Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

ПЯТИКОВА ЕЛЕНА АНАТОЛЬЕВНА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ ПО ДЕЛАМ
О НАРУШЕНИЯХ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ

Специальность 12.00.14  Административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва  2009

Работа выполнена на кафедре административного и таможенного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».

Научный руководитель:	кандидат юридических наук, доцент Зубач Анатолий Васильевич
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, доцент Куракин Алексей Валерьевич; кандидат юридических наук, доцент Трегубова Елена Валерьевна
Ведущая организация:	Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия экономической безопасности МВД России»

Защита диссертации состоится «18» ноября 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 310.001.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский проспект, д.4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской таможенной академии.

Автореферат разослан «16» октября 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент В.Г. Беспалько

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность научного исследования определяется тем, что нарушения таможенных правил, по которым проводится административное расследование, характеризуются повышенной общественной опасностью, так как затрагивают экономические интересы государства и тем самым оказывают негативное влияние на состояние его экономической безопасности.

Многие признаки этих административных правонарушений, (например, ст. 16.1, 16.2 КоАП РФ), имеют сходные признаки со смежными составами преступлений (ст. 188, 194 УК РФ), а повышенные санкции за их совершение обусловливают более высокие требования к исследованию всех обстоятельств дела посредством качественного проведения административного расследования. При этом правильное назначение наказаний позволяет решать не только задачи производства по делам об административных правонарушениях, но и оказывает значительное влияние на пополнение федерального бюджета.

Так, в 2008 году, по данной категории дел, назначено наказаний на сумму более 11 млрд. рублей.

Таможенные органы достаточно часто используют административное расследование в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Так в 2008 году ими было возбуждено 83700 дел об административных правонарушениях и по 39168 из них проводилось административное расследование^¹. При этом на протяжении последних трех лет отмечается стабильный рост количества таких дел, о чем свидетельствуют статистические данные.

Как показывает анализ правоприменительной практики таможенных органов по рассматриваемому направлению деятельности, выявлен ряд нарушений и недостатков в деятельности таможенных органов по осуществлению административного расследования, которые приводят к прекращению дел по различным основаниям.

Анализ теоретических источников показывает, что при высокой степени востребованности потенциала административного расследования его современная теоретическая проработка характеризуется как недостаточная и поверхностная. Предметом научного спора до сих пор являются отдельные элементы теории административного расследования, его понятие, а также его роль и место в административном процессе. В отдельных случаях оно отождествляется со стадией возбуждения дела и его рассмотрения и даже со служебным расследованием.

Недостаточная теоретическая проработка вопросов административного расследования объясняет чрезмерную лаконичность законодателя в их нормативной регламентации, что обусловливает его отягощение большим количеством нормативных предписаний ведомственного характера, которые нуждаются в их оптимизации и систематизации. В отдельных случаях на процесс административного расследования оказывают влияние нормативные предписания таможенного законодательства. Например, Таможенный кодекс РФ в одном случае фактически вводит принцип административной ответственности (п. 5 ст. 6 ТК РФ), чем уточняется содержание презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), а в другом случае, наоборот, вводит презумпцию совершения нарушения таможенных правил (ч. 2 ст. 374 ТК РФ), что противоречит предписаниям ст. 1.1 КоАП РФ.

В связи с этим перед наукой административного права сегодня стоит важная задача унификации и уточнения базовых теоретических аспектов административного расследования, разрешения существующих коллизий и пробелов в нормативном регулировании указанной процессуальной деятельности. Представляется, что устранение вышеуказанной неопределенности неизбежно позитивно скажется на правоприменительной практике.

Представляется, что выработка практических рекомендаций по совершенствованию правовых норм, регулирующих административное расследование, позволит повысить эффективность процесса своевременного и полного установления всех обстоятельств дела по административным правонарушениям, в том числе совершаемым в области таможенного дела, создаст дополнительные предпосылки для совершенствования основных направлений законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов и будет способствовать унификации научно обоснованного понятийного аппарата в целях его единообразного правопонимания.

Следовательно, значимость административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил, с одной стороны, и недостаточная его научная разработанность с другой, предопределяют направленность и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Производство по делам об административных правонарушениях и отдельные институты административной ответственности традиционно являются важными областями исследования науки административного права.

В последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Голованов А.А. Криминалистическое обеспечение административного расследования. – Калининград, 2005; Зрелов А.П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов. – М., 2004; Калюжный Ю.Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях. – М., 2005; Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел. – Омск, 2005; Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции. – М., 2003.

Анализ вышеуказанных исследований показал, что до настоящего времени комплексного научного изучения процедуры административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил не проводилось.

Объект исследования – совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере административного расследования правонарушений в области таможенного дела.

Предмет исследования – совокупность теоретических и правовых положений, определяющих административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил.

Цель и задачи исследования.

Основной целью исследования является выработка научно-обоснованных, практических рекомендаций по совершенствованию нормативного правового регулирования административного расследования, а также выявление особенностей его осуществления по делам о нарушениях таможенных правил.

