Geum.ru

Автореферат разослан 2008 г

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Вторая глава «Деятельность полиции по борьбе с преступностью и поддержанию правопорядка в Казанской губернии»
В заключении
Подобный материал:
1   2   3

Первая глава «Правовое регулирование и организация деятельности общей полиции Казанской губернии после проведения полицейских реформ 60 – 70-х гг. XIX в.» состоит из трех параграфов.


В первом параграфе рассматриваются вопросы реформирования общей полиции и становления новой полицейской системы в Казанской губернии.

25 декабря 1862 г. императором был издан Указ Правительствующему Сенату, к которому прилагались «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по общему учреждению управляемых». По новому закону «до издания общего учреждения полиции» земская и городская полиция были объединены в уездное полицейское управление под руководством уездного исправника. Уезды был разделены на станы во главе со становыми приставами. В соответствии с «Временными правилами», земские исправники были переименованы в уездных исправников. Исправник признавался начальником уездной полиции, а полицмейстер – городской. В тех местностях, где городская и земская полиции подлежали объединению, городничие и полицмейстеры упразднялись, обязанности последних возлагались на уездных исправников, а обязанности городских полиций были возложены на уездные полицейские управления. Земские суды подлежали переименованию в уездные полицейские управления. В Казанской губернии земские суды были преобразованы в уездные полицейские управления в мае-июне 1863 г.

В целях дальнейшего укрепления полиции на местах министр внутренних дел 9 июня 1878 г. с одобрения императора утвердил «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых». Штаты уездных полицейских управлений пополнились новой должностью - полицейским урядником, который занимал среднее положение между становым приставом и сотским. Должность полицейского урядника характеризовалась узким кругом полномочий. В его функции прежде всего входило предупреждение и пресечение преступлений, производство дознаний по уголовным делам. В Казанской губернии новые полицейские служащие приступили к исполнению возложенных на них обязанностей лишь в начале 1879 г.

Уникальным для Казанской губернии было введение в соответствии с указом от 6 апреля 1870 г. института полицейской стражи. В этом смысле Казанская губерния являлась своего рода полигоном для апробирования полицейской стражи, которая стала ключевым низовым звеном полицейской системы империи лишь в 1903 г. В соответствии с законом от 15 декабря 1862 г. министр внутренних дел получил право «ввести повсеместно уездные полицейские команды из нижних чинов военного ведомства»1, что и было реализовано на территории Казанской губернии. Предпосылками введения полицейской стражи именно в Казанской губернии являлись обширность территории, поликонфессиональность и полиэтничность населения.

С введением в 1878 г. института полицейского урядника, полицейская стража в местностях, где она существовала, подлежала упразднению. Однако для полицейской стражи Казанской губернии, введенной в 1870 г., было сделано исключение. Она существовала в прежнем составе наряду с полицейскими урядниками. Это объясняется тем, что в конце 70-х – начале 80-х гг. XIX в. в Казанской губернии появилась неизвестная другим регионам угроза панисламизма и пантюркизма, что потребовало усиленного состава полиции для охраны правопорядка, обеспечения безопасности и территориальной целостности Российской империи. Указанная проблема была спровоцирована русско-турецкой войной 1877 г.

Спецификой деятельности полиции Казанской губернии являлось использование в 60-х гг. казачьих отрядов Оренбургского и Уральского казачьих войск для обеспечения правопорядка в губернии. Необходимость привлечения неполицейских формирований к правоохранительной деятельности объяснялась двумя основными причинами. Во-первых, казаки не являлись жителями Казанской губернии, а потому не были связаны с местным населением. Классные чины полиции губернии неоднократно докладывали о бездеятельности сотских и десятских, имевших прямую заинтересованность в неисполнении полицейских обязанностей, так как сами являлись представителями сельского населения. В целях частичного восполнения указанного пробела в Казанскую губернию были направлены казаки. К примеру, конокрадство, наиболее распространенное преступление среди чувашей и татар, было одним из самых труднораскрываемых преступлений ввиду частого укрывательства сотскими и десятскими известных им преступников. С размещением казачьих формирований в уездах количество таких преступлений существенно сократилось. Во-вторых, по территории Казанской губернии проходил Сибирский тракт, вследствие чего здесь нередко обнаруживались беглые арестанты из Сибири. Розыскные мероприятия сотских и десятских не приносили желаемого успеха, а становые приставы занимались лишь формальной отпиской об отсутствии в их станах беглых и дезертиров. Ввиду мобильности и оперативности казачьих отрядов результаты их полицейской деятельности губернскими властями были признаны довольно высокими. В 1870 г. с момента введения в Казанской губернии института полицейской стражи, казачьи отряды были отозваны, но при Казанском губернаторе отряд казаков был сохранен.

