Geum.ru

Политические механизмы и технологии российско-белорусской интеграции

Вид материалаАвтореферат

Содержание


Основное содержание работы
Первая глава
Вторая глава
Подобный материал:
1   2   3   4

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность исследования, анализируется степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи работы, ее теоретико-методологические основы, дается характеристика научной новизны и практической значимости проведенного исследования.

Первая глава «Теоретико-методологические проблемы исследования региональной интеграции» состоит из трех параграфов: «Политические теории интеграции», «Содержание и основные параметры региональной интеграции», «Механизмы и основные модели региональной интеграции».

В первом параграфе анализируются подходы к определению интеграции, сложившиеся в отечественной и зарубежной науке, и дается их типология с учетом различных критериев: 1) хронологического: классический и новый федерализм, классический и новый функционализм – традиционные теории; постнеофункционализм; современные теории – теория многоуровневого управления, новый институционализм; 2) по степени общности: общие – федерализм, функционализм, теория коммуникаций и частные – «политической унификации» А. Этциони, анализа интеграционного объединения как политической системы П. Солдатоса, «континентальной интеграции» А. Маршаля, «политических сетей» Дж. Петерсона, «структурная теория интеграции» Й. Галтунга, теория многоуровневого управления, межправительственный подход (В. Уоллес, Э. Моравчик); 3) по содержанию: политические и экономические; 4) с точки зрения понимания сущности и движущих сил процесса интеграции: «коммерческая», «функционалистская» и «структуралистская» концепции; 5) по эмпирической основе: «функционалистские» теории и теории сотрудничества; 6) по отношению к интеграции: «протагонистические» и «ограничительные» (межправительственный подход).

Политические аспекты интеграции наиболее тщательно исследуются в рамках (нео)федерализма, постнеофункционализма, теорий многоуровневого управления и «политических сетей». При этом в т. н. традиционных теориях поднимаются общие вопросы, их авторы предлагают обширные концепции интеграции как состояния или процесса, выделяя ее движущие силы и механизмы. В современных теориях, рассматриваемых как модифицированные версии предыдущих, чаще анализируются проблемы прикладного характера или более низкого уровня, с точки зрения поведения политических акторов, участвующих в интеграционном процессе, их «игры» на внутриполитическом рынке. Соответственно, можно считать, что первая группа подходов ориентирована на формулирование фундаментальных гипотетических конструкций или гипотез, с привлечением эмпирического материала, а вторая – на изучение интеграционных объединений как сложноорганизованных политических систем, совокупности политических коммуникаций в них. Их компоненты и динамика рассматриваются на основе изучения тех или иных объединений.

Главной теоретико-методологической установкой разработанных на данный момент подходов, теорий и концепций в исследовании интеграции следует признать их ориентированность на концепцию «государств-наций». Из нее вытекают два доминирующих утверждения: 1) в субъектной сфере: признание главными субъектами интеграционного процесса национальных государств, создающих новый союз путем добровольного ограничения своего суверенитета; 2) нормативного характера: убежденность в необходимости и возможности организации интеграционного объединения по образцу национального государства. Данные утверждения, на наш взгляд, позволяют обоснованно распространять полученные их авторами выводы и предложения на сложившиеся (давно существующие) государства-нации, но нивелируют различия в их политико-территориальном устройстве, в том числе предшествующего периода, отчасти – их традиционной иерархии с политической точки зрения (великая держава, гегемон, метрополия, протекторат, доминион и пр.), а также особенности их совместного существования и распределения ролей в рамках созданных интеграционных группировок. Это обусловливает целесообразность как минимум корректировки указанных положений применительно к новым независимым государствам, в условиях постимперского и переходного периода, т. е. делает возможным постановку вопроса о разработке теории реинтеграции.