Для достижения указанной цели, в рамках настоящего диссертационного исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- определить особенности административного расследования правонарушений в области таможенного дела на основе изучения и анализа законодательства Российской Федерации;

определить характеристики административного расследования как административно-правовой категории, степень его правовой урегулированности, установить его место в системе административного права как отрасли права и юридической науки, в том числе с позиций процессуальной формы и стадий производства по делам об административных правонарушениях;
определить место и роль ведомственного нормотворчества в целях урегулирования порядка проведения административного расследования;
выявить и проанализировать статус подразделений таможенных органов, наделенных полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях, как субъектов административного расследования и их должностных лиц как участников производства по делам об административных правонарушениях;

- выявить и рассмотреть проблемы правоприменительной практики, возникающие у таможенных органов при осуществлении административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил и наметить пути их решения;

- выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил.

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания и основанная на нем система общенаучных и частнонаучных методов: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); исторический метод (в процессе исследования генезиса административного (таможенного) расследования правонарушений в области таможенного дела); статистический метод (в процессе анализа и обобщения результатов деятельности подразделений административных расследований таможенных органов); социологический метод (при проведении анкетирования должностных лиц подразделений административных расследований таможенных органов), контент-анализ (при анализе отдельных положений законодательных актов, научных трудов), метод системного анализа (при определении места административного расследования в системе законодательства об административной ответственности) и др.

Применение указанных методов позволило разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих административное расследование правонарушений в области таможенного дела.

Теоретическую основу исследования составили идеи, взгляды, содержащиеся в публикациях отечественных и зарубежных ученых, исследовавших вопросы административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях, статус должностных лиц правоохранительных органов, доказательств и доказывания по делам об административных правонарушениях, применения криминалистической тактики и техники в процессе административного расследования.

Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в работе, оказали труды таких ученых-юристов, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Демин, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, Л.А. Калинина, А.А. Кармалицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, А.П. Коренев, В.А. Круглов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Л.Л. Хомяков, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.

При написании диссертации использовались работы: А.Е. Акимова, К.В. Аноприенко, С.Е. Батырова, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, О.В. Гречкиной, С.И. Истомина, Г.В. Матвиенко, Т.С. Волчецкой, Е.В. Мигачевой, М.Ю. Мурашова, А.И. Тутнова, Е.В. Труниной, Ч.В. Тедтоева, В.М. Фаттахова, Л.Л. Хомякова, В.Н. Хорькова и др., которые в основном были посвящены комплексному анализу производства по делам о нарушениях таможенных правил, особенностям квалификации административных правонарушений в области таможенного дела, применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, доказательствам и доказыванию в этой сфере.

В формировании авторских подходов к рассматриваемой проблеме значительную роль сыграли работы таких авторов, как: А.А. Голованов, А.П. Зрелов, Ю.Н. Калюжный, Е.А. Клоков, И.О. Филоненко, которые рассматривали общетеоретические вопросы административного расследования, вопросы криминалистического обеспечения административного расследования.

Нормативную правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты ФТС России, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования.

В работе использовались материалы с официального сайта Федеральной таможенной службы Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили различные источники информации: статистические сведения о динамике дел об административных правонарушениях; результаты изучения 158 дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, рассмотренных арбитражными судами и судами общей юрисдикции, по которым проводилось административное расследование; открытые отчетные материалы ГУТРД ФТС России; обобщенные отчетные материалы оперативных таможен; данные правоприменительной практики, обобщенные в информационно-аналитических документах ФТС России (ГТК России) о практике продления сроков производства по делам об административных правонарушениях, исполнения поручений по ним и т.д., а также данные, полученные при анкетировании и интервьюировании практических работников (180 сотрудников подразделений административных расследований).

Достоверность и научная обоснованность положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается использованием автором разнообразных методов научного исследования, значительным нормативным, научно-теоретическим и эмпирическим материалом.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором на монографическом уровне впервые комплексно на основе действующего законодательства и современных теоретических представлений исследованы вопросы, связанные с осуществлением таможенными органами административного расследования правонарушений в области таможенного дела. Новым в исследовании является:

- разработка элементов теории административного расследования, включая выработку авторской позиции о понятии административного расследования и синтез существующих определений данной правовой категории, установление места административного расследования в системе производства по делам об административных правонарушениях, авторское определение понятия административного расследования правонарушений в области таможенного дела, выделение его особенностей по делам о нарушениях таможенных правил;

- определение состояния нормативной правовой базы организации и осуществления административных расследований, оценка ее с точки зрения достаточности, выявление соотношения законодательного и подзаконного регулирования, формулирование путей их совершенствования;

- исследование особенностей правового положения подразделений таможенных органов, осуществляющих административное расследование, и их должностных лиц;

- разработка практических предложений по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности подразделений, уполномоченных осуществлять административное расследование, и их должностных лиц, в том числе в системе таможенных органов.

Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные выводы и положения:

1. Административное расследование с теоретической точки зрения можно рассматривать как:

1) совокупность правовых норм, образующих субинститут административного права. В этом случае административное расследование в логической цепочке системы административного права будет являться элементом третьего уровня: административное право (отрасль права) → производство по делам об административных правонарушениях (правовой институт) → административное расследование (субинститут);

2) самостоятельную стадию особой процессуальной формы производства по делу об административном правонарушении;

3) комплекс процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, требующих значительных временных затрат;

4) отдельную процессуальную форму, в рамках которой осуществляется выявление и закрепление доказательств по делу об административном правонарушении и проверяется обоснованность его возбуждения;

5) вид целенаправленной интеллектуально-аналитической деятельности уполномоченного должностного лица.

2. Авторское понятие административного расследования нарушения таможенных правил, под которым предлагается понимать регламентированную законодательством об административных правонарушениях и детализированную принятыми на его основе ведомственными нормативными правовыми актами деятельность уполномоченных должностных лиц таможенных органов по осуществлению предварительной юридической квалификации нарушения таможенных правил в рамках производства по делам об административных правонарушениях посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения и составление протокола.

3. Административное расследование по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела характеризуется рядом особенностей, которые условно можно подразделить на несколько групп:

а) особенности процессуальной формы административного расследования, которая отчасти детализируется смежными нормами таможенного законодательства;

б) особенности составов административных правонарушений в области таможенного дела, которые тесно связаны со смежными составами преступлений (например, ст. ст. 16.1, 16.2 КоАП РФ и ст. ст. 188, 194 УК РФ);

в) особенности санкций за административные правонарушения в области таможенного дела, которые в основном характеризуются экономическим характером мер ответственности (штраф, конфискация предмета или орудия правонарушения);

г) особенности организационного обеспечения административного расследования, которые связаны с наличием специализированных подразделений и их квалифицированных должностных лиц, к компетенции которых относится выполнение тех или иных процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Выделенные особенности следует учитывать в процессе дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования административного расследования.

4. Нормативное правовое регулирование административного расследования является недостаточным. Действующее законодательство не в полной мере предоставляет возможность более детальной подзаконной регламентации его отдельных аспектов. В связи с этим предлагается внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения:

а) включить в главу 25 КоАП РФ статью, содержащую положения, касающиеся правового статуса должностного лица, уполномоченного осуществлять административное расследование;

б) включить в раздел VI главу «Административное расследование», объединяющую ряд статей определяющих понятие административного расследования, общие условия его проведения и порядок его контроля;

в) законодательно закрепить категорию дел об административных правонарушениях «особой важности», предусмотрев особую форму контроля административного расследования по данной категории дел. В качестве основных критериев такого определения следует установить стоимость предмета административного правонарушения или сумму неуплаченных таможенных платежей, налогов, невозвращенной валюты и т.д.

г) дополнить статью 28.1.1 «Протокол осмотра места совершения административного правонарушения» отдельной частью, предусматривающей возможность составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения по делам о нарушениях таможенных правил.

В подзаконных нормативных правовых актах регламентирующих деятельность ФТС России предлагается:

а) внести дополнение в п. 8 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459, в части, касающейся наделения руководителя ФТС России либо его заместителя, курирующего оперативно-розыскную деятельность правом продления сроков производства по делам об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось ФТС России. В настоящее время отсутствуют четкие нормативные предписания в области производства по делам об административных правонарушениях, позволяющие продлевать сроки административного расследования, осуществляемого ГУТРД ФТС России (вышестоящий орган, обладающий соответствующими процессуальными полномочиями, нормативно не определен);

б) подразделения административных расследований таможенных органов переименовать в административно-юрисдикционные подразделения, что будет более точно отражать задачи и основные направления деятельности данных подразделений.

5. Учитывая современные достижения криминалистической науки и необходимость научно-технического обеспечения административного расследования, представляется целесообразным предложить следующие направления их использования в рамках производства по делам об административных правонарушениях, и в особенности административного расследования в сфере нарушений таможенных правил:

криминалистические учения о частной методике и тактике административного расследования административных правонарушений в области таможенного дела;
криминалистические достижения в области идентификации и индивидуализации;
криминалистические достижения в области трасологии, касающиеся закономерностей обнаружения, выявления и фиксации материально-фиксированных следов нарушения таможенных правил;
криминалистические достижения в области использования технических средств в административном расследовании нарушений таможенных правил;
тактические особенности проведения отдельных процессуальных действий в рамках административного расследования.

Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что в результате анализа теоретических и нормативно-правовых источников в работе рассмотрены, раскрыты и научно обоснованы теоретические аспекты понятия и сущности административного расследования, исследованы особенности его процессуальной формы, проанализированы практические аспекты осуществления административного расследования правонарушений в области таможенного дела.

Предложенные диссертантом положения, выводы и рекомендации являются вкладом диссертанта в развитие теории административного расследования и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем административного процесса.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования основных выводов и положений, содержащихся в диссертации, в практической деятельности по подготовке изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности, в части регулирования административного расследования в области таможенного дела. Указанные выводы могут быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Административное право» и «Таможенное право» в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования юридического профиля, в том числе в системе повышения квалификации работников таможенных органов, при подготовке лекций, учебных пособий и других методических материалов по соответствующей проблематике.

Предложенные рекомендации могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности подразделений таможенных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, совершаемых в области таможенного дела, посредством внесения изменений и дополнений, а также систематизации и кодификации нормативных правовых актов. Вместе с тем, в рамках настоящего исследования не ставилась задача сформировать законченный пакет поправок в главы 26, 27, 28 КоАП РФ, касающихся проведения административного расследования, но были намечены основные пути дальнейшего совершенствования производства по делам об административных правонарушениях в этой части (приложение к диссертации).

Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.

Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Российской таможенной академии, а также в практической организационной и правоприменительной деятельности Главного управления таможенных расследований и дознания ФТС России, Центральной Энергетической таможни, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.

Отдельные положения диссертационного исследования получили отражение в 7-ми научных публикациях автора, две из которых в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования; она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных сокращений, списков использованных нормативно-правовых актов, научной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и состояние разработанности темы исследования, формируются цели, задачи и предмет исследования, его методологическая основа, правовая, научная, эмпирическая база, изложена новизна научного исследования, формулируются выносимые на защиту положения, раскрывается практическая значимость, формы апробации работы.

Первая глава «Сущность административного расследования правонарушений в области таможенного дела» – состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Административное расследование в системе административного правого регулирования» – рассматриваются теоретические вопросы, влияющие на правильное понимание сущности и характера административного расследования.

Административное расследование как комплекс процессуальных действий является частью производства по делам об административных правонарушениях, которое наряду с другими производствами входит в административно-юрисдикционный процесс.

В зависимости от научных подходов производство по делам об административных правонарушениях может являться элементом 3-го или 4-го уровня, если рассматривать его как элемент административно-юрисдикционного процесса или административного процесса.

В результате анализа различных позиций диссертант приходит к выводу, что административное расследование дел об административных правонарушениях, урегулированное нормами КоАП РФ, с позиций системы права является относительно самостоятельной частью производства по делам об административных правонарушениях, поэтому следует полагать закономерным относительное обособление соответствующей группы норм которые можно рассматривать в качестве правового подинститута.

Выделение административного расследования в правовой подинститут позволит всесторонне, комплексно упорядочить соответствующий вид правоотношений, облегчит поиск наиболее точной нормы для разрешения конкретного дела об административном правонарушении, а также создаст предпосылки для дальнейшей детализации правовых норм и более глубокого теоретического изучения административного расследования.

Исследуя дискуссионный вопрос о последовательности возбуждения дела об административном правонарушении и его административного расследования, автор пришел к выводу о том, что административное расследование может выступать в качестве отдельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, обладающей обособленной процессуальной формой, т.е. способами реализации властных полномочий, решения юридических дел. Однако процессуальная форма административного расследования детально не разработана.

Диссертант в рамках типологии процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях выделяет обычную, особую и упрощенную процессуальные формы и предлагает следующее содержание особой процессуальной формы: возбуждение дела, административное расследование и составление протокола, а также рассмотрение дела, обжалование постановления по делу и исполнительное производство.

Дефиниция административного расследования не содержится в законодательстве, попытки дать такое определение предпринимались в официальных судебных разъяснениях и в теоретических работах. При этом анализ определений административного расследования показывает, что в них находят отражение только отдельные стороны административного расследования и авторы придерживаются строго нормативного подхода, не раскрывая полностью содержательную сторону данной правовой категории.

Диссертант полагает, что под административным расследованием следует понимать комплексное правовое явление, которое следует рассматривать с различных точек зрения, не смешивая отдельные черты разных характеристик административного расследования в одном определении. Таким образом, административное расследование можно рассматривать, как элемент системы права (правовой подинститут), стадию особой процессуальной формы производства по делу об административном правонарушении, комплекс фактических действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, требующих значительных временных затрат, отдельную процессуальную форму, в рамках которой осуществляется выявление и закрепление доказательств и проверяется обоснованность возбуждения дела, а также вид целенаправленной интеллектуально-аналитической деятельности.

Во втором параграфе – «Понятие и особенности административного расследования правонарушений в области таможенного дела» – конкретизируются и находят логическое завершение выводы первого параграфа. В нем рассматриваются основные черты административного расследования дел об административных правонарушениях и формулируется его определение.

Исследовав административное расследование дел об административных правонарушениях с разных позиций в целом, диссертант рассмотрела его особенности применительно к административным правонарушениям в области таможенного дела.