В результате проведения полицейских реформ и принятия в 1862 г. «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губернии» произошли существенные структурные и качественные изменения в системе органов полиции Российской империи. Однако реформы оказались половинчатыми и не получили своего логического завершения вопреки планам российского правительства. Название вышеуказанного полицейского нормативного акта не было случайностью. Правила в замыслах правящих кругов действительно имели временный характер. Предполагалось после проведения судебной и городской реформ поставить точку в преобразованиях общей полиции. Так или иначе, Временные правила об устройстве полиции в целом оставались фундаментом организации деятельности полицейских учреждений вплоть до упразднения полиции в 1917 г. В деятельности местных полицейских учреждений четко прослеживается потребность в комплексном, системообразующем нормативном акте, определявшем не только структурно-кадровые вопросы организации полиции на местах, но и четкое закрепление полицейских обязанностей за теми или иными чинами полиции.

Несовершенство общеимперского законодательства, регулировавшего деятельность чинов общей полиции, вызвало необходимость применения в полицейской деятельности множества локальных и внутриведомственных нормативных актов и актов официального толкования, а также предоставления губернаторам права издания специальных нормативных актов, обязательных для исполнения чинами полиции на местах, с учетом особенностей того или иного региона (к примеру, Обязательное постановление Казанского губернатора о борьбе с хулиганством от 19 февраля 1913 г.).

Можно с уверенностью констатировать, что полиция Казанской губернии, прежде всего уездная, в процессе выполнения своих функциональных обязанностей была оторвана и от губернских властей, и от Департамента полиции МВД. Несмотря на то, что за полицией был установлен общий контроль губернатора, заключавшийся, в проведении ревизий, предоставлении дополнительных полицейских сил для подавления беспорядков, ведении многочисленной переписки, тем не менее, из всех его должностных обязанностей управление полицией, если даже и занимало не последнее место, то, во всяком случае, не являлось его основной функцией. То же самое можно сказать и об иных органах управления, частично имевших право давать полиции указания. На наш взгляд, единая централизованная система полицейских органов, регламентированная законом, на деле была лишь формальностью. Анализ ведомственных документов полиции показал, что на протяжении всего рассматриваемого периода в организации деятельности общей полиции постоянно требовалась специальная полицейская структура, непосредственно координировавшая деятельность полиции на местах. Ею вполне мог бы стать губернский полицейский орган Департамента полиции МВД либо, по крайней мере, один губернский полицейский чиновник.

Во втором параграфе проанализированы основные функции чинов полиции Казанской губернии, представлявшие для них особую сложность.

В обязанности чинов полиции входил надзор за торговлей в целом, в том числе, за торговлей алкогольной продукцией в кабаках и трактирах. Поскольку преступления в сфере незаконного изготовления алкогольной продукции и ее продажи в Российской империи в начале XX века стали массовым явлением, то меры и способы по борьбе с ними вырабатывались не только на уровне центральных органов государственной власти, но и на местном, губернском уровне. На наш взгляд, во многом это было вызвано многонациональностью Российского государства, особенностями развития каждого отдельного региона страны и уровнем жизни и ментальностью населения той или иной губернии. Российское законодательство не успевало осуществлять своевременное правовое регулирование в условиях быстро изменявшихся общественных отношений, имевших в разных местностях страны свои отличительные особенности. Центральные органы государственной власти предоставляли право губернским властям самостоятельно и по своему усмотрению выполнять те или иные распорядительные функции. Это относилось как к сфере надзора за незаконным изготовлением и продажей алкогольной продукции, так и к другим областям деятельности общей полиции Казанской губернии.

Еще одной функцией полиции Казанской губернии была обязанность взыскания недоимок и сборов. По количеству всех недоимок в процентном отношении к окладу Казанская губерния занимала одно из первых мест в империи. И часто данная функция становилась приоритетной в деятельности общей полиции рассматриваемого региона.

В работе рассмотрены и другие функциональные обязанности местной полиции, в том числе, надзор за ссыльными и военнопленными, исполнение судебных решений, надзор за тюремными учреждениями, надзор за домами терпимости.