Во втором параграфе рассматриваются содержание и основные параметры региональной интеграции с учетом поликомпонентных факторов (специфики геополитического положения, внутриполитических условий и т. п.). Интеграция понимается как процесс слияния двух или более независимых (суверенных) единиц, систем (национальных государств, национальных хозяйств) в широкую общность, обладающую межгосударственными и надгосударственными органами, которым передается часть суверенных прав и полномочий. В интеграционном объединении проявляются следующие черты: 1) наличие институциональной системы, базирующейся на добровольном ограничении суверенитета государств-членов; 2) складывание единых норм и принципов, регулирующих отношения между членами интеграционного объединения; 3) введение института гражданства интеграционного объединения; 4) формирование единого экономического пространства; 5) становление единого культурного, социального, гуманитарного пространства, важнейшим критерием которого становится новая, прагматичная по отношению к надгосударственным институтам, лояльность.

Процесс оформления интеграционного объединения, его основных измерений отражается в понятиях «интеграционная система» и «интеграционный комплекс». Интеграционная система образуется совокупностью институтов и норм, общих для всех базовых единиц объединения (это политико-институциональный аспект интеграции); в понятии «интеграционный комплекс» акцентируются пространственно-территориальные масштабы и границы интеграции, пределы действия общих норм и полномочий общих институтов. Важнейшие принципы и методы функционирования интеграционных систем можно систематизировать следующим образом: 1) коммунитарный метод диалога общих органов и национальных акторов; 2) принцип правового равенства государств-членов; 3) принцип координации – согласования действий и позиций государств-членов и наднациональных структур; для более высокой ступени характерен принцип субординации, предполагающий обязательства субъектов приводить свое поведение в соответствие с установленным ранее порядком; 4) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между наднациональными и национальными властями; 5) принцип политизации целей базовых единиц, основывающийся на передаче власти наднациональным структурам через практику компромиссов; 6) принцип взаимовыгодности как основы принятия решений; 7) принцип гармонизации правовых норм и отношений интегрирующихся единиц.

Развернутое определение политической интеграции подразумевает выявление ее основных характеристик. Это устранение политического партикуляризма на уровне отношений между государствами и внутри них, формирование новой модели политического поведения, требующей осознания приоритетности общих интересов и их принятия в качестве безусловного императива каждым участником, новой идентичности и лояльности, а самое главное – наднациональности. «Наднациональность» трактуется как юридически закрепленное или утвердившееся на практике ограничение «свободы рук» суверенного государства (при условии его добровольного согласия, полученного мирным путем), создающее «особую дисциплину солидарности». Качественное и количественное изменение государственного суверенитета и его объема определяются также терминами «супранациональность» (Р. Шуман), когда интеграционное объединение не обладает признаками государства, но его институты имеют некоторые суверенные полномочия власти, а также «вненациональность» (Дж. Пиндер), предполагающим создание таких институтов интеграционного сообщества, которые действуют параллельно с наднациональными механизмами, не подавляя их.

Институциональный и функциональный аспекты региональной интеграции проанализированы с учетом деятельности основных интеграционных объединений и группировок, заявляющих о стремлении развиваться по пути интеграции. Следует отметить, что благодаря достигнутым успехам и вследствие этого «добровольной имитации» другими сформировался достаточно явно выраженный европоцентризм, когда в качестве идеально-типической модели нередко воспринимается Европейский Союз. Но его политико-правовая сущность определяется неоднозначно: 1) как профедеративное образование («федеративное государство наций»); 2) как полития «в своем собственном роде», с тенденцией к утверждению сетевого типа управления; 3) как «наднациональная демократия»; 4) как «постмодернистская система», опирающаяся на сотрудничество, «кантовское видение» мира и готовность ограничивать государственный суверенитет в пользу наднационального управления; 5) как «неоимперская» европейская система. Завершение формирования политического союза в расширенном ЕС представляется достаточно затруднительным или вообще невозможным в результате «конституционного кризиса», отсутствия консенсуса между политическими акторами наднационального, национального и внутригосударственного уровня, недостаточности доверия к «евробюрократии», ввиду сложностей в складывании «европейской идентичности».