В связи с этим автором было сформулировано собственное определение административного расследования правонарушений в области таможенного дела, а также предложены дополнения в КоАП РФ в связи необходимостью дальнейшей детализации указанной процедуры в целом.

В третьем параграфе – «Место ведомственного нормотворчества в системе правового регулирования» – диссертант на основе собственных оценок и анализа результатов анкетирования практических работников пришел к выводу, что административное расследование на законодательном уровне регламентировано недостаточно, особенно в части регламентации общих условий его проведения. Указанные пробелы восполняются главным образом за счет ведомственного административного правового регулирования. При этом ряд норм КоАП РФ, например, п. 9 ст. 27.10 и ст. 32.3 имеют бланкетный характер, отсылающий к таким актам. Диссертант выделяет 16 групп нормативных правовых актов и организационных документов ФТС России, с помощью которых детализируются действия должностных лиц таможенных органов, осуществляющих административное расследование.

В параграфе выборочно проанализированы и оценены некоторые из этих групп: порядок определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание; формы процессуальных документов; порядок продления сроков проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях и их рассмотрения в таможенных органах; порядок подготовки международных запросов по делам об административных правонарушениях и др.

Таким образом, нормативные правовые акты ФТС России, регламентирующие рассматриваемую сферу деятельности, играют существенную роль в единообразном применении законодательства об административной ответственности, создают реальную основу для предотвращения злоупотреблений, для защиты интересов государства, прав юридических и физических лиц, служат интересам своевременного и правильного рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Вторая глава – «Организационно-правовые основы административного расследования по делам о нарушениях таможенных правил» – состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Таможенные органы как субъекты административного расследования» – рассматривается правовой статус субъекта административного расследования с позиций теории и практики.

Развивая идеи ряда ученых-административистов, диссертант определяет место субъектов административного расследования в системе права как элемент 4 уровня в последовательности: субъект права → субъект административно-деклитного права (или субъект административно-процессуального права) → субъект производства по делу об административном правонарушении → субъект административного расследования.

Представляется возможным сделать вывод о том, что субъект административного расследования всегда является участником производства по делу об административных правонарушениях.

Диссертант предлагает следующее определение субъекта административного расследования – должностное лицо органа исполнительной власти, уполномоченное законодательством об административной ответственности и/или принятыми в соответствии с ним подзаконными ведомственными нормативными правовыми актами осуществлять процессуальные действия в рамках административного расследования.

В системе таможенных органов функции в сфере административных расследований выполняют одноименные подразделения таможенных органов различного уровня (и их должностные лица), которые, осуществляя закрепленную за ними компетенцию, вступают в вертикальные взаимосвязи между собой и горизонтальные взаимосвязи с другими подразделениями того таможенного органа, в структуре которого они находятся.

Система подразделений административных расследований таможенных органов имеет три уровня.

Головным организационно-методическим подразделением в сфере административных расследований в системе таможенных органов является Главное управление таможенных расследований и дознания (ГУТРД) ФТС России, которое через свои структурные подразделения и нижестоящие таможенные органы осуществляет комплекс организационных, методических, информационно-аналитических и координационных функций. Функция производства по делу об административном правонарушении и проведения административного расследования ГУТРД ФТС России в настоящее время не реализуется, поскольку отсутствует правовой и организационный механизм реализации требования КоАП РФ о продлении срока административного расследования вышестоящим органом. В этой связи диссертант предлагает внести изменение в Положение о ФТС России, с тем, чтобы правом продления сроков производства могло быть наделено вышестоящее должностное лицо по отношению к начальнику ГУТРД (или его заместителю), т.е. руководитель ФТС России либо его заместитель, курирующий оперативно-розыскную деятельность.

Средним звеном в системе организации административных расследований являются оперативные таможни, которые имеют в своей структуре отделы административных расследовании и отделы организации административных расследований. Оперативные таможни осуществляют административное расследование по отдельным категориям дел об административных правонарушениях, а также организуют производство по делам об административных правонарушениях в таможенных органах региона. Оперативные таможни располагают широким арсеналом контрольных полномочий в рассматриваемой сфере деятельности, особенно по делам об административных правонарушениях отнесенных ведомственными правовыми актами к категории особой важности.

Отделы административных расследований таможен и отделения административных расследований таможенных постов (ОАР) осуществляют ведение производства по делам об административных правонарушениях и осуществляют координационные функции в отношении других подразделений соответствующего таможенного органа при осуществлении ими тех или иных процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении.

Функции подразделений административных расследований носят комплексный характер и не ограничиваются только осуществлением административного расследования, в этой связи выдвигается предложение о переименовании подразделений административных расследований в административно-юрисдикционные подразделения.

Диссертант считает возможным на законодательном уровне закрепление контрольных полномочий вышестоящих органов и должностных лиц, в области административного расследования. Для этого предлагается выделить в КоАП РФ категорию дел об административных правонарушениях «особой важности», указав стоимостной критерий отграничения таких дел в примечании к первой статье главы 16 КоАП РФ.