В третьем параграфе анализируются причины и статистика должностных правонарушений служащих полиции Казанской губернии. В начале XX в. полицейские власти обращали внимание на недостаточную эффективность деятельности полиции по предупреждению и пресечению преступлений. Указанные обстоятельства имеют вполне объяснимые причины. С одной стороны, в начале XX века появляются новые виды преступлений, к противодействию которым полиция не всегда была готова, наблюдался рост насильственной и рецидивной преступности. А с другой стороны, полиция до конца своего существования не смогла окончательно освободиться от административно-распорядительных задач, так и не став исключительно правоохранительной структурой. Если во второй половине XIX века, эта проблема не имела такого принципиального значения, то в начале XX века в условиях повсеместного роста преступности, полиция уже не могла нести на себе весь массив обязанностей, возложенных на нее законодательством. Разумеется, в таких условиях зачастую возникали проблемы своевременности и правомерности выполнения чинами полиции действительно полицейских функций.

Обширность, неопределенность и многообразие полицейских обязанностей, низкий культурно-нравственный уровень полицейских кадров, отсутствие единого профессионального образования и недостаточное денежное содержание создавали благоприятную почву для мздоимства, вымогательства и совершения иных правонарушений как исполнительными, так и классными чинами полиции.

Вторая глава «Деятельность полиции по борьбе с преступностью и поддержанию правопорядка в Казанской губернии» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе раскрываются особенности деятельности служащих общей полиции Казанской губернии по предупреждению и пресечению преступных деяний имущественного характера и посягательств на личность граждан.

Отмена крепостного права и связанные с ней последствия, в том числе, рост преступности, не отразились на деятельности полиции Казанской губернии, по сравнению с другими регионами империи, так как около 70% местных крестьян были не крепостными, а государственными. Наблюдавшийся в губернии рост преступности был обусловлен в большей степени, несколько иными факторами, чем в России в целом: 1) неблагоприятные для сельского хозяйства климатические условия. Рост имущественной преступности наблюдался исключительно в неурожайные годы. Так как в сельской местности проживало около 90% всего населения, указанный фактор существенно влиял на состояние преступности в губернии; 2) национальный фактор. Казанская губерния отличалась от других местностей разнородностью населения, которое кроме русских, составлявших всего 40%, состояло из татар (30%), чувашей (22%), марийцев (5,5%), мордвы (1,5%), прочих народностей (1%). Зачастую местное население не проявляло особой активности в предотвращении преступлений, не выдавало известных им преступников по религиозным и национальным мотивам либо под влиянием суеверных, языческих преставлений; 3) низкий культурно-нравственный и образовательный уровень крестьянского сословия. Чины уездных полиций отмечали грубость, неразвитость и неграмотность большинства крестьянского населения, и, как следствие, склонность данной категории населения к преступлениям. Обращалось особое внимание на повсеместное развитие пьянства, что отчасти было вызвано увеличением числа питейных заведений; 4) быстрый рост численности населения за счет увеличения рождаемости не сопровождался увеличением финансирования местных нужд.

Полиция Казанской губернии, зачастую, была не готова к новым преступлениям XX века, таким, как хулиганство и другим преступным проявлениям насильственного характера. Специальные нормативные акты, принимавшиеся Казанским губернатором, в частности, Обязательное постановление о борьбе с хулиганством 1913 г. не приводили к положительным результатам. Ввиду отсутствия понятия хулиганства в законе, чинами полиции неверно истолковывалось назначение и содержание Обязательного постановления губернатора.

Во втором параграфе характеризуется уникальная для Казанской губернии деятельность общей полиции по разрешению социально-политических конфликтов на религиозной почве в многонациональном и поликонфессиональном социуме. Полиция играла ключевую роль в предотвращении межэтнических столкновений между татарами-мусульманами и татарами-христианами, чувашами-язычниками и крещеными чувашами, а также в недопущении распространения раскола (сектантства) и противоправных действий раскольников по отношению к Православной церкви и основам государственного строя империи.

Религиозный надзор для полиции Казанской губернии представлял особую сложность. Это было связано с тем, что полицейские служащие не владели местными языками (татарским, чувашским, марийским, мордовским и пр.). Кадровый состав полиции состоял исключительно из полицейских чинов русской национальности, порой с неприязнью относившихся к местному населению. Несмотря на постоянные требования Казанского губернатора о необходимости непосредственной работы и взаимодействия полиции с местным населением, полиция наталкивалась либо на полное бездействие народа в борьбе с преступностью, в том числе укрывательство преступников, либо на ожесточенное сопротивление законным требованиям. Рассматриваемую проблему можно было решить путем издания закона или, по крайней мере, нормативного акта на уровне Казанской губернии об обязательном обучении полицейских чинов основам татарского и чувашского языков.

Еще одним направлением деятельности полиции Казанской губернии было отслеживание состояния раскольнического движения и пресечение перехода из православия в раскол, а также незаконной деятельности религиозных сект.