В других регионах благоприятные перспективы политической интеграции в средне- и даже в долгосрочной перспективе выражены очень слабо. Идея федеративных Соединенных Штатов Африки неосуществима вследствие «микронационализма» государств, их внутриполитической нестабильности. Оживление интеграционных настроений в Азии и АТР относится преимущественно к экономической области и лишь частично затрагивает политические аспекты (борьбу с терроризмом, оборонное сотрудничество и т. д.), но в контексте межгосударственного сотрудничества. Некоторые элементы политической интеграции в форме вовлечения в интеграционное взаимодействие элементов национальных политических систем и обращение, как и в Европе, к идее общей внешней политики можно диагностировать в латиноамериканских объединениях (АСН, Меркосур). Однако вряд ли, с учетом негативного иракского опыта, отсутствия культуры политического компромисса в межамериканской системе стратегический характер приобретет концепция строительства «сообщества демократий» Западного полушария.

В целом преобладает внимание к макрополитическим связям, не ведущим к образованию наднациональных или транснациональных политических союзов. Они трактуются преимущественно в геополитическом смысле: интеграционные проекты превращаются в инструмент политики баланса сил (ЕС), реализации интересов великих держав (ФТАА), стабилизации ситуации в регионе (ССАРК), «развертывания национального пространства» и противостояния гегемонистским амбициям (ЮАСН), улучшения положения в региональной и глобальной системах (Африканский Союз). В области внутриполитических отношений доминируют конъюнктурные внутригрупповые интересы и тактические приемы торга.

В третьем параграфе дается характеристика политических механизмов и основных моделей региональной интеграции. Механизм региональной интеграции можно определить как совокупность экономических рычагов и политико-правовых инструментов и методов, посредством которых реализуется процесс сближения. Политический механизм составляют формальные и неформальные правила и процедуры, институциональные структуры и организации наднационального и национального уровней, способы их взаимоотношений, обеспечивающие управление интеграционным объединением и интеграционное развитие. Представляется, что его главными составляющими являются межэлитные коммуникации, институционализация, политизация процесса принятия решений, создание политических объединений, выступающих за интеграцию, предвыборная «интеграционная конкуренция». Они имеют прежде всего инструментальный характер. Политические технологии интеграции формируются акторами, заинтересованными в регулировании процесса, его подконтрольности, введении в определенные рамки с целью достижения соответствующих результатов. Это может быть управление ситуацией, предполагающее ее стабилизацию, закрепление достигнутых результатов, например, элементов связанности в определенных сферах интеграции, либо ее коррекцию для улучшения переговорных или статусных позиций в политической деятельности, придания ей необходимой динамики. В современных условиях потенциально большое значение приобретают информационные технологии, особенно агитационно-пропагандистского и маркетингового типа. Однако и традиционные технологии – избирательные, формирования государственной политики (прогнозирование, планирование, кризисные технологии, принятия решений) и управления конфликтами – недостаточно востребованы внутри интеграционных объединений на разных уровнях – как общих, так и внутригосударственных институтов. Стратегическое назначение политических технологий интеграции можно усматривать в создании позитивного образа интеграционных институтов и интеграционного объединения и в содействии тем самым их легитимации, а также выработке четких алгоритмов поведения, распределения ролей и преодоления конфликтных и кризисных ситуаций внутри интеграционной системы. В реальной действительности доминируют их тактические интерпретации, в связи с чем целесообразно говорить о применении, как правило, технологических приемов, что не позволяет точно определять сценарии и перспективы развития интеграции. К тому же, все больше проявляется тенденция к внедрению контртехнологий или «антииинтеграционных» технологий, свидетельствами чему служат, в частности, «электоральная революция» в ходе обсуждения Конституции ЕС в 2005 г., акцентирование проблемы «бремени интеграции».