Во втором параграфе – «Должностные лица таможенных органов, осуществляющие административные расследования» – исследуются вопросы правовой регламентации статуса должностных лиц таможенных органов, осуществляющих административное расследование дел об административных правонарушениях.

Диссертант полагает, что одной из гарантий соблюдения законности при осуществлении административного расследования является определение правового статуса правоприменительных субъектов, уполномоченных осуществлять процессуальные действия.

Разделяя точку зрения В.И. Новоселова, А.А. Гараева, Д.М. Овсянко, И.Н. Пахомова, Ю.Н. Старилова, А.Ю. Якимова и др., и основываясь на примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, диссертант считает, что к должностным лицам, уполномоченным осуществлять административное расследование, относятся государственные служащие, которые могут и не обладать распорядительными полномочиями внутриведомственного характера.

Приказом ФТС России от 15.03.2005 № 198 утвержден перечень должностных лиц таможенных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание. Согласно требованиям ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ из указанного перечня исключены должностные лица, осуществляющие дознание или оперативно-розыскную деятельность, но включены сотрудники специальных отрядов быстрого реагирования, не занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью.

Вышеназванный приказ ФТС России был предметом судебного рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что оспариваемая норма о наделении полномочиями нижестоящих должностных лиц, не указанных в ст. 23.8 КоАП РФ, не противоречит КоАП РФ в связи с тем, что закрепляет за должностными лицами таможенных органов полномочия не по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а по составлению протоколов об административных правонарушениях, которые направляются для рассмотрения дел об административных правонарушениях судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении.

Поддерживая в полной мере позицию ГУТРД ФТС России, диссертант считает, что должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, является самостоятельной процессуальной фигурой и нуждается по аналогии с дознавателем и следователем в закреплении своего процессуального статуса в КоАП РФ.

В третьем параграфе – «Организационно-методическое обеспечение административного расследования нарушений таможенных правил» – системно рассматриваются вопросы организации применения достижений криминалистической науки (методики, средства криминалистической техники и тактики) при осуществлении административного расследования дел об административных правонарушениях.

Основываясь на данных, полученных в результате интервьюирования должностных лиц осуществляющих административное расследование и изучения дел об административных правонарушениях, диссертант приходит к выводу о том, что не все статьи главы 16 КоАП РФ эффективно применяются, хотя предпосылки для этого, как показывает практика, имеются.

Профессионально расследовать правонарушение, решить все остальные задачи производства по делам об административных правонарушениях, определенные КоАП РФ, в установленные им сроки практически невозможно, не руководствуясь при этом специальными научно разработанными системами методики и тактики ведения расследования и предупреждения правонарушений.

Для надлежащей организации проведения административного расследования и его правового обеспечения ФТС России направлялись методические рекомендации по расследованию административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями главы 16 КоАП РФ, по применению постановлений-квитанций о наложении административного штрафа, о выявлении преступлений, административных правонарушений, совершенных лицами, обладающими иммунитетом от уголовной и (или) административной юрисдикции Российской Федерации и др.

Методика и тактика расследования отдельных видов правонарушений имеют своими задачами вооружить лиц, осуществляющих административное расследование, необходимым для их профессиональной деятельности научно-методическим комплексом знаний и навыков расследования и предупреждения отдельных видов правонарушений в разных ситуациях, возникающих в процессе указанного вида правоприменительной деятельности.

Основное предназначение криминалистики, как прикладной науки – это внедрение достижений различных технических, естественных, гуманитарных наук в судопроизводство. Анализ КоАП РФ позволяет выявить необходимость и целесообразность применения криминалистических познаний при расследовании и рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В связи с наличием общих признаков, характеризующих уголовное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях (см. выше), представляется целесообразным проведение исследований по разработке методик решения вопросов административно–юрисдикционной деятельности на основе достижений науки криминалистики. В качестве аргумента к вышеизложенному можно указать на то, что одной из особенностей КоАП РФ является широкое использование традиционно криминалистических терминов, таких, например, как «следы административного правонарушения», «назначение экспертизы» и др.

КоАП РФ открывает большие возможности для использования идентификации в производстве по делам об административных правонарушениях, в нем уделено достаточно внимания вещественным доказательствам и порядку их фиксации и документального закрепления.

Административный процесс сегодня немыслим без применения технических средств, методики их применения, которые разработаны именно криминалистической наукой.

Исходя из вышеизложенного, диссертант предлагает использовать достижения науки криминалистики в рамках производства по делам об административных правонарушениях и особенно административного расследования в сфере нарушения таможенных правил.

Третья глава «Правоприменительная практика административного расследования нарушений таможенных правил» – состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Особенности возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, по которым предусмотрено административное расследование» – исследованы особенности стадии возбуждения дела, которая приводит механизм административного расследования в движение, создает правовую основу для выполнения процессуальных действий в последующих стадиях.

Возбуждение дела об административном правонарушении является первой стадией административного производства и представляет собой совокупность действий, направленных на установление факта административного правонарушения и определение подведомственности дела.

Как показывает анализ дел об административных правонарушениях, производство по которым осуществлялось таможенными органами в форме административного расследования, вопрос о достаточности данных для возбуждения дела разрешался уполномоченным лицом по своему внутреннему убеждению, но для получения дополнительных сведений и материалов иногда проводилось административное расследование.

Законодательная регламентация оснований и поводов к возбуждению дела об административном правонарушении (ст. 28.1 КоАП РФ) не вызывает вопросов только в том случае, если имеются достаточные данные для возбуждения дела. Однако на практике возникают проблемы в связи с отсутствием законодательного регулирования порядка, сроков и иных аспектов правовой регламентации проведения проверки на предмет установления наличия в материалах, поступающих в тот или иной административный орган, достаточных данных, указывающих на событие правонарушения.

В целях эффективного взаимодействия подразделений таможенных органов при привлечении лиц к административной ответственности разработан порядок проведения такой проверки, который в форме организационно-методического документа направлен таможенным органам ФТС России.

В методических рекомендациях таможенным органам детализированы следующие ситуации при непосредственном обнаружении должностными лицами таможенных органов, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, нарушений таможенного законодательства либо законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы:

1) возбуждение дела в случаях, когда правовая оценка (квалификация деяния и (или) субъект) деяния не вызывает затруднения;

2) передача материалов, содержащих сведения о нарушении законодательства, из функционального подразделения в находящийся в месте его расположения ОАР либо должностному лицу ОАР, закрепленному куратором за этим функциональным подразделением, с целью изучения на предмет установления признаков правонарушения и последующего возбуждения дела;

3) возбуждение дела в случаях, когда имеются сложности в правовой оценке (квалификация деяния и (или) субъект) после получения правовой консультации от должностного лица ОАР с использованием всех доступных средств связи.

Данный порядок, рекомендованный таможенным органам, в целом закладывает необходимую методологическую базу взаимодействия при непосредственном обнаружении признаков правонарушений в ходе осуществления таможенными органами контрольно-надзорной деятельности в соответствии с их компетенцией.

Вместе с тем, диссертант критически отзывается о рекомендованной для должностных лиц ОАР возможности возбуждать дела об административных правонарушениях, поскольку толкование ст. 28.1 КоАП РФ приводит к выводу о том, что обнаружение сотрудниками ОАР достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, при изучении поступивших от должностных лиц этого же таможенного органа материалов, не может рассматриваться как непосредственное их обнаружение.

Порядок реализации проверочной деятельности и возбуждения дела при наличии поводов, указанных в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также регистрации поступающих в таможенный орган материалов, могущих служить поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, также регламентирован в форме организационно-методического документа ФТС России.

В параграфе подробно рассматриваются шесть способов возбуждения дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 28.1, 28.6, 28.7 КоАП РФ.

В частности, диссертант предлагает по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела использовать такой способ возбуждения дела, как составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения (введен с 1 января 2008 г. в отношении административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.24 или частью 2 статьи 12.30 КоАП РФ). Осмотр места совершения административного правонарушения достаточно часто используется таможенными органами в процессе доказывания вины нарушителя таможенных правил.

Во втором параграфе – «Доказывание и доказательства по делам о нарушениях таможенных правил» – исследованы виды доказательств и особенности доказывания применительно к специфике деятельности таможенных органов.

Диссертант выделил и подробно охарактеризовал наиболее распространенные, часто используемые виды доказательств, необходимые для правильного расследования и рассмотрения дел об административных правонарушениях в области таможенного дела: документы, составленные при проведении таможенного контроля и таможенного оформления, ведении производства по делу об административных правонарушениях в области таможенного дела или при его рассмотрении; объяснения лица, привлекаемого к ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела; объяснения свидетелей; заключение эксперта; вещественные доказательства; письменные доказательства.

В параграфе акцентировано внимание на ряде проблем правоприменительной практики таможенных органов. Так, при осуществлении административного расследования таможенным органам приходится сталкиваться с множеством различных видов документов, которые необходимо получить, изучить, оценить и при необходимости приобщить к делу. При этом протоколы и другие документы, составленные должностными лицами таможенных органов при проведении таможенного контроля и таможенного оформления (в силу ст. 394 Таможенного кодекса Российской Федерации могут быть признаны в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях) составляются до возбуждения дела об административном правонарушении. На них не распространяются требования законодательства, предъявляемые к процессуальным действиям должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, и многие из них не имеют строго установленной формы.

Как свидетельствует судебная практика, причинами отмены значительного числа постановлений, принимаемых таможенными органами по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела, являются нарушения, так или иначе связанные с несоблюдением порядка доказывания, в том числе по причине недоказанности виновности правонарушителя. Именно поэтому в диссертации уделено большое внимание различным аспектам доказывания по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.