Распространение идей панисламизма и пантюркизма на территории Казанской губернии во второй половине XIX в., направленных на разжигание межнациональной розни в татарско-чувашской национальной среде и на подрыв основ государственного строя Российского государства, показали полную неготовность местной полиции к борьбе с указанными преступными проявлениями. Проблема заключалась не только в некомпетентности полицейских служащих в борьбе с исламско-тюркским фундаментализмом, но и недостаточным вниманием центральных властей к угрозе, исходившей от турецких эмиссаров, учитывая, в том числе, пробелы в дореволюционном законодательстве, недостаточно регламентировавшем механизм борьбы общей полиции с подобного рода преступлениями.

Необходимо отметить, что до появления проблем панисламизма и пантюркизма Казанская губерния и без того находилась в достаточно сложной социально-политической обстановке. Для полиции деятельность по урегулированию разногласий между отдельными национальностями, проживавшими на территории Казанской губернии, имевших монголо-тюркские корни, доставляла массу проблем. Тем самым, местным полицейским властям требовалась масса усилий для поддержания общественного порядка и безопасности в многонациональной губернии. Распространение идей панисламизма и пантюркизма на территории Казанской губернии лишь обнажило «старые болячки» и существенно взбудоражило мусульманское население. Во-первых, общая полиция Казанской губернии была совершенно не готова к появлению панисламизма и оказалась неспособной к противодействию таким учениям. Причиной тому было не только, как указывалось выше, несовершенство действовавшего в то время законодательства, недостаточно четко регулировавшего вопросы противодействия идеям панисламизма и пантюркизма, но и незнание даже классными чинами полиции татарского и чувашского языков. Во-вторых, как уже неоднократно упоминалось, полиция была настолько загружена различными обязанностями, многие из которых имели хозяйственно-распорядительный характер, что на борьбу с панисламизмом у нее просто не оставалось времени. Очевидно, это объясняет отсутствие должного внимания чинов полиции к рассматриваемой проблеме, на что неоднократно указывалось Департаментом полиции МВД и Казанским губернатором.

Таким образом, деятельность полиции по борьбе с панисламистским и пантюркистским идеями была уникальной для Казанской губернии, что отражало специфику службы ее полицейских чинов по сравнению с деятельностью полицейских служащих других регионов России. На законодательном уровне вводились различного рода правила, затрагивавшие интересы мусульман, встречавшие жесткое противодействие с их стороны. Примерами тому могут служить: запрет на захоронение умерших до истечения 3-х суток, введение образовательного ценза для мулл, обязательное обучение татарского населения русскому языку и др. Это и многое другое вызывало недовольство значительной части населения губернии к верховной власти, в особенности к чинам полиции, представлявшим ее интересы.

В третьем параграфе освещается деятельность общей полиции Казанской губернии по охране государственного строя, территориальной целостности и безопасности Российской империи.

Полиция Казанской губернии, являясь частью государственного аппарата, во второй половине XIX – начале XX века несколько отстранилась от выполнения непосредственно полицейских задач, мобилизовавшись на борьбу с революционным движением. В революционные годы серьезная проблема у чинов полиции возникала при подавлении массовых крестьянских беспорядков и восстаний, носивших, зачастую, вооруженный характер. Ввиду противоречивости и неясности законодательства, регламентировавшего возможность применения полицейскими служащими оружия, с их стороны нередко наблюдалась нерешительность и пассивность, что в конечном итоге приводило лишь к увеличению случаев нарушения правопорядка со стороны крестьянского населения и укоренению в их сознании убеждения о бессилии полицейской власти. В итоге, недостаточно взвешенная внутренняя политика руководства империи в последние годы своего правления втянула общую полицию в обострявшуюся политическую борьбу, которая постепенно заслонила общеполицейскую деятельность.

В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются обобщения и выводы.

Проведенный нами анализ источников по данному исследованию позволяет сделать следующие выводы об организации деятельности общей полиции по борьбе с преступностью в Казанской губернии:

1. Невзирая на продолжавшийся процесс трансформации общей регулярной полиции из органа широкой компетенции в профессиональную структуру карательно-репрессивного характера, полиция занимала ведущее место в системе органов губернской власти.

2. Казанский губернатор получил практически неограниченные полномочия по руководству губернской полицией, обладал определенной самостоятельностью по отношению к высшим органам управления империей, вплоть до принятия нормативных актов, регламентировавших деятельность полицейских структур в пределах губернии.

3. Введение на территории Казанской губернии института полицейских стражников в 1870 г., учрежденных во всей империи в 1903 году, отчасти компенсировало неэффективность в полицейской деятельности представителей сельской полиции – сотских и десятских. Ввиду аграрности Казанского региона, в котором крестьянское сословие составляло около 90%, предупреждение и пресечение крестьянских беспорядков и восстаний стало одной из важных функций полиции, прежде всего, полицейской стражи.

4. Активное использование на территории губернии во второй половине XIX века таких неполицейских формирований как казачьи отряды, существенным образом сократило число имущественных преступлений, в частности, конокрадство, лесоистребление и др.

5. Несовершенство и противоречивость дореволюционного законодательства создавали для полиции Казанской губернии массу проблем в выполнении полицейских обязанностей. Так, неясности законодательной регламентации в вопросах применения полицейскими чинами оружия, приводили к путанице и нерешительности полицейских служащих в критических ситуациях. Принятие в 1883 году закона, предоставившего раскольникам (сектантам) определенные гражданские права, значительно осложнило деятельность полиции по предотвращению распространения раскола в империи. Запаздывание в обновлении законодательства по сравнению с изменявшимися условиями создавало серьезные препятствия в деятельности полиции Казанской губернии по предупреждению и пресечению преступлений. Так, отсутствие определения появившегося во второй половине XIX века хулиганства и механизма борьбы с данным преступлением привело к самым негативным последствиям, в частности, к превышению полицейскими чинами своих служебных полномочий. Равным образом это относится к распространявшимся на территории губернии панисламистским и пантюркистским идеям.

6. Невысокий образовательный, культурно-нравственный уровень полицейских чинов и совершение ими должностных правонарушений, а также невладение служащими полиции языками коренных народов Казанской губернии обусловили антагонизм со стороны местного населения, и, в конечном итоге, привели к окончательному разрыву во взаимодействии простого обывателя с полицией.

7. Недостаточное денежное довольствие полицейских служащих не позволяло осуществлять качественный подбор кадров. Малочисленность дворянского сословия губернии обусловило привлечение на службу в полицию отставных военных и крестьян (русских).

8. Организация деятельности полицейских учреждений как органа общей компетенции отвечала интересам государства и была целесообразна лишь до середины XIX в. После проведения буржуазных реформ 60-70-х гг. (вплоть до 1917 г.) неполное освобождение общей полиции от несвойственных ей обязанностей и нечеткая законодательная регламентация пределов полицейской власти привели к самым негативным последствиям в деятельности местных полицейских учреждений: излишней перегруженности и невозможности должным образом осуществлять правоохранительные функции, и, как следствие, формалистскому подходу при выполнении полицейских обязанностей, взяточничеству и иным правонарушениям полицейскими служащими.

9. Для полиции Казанской губернии особенную сложность представлял религиозный надзор за этноконфессиональным составом населения губернии и пресечение всякого рода преступных проявлений, посягавших на основы государственного строя России, в том числе, идей панисламизма и пантюркизма. В этой связи в своей деятельности полиция Казанской губернии столкнулась с проблемами, не известными другим регионам страны. Обеспечивая правопорядок и общественную безопасность в поликонфессиональном социуме, достаточно сложной задачей полиции Казанской губернии являлось предотвращение конфликтов по религиозным мотивам между крещеными татарами и татарами-мусульманами, а также между крещеными чувашами и чувашами-язычниками.

В итоге, в конце XIX – начале XX века общая полиция на территории Казанской губернии окончательно утратила связь с местным населением, что привело к росту преступности и иным неблагоприятным последствиям, в том числе, развитию раскола, содействию панисламизму и пантюркизму, революционному движению. Даже учреждение в губернии института полицейской стражи за 33 года до повсеместного его введения, а также использование в полицейской деятельности таких не полицейских структур как казачьи отряды, не могло в полной мере улучшить криминогенную обстановку. Ключевой особенностью и одновременно проблемой в деятельности чинов полиции данного региона являлась специфика этноконфессиональности коренного населения. Именно в Казанской, как ни в какой другой губернии, губернская власть должна была решить существенную проблему – взаимодействие полиции и народа. Указанная задача актуальна и в сегодняшней России, поскольку определенный антагонизм по отношению к сотрудникам милиции, наблюдается со стороны, прежде всего, городского населения. Надеемся, указанную проблему удастся решить новым полицейским органам России, которые предполагается создать в результате проводимой в настоящее время административной реформы, ключевым звеном которой является реформирование системы МВД России. В этом отношении опыт деятельности общей полиции в Казанской губернии по борьбе с преступностью (1862 – 1917 гг.) может быть полезен и востребован.