могли бы в дальнейшем участвовать в формировании верховной власти. Меры, предпринятые Временным правительством и практический опыт деятельности органов самоуправления городов, рассмотренных в рамках диссертации, свидетельствует, что несмотря на нерешительность и сохранение верховной властью назначаемых лиц для управления губерниями, общее направление трансформации городского самоуправления было неизменно.

Поражение Временного правительства символизировало, что во многом утопическую задачу быстрого изменения основ взаимоотношений между обществом и властью не удалось осуществить за несколько месяцев: виноваты идеализация общественными деятелями психологии народных масс, слабое представление об их потребностях, негативные черты, проявившиеся в реформированных муниципальных органах: политизация, завышенные общественные ожидания, финансовый кризис, невозможность добиться быстрых улучшений в области городского хозяйства, в решении продовольственного, топливного вопросов. Муниципальный кризис был частью общенационального и мог быть разрешён только комплексно. Начало деятельности новых составов самоуправлений рассмотренных в диссертации городов свидетельствовало, что общий выход должен был быть найден на путях социал-реформизма.

В третьей главе рассматривается положение в сфере самоуправления российских городов после прихода к власти большевиков. Первый параграф посвящен изучению вопроса организационных преобразований, системной трансформации органов городского самоуправления в конце 1917 – 1918 гг. Не имея чёткой концепции по вопросу о том, что делать с органами самоуправления в думской форме, большевики принялись за то, с чем медлили умеренные социалисты: начали активно разрушать прежние чиновничьи органы, передавая муниципалитетам новые полномочия, пытаясь встроить институт самоуправления в думской форме в формируемую большевиками советскую модель местного управления. Учитывая острые разногласия преобладавших в муниципалитетах политических сил с большевиками и левыми эсерами, пришедшие к власти партии пытались вывести вопросы политики и межпартийной борьбы из ведения городского самоуправления. Ожесточенная политическая борьба большевиков и умеренных социалистов, отсутствие у большевиков всеобщей поддержки не позволили организовать эффективное взаимодействие между большевистскими управленцами и демократическими составами органов городского самоуправления, обеспечить успешное осуществление планов в области городского хозяйства. Муниципалитеты находились в состоянии кризиса вследствие несоответствия их действий политике и правовым установлениям новой центральной власти, политического соперничества, притязаний местных советов на предмет компетенции органов самоуправления, организационной неопределённости, отсутствия финансов, кадрового кризиса, проблем с посещаемостью заседаний, противостояния с муниципальными рабочими.

После роспуска Учредительного собрания, символизировавшего демократическую многопартийную систему, начался поиск путей радикальной трансформации городского самоуправления. Новыми органами самоуправления в городах должны были стать городские советы, являвшиеся одновременно органами административной власти, а думский аппарат должен был быть встроен в советский. Городские советы рассмотренных в диссертации городов в 1918 г. находились в состоянии правовой, организационной неопределённости, претерпели трансформацию из многопартийных в однопартийные органы, перешли от полной самостоятельности к деятельности в условиях жёсткой централизации и диктата одной партии, резко расширили компетенцию, приняв в свои руки сначала административную власть на местах, а затем и городское хозяйство, не имея опытных работников и проработанных планов намеченных на уровне идеи преобразований, соперничали по вопросам соподчинённости, компетенции, раздела имущества старых органов управления с уездными и губернскими советами.

В связи с острой нехваткой знающих и политически лояльных кадров, соперничеством и параллелизмом в компетенции между советами, фактическим переходом функции принятия управленческих решений из советов в партии, ситуацией гражданской войны, сдвигавшей вопросы хозяйства на второй план, острой нехваткой финансов к концу 1918 г. усилилась тенденция к объединению городских советов с уездными и губернскими. Из рассмотренных нами городов к концу 1918 г. муниципальными делами Тулы управлял губисполком, в Вятке шла острая борьба за ликвидацию горсовета, в Серпухове действовал только уездный совет, а в Котельниче воссозданный было горсовет был слит с уездным уже в феврале 1919 г. Во многих городах фактически ликвидировалось территориальное городское самоуправление, усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти.

Во