На основе обобщения существующих теоретических представлений, анализа законодательства диссертант пришел к выводу о том, что основным недостатком действующего законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с доказательствами и доказыванием по делам об административных правонарушениях, является отсутствие административно-правового механизма процедуры сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, в связи с чем предлагается ряд изменений и дополнений в КоАП РФ.

В третьем параграфе – «Применение мер процессуального обеспечения по делам о нарушениях таможенных правил» – рассмотрены особенности деятельности таможенных органов по применению указанных мер.

КоАП РФ наделил таможенные органы широкой компетенцией в части мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, за исключением п.п. 5-6 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ (отстранение от управления транспортного средства, медицинское освидетельствование, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации).

Вместе с тем, диссертант констатирует, что некоторые из указанных мер обеспечения производства по делу практически не применяются либо по причинам нецелесообразности, либо в связи с трудностями организационного характера, с которыми связана реализация данных мер.

Так, ряд мер обеспечения, предусмотренных КоАП РФ, аналогичны соответствующим административно-пресекательным мерам, реализуемым в ходе проверочно-контрольной деятельности таможенных органов (таможенный контроль), предшествующей возбуждению дела.

Доставление и привод также практически не применяются, поскольку составление протокола возможно при непосредственном обнаружении правонарушения в ходе таможенного контроля. Кроме того лица – владельцы товаров и транспортных средств, совершившие административные правонарушения в области таможенного дела, как правило, либо не заинтересованы в уклонении от участия в производстве по делу, либо не имеют возможности уклонения. Кроме того, механизм применения указанных мер в законе достаточно не детализирован.

Диссертант выделяет и подробно характеризует наиболее распространенные, часто используемые таможенными органами виды мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, необходимые для правильного расследования и рассмотрения дел об административных правонарушениях в области таможенного дела.

Наиболее часто применяются такие меры обеспечения, как изъятие вещей и документов и осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

В этой связи подробно рассмотрен вопрос о наличии законных оснований и целесообразности изъятия тех или иных предметов, поскольку нет однозначного подхода к вопросу об отнесении транспортных средств к категории предметов правонарушений или орудий его совершения.

В данном вопросе диссертант полагает, что изъятие либо арест обоснованы в тех случаях, когда предметы имеют существенное значение в процессе доказывания совершения лицом правонарушения и установления его вины (например, сохранили на себе следы правонарушения), а также когда санкцией соответствующей статьи предусмотрена конфискация предметов и (или) орудий совершения правонарушения.

К числу проблемных вопросов, касающихся реализации иных мер процессуального обеспечения, диссертант относит отдельные вопросы проведения экспертизы (уклонение лица от явки для ознакомления с определением о назначении экспертизы, невозможность проведения экспертизы в сроки, отведенные для административного расследования).

По мнению диссертанта, сложившаяся практика, когда результаты экспертизы поступают в таможенный орган и оцениваются уже на стадии рассмотрения дела, представляется методологически неверной, поскольку доказательственная база должна быть собрана на стадии возбуждения (расследования) и отражена в протоколе об административном правонарушении, а содержанием стадии рассмотрения должно быть изучение и оценка полученных доказательств.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования, изложены предложения и рекомендации по устранению правовых коллизий, пробелов в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях, а также ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок осуществления административного расследования дел о нарушениях таможенных правил, наиболее значимые из которых изложены в тексте настоящего автореферата.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Пятикова Е.А. О судебном контроле над административным расследованием / Е.А. Пятикова // Человек: преступление и наказание: науч. журнал. – М., 2007. – № 4. – 0,25 п.л.

2. Пятикова Е.А. К вопросу о стадиях административного расследования / Е.А. Пятикова // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. Вып. 2. – Тула.: Изд-во ТулГУ, 2009. – 0,3 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

3. Пятикова Е.А. О понятии содержания административного процесса (ретроспективный и современный подходы) / Е.А. Пятикова // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 5. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2007. – 0,25 п.л.

4. Пятикова Е.А. Соотношение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении с иными мерами административного принуждения / Е.А. Пятикова, А.Ю. Анненков // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 85. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2007. – 0,25 п.л.

5. Пятикова Е.А. О соотношении процессуальной формы административного и процессуального расследования / Е.А. Пятикова // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 12. – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. – 0,5 п.л.

6. Пятикова Е.А. Особенности процессуальной формы стадий административного расследования / Е.А. Пятикова // Актуальные проблемы юридических наук: сб. науч. ст. Вып. 19. – Тула.: Изд-во ТулГУ, 2009. – 0,25 п.л.

7. Пятикова Е.А. Особенности административного расследования правонарушений в области таможенного дела / А.В. Зубач, Е.А. Пятикова // Поиск: сб. статей по проблемам правоохранительной деятельности. Вып. 10. – М.: РИО РТА – 2009. – № 10. – 0,8 п.л.

Blog

Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил

Содержание

1 См. Информационно-аналитический обзор правоохранительной деятельности таможенных органов (данные за 2006, 2007 и 2008 годы).