В реальной практике интеграционных объединений сложились следующие механизмы: 1) сочетающие межгосударственный и наднациональный характер: сбалансированная институциональная структура; равномерное распределение преимуществ объединения между единицами системы; приоритетность средств функционального и идентификационного характера (создание транснациональных объединений на уровне социальных групп и политических партий и др.); распределение компетенции между уровнями управления на основе принципов субсидиарности и пропорциональности; дифференцированная интеграция как инструмент правовой политики; открытый метод координации как новая форма политического управления в русле внедрения «мягких механизмов»; преобразование процесса принятия решений на основе перехода к принципу квалифицированного большинства; «технократический метод» – недемократическая, но «рациональная» модификация коммунитарного метода (ЕС); 2) с преобладанием межгосударственных политических механизмов: государственные властные структуры; принципы консенсуса и кворума; с тенденцией к наднациональности в институциональной и формально-юридической сферах (механизм разрешения споров, представительная система) (Меркосур, АСН); 3) с доминированием межгосударственных консультативных механизмов, ведущей ролью корпораций и рыночных сил; политикой инкрементализма («малых шагов»), многоуровневыми переговорными механизмами, многоканальным взаимодействием – сочетанием межгосударственных контактов и неофициальных связей, режимом транспарентности (НАФТА, ФТАА, АСЕАН, АТЭС).

Модель интеграции можно представить как совокупность сущностных черт, характеризующих теоретико-концептуальное и идеологическое обоснование и развитие процесса интеграции на практике с точки зрения применяемых механизмов, путей, темпов, этапов, возможных результатов. Выделим модели региональной интеграции по следующим основаниям:

1) соотношению динамических и статических компонентов, элементов «креативности» и «имитации»: динамичную, характеризующуюся экономической основой интеграции, предварительным преодолением конфликтности, постепенностью и поэтапностью развития интеграции, определенной степенью культурной, социальной гомогенности, «елочным» механизмом вхождения базовых единиц в интеграционное объединение, расширением сфер интеграционной деятельности и соответствующими институциональными изменениями – усилением элементов наднациональности (ЕС; более мягкие варианты – Меркосур, АСН, ЮАСН, НАФТА); статичную, осложненную объективными и субъективными обстоятельствами (модель квазиинтеграции); ее отличают политическая основа интеграции, политизация интересов и действий базовых единиц, форсирование процесса объединения, неадаптированность документов, принимаемых членами объединения, различия в уровне их развития, приверженность институционному методу (попытки развития интеграции в Африке, на постсоветском пространстве);

2) структурным характеристикам формирующихся в результате деятельности интеграционных объединений региональных и субрегиональных систем и подсистем: в Западном полушарии происходит становление нескольких интеграционных полюсов, среди которых доминируют НАФТА и блок Меркосур – АСН (ЮАСН), что способствует дальнейшей трансформации прежней системы в направлении асимметричной многополярности или биполярности; в Европе в плоскости интеграционных процессов складывается ситуация плюралистической однополярности (ЕС как главный актор и национальные государства); ее искаженная проекция проявляется в Африке, хотя Африканский Союз ввиду его очевидной слабости и отсутствия легитимности как руководящего властного центра и интеграционного полюса не может успешно подражать ЕС; в других регионах мира – АТР, Южной Азии и др. – системы, базирующиеся на существовании интеграционных группировок, скорее, имеют полицентричный или многополярный характер.

Фактически, несмотря на многообразие форм, механизмов и направлений интеграционных процессов, можно говорить о существовании европейской модели интеграции – т. н. идеально-типической и интеграции развивающихся государств. Их разграничение можно провести по таким политическим критериям, как роль национального государства, статусные позиции в международной иерархии, специфика субъектности в процессе модернизации. В большинстве регионов выявляется двойственная роль «государственного национализма», с одной стороны, стимулирующего «региональный национализм», с другой – сдерживающего размывание государственных границ. Характерными являются постепенный отказ от административных методов достижения единства «сверху» и утверждение концепции поэтапного решения интеграционных задач путем создания региональных ассоциаций с концентрацией усилий в экономической области, в итоге – предпочтение «мягкого регионализма», основанного на многосторонней кооперации и многоуровневом диалоге.

Вторая глава «Модель и политические технологии российско-белорусской интеграции» включает два параграфа: «Формирование и эволюция интеграционного проекта» и «Сферы и уровни интеграции России и Белоруссии».

В первом параграфе анализируются идея и концепции российско-белорусской интеграции через призму переплетения интересов участников разного уровня и различных политических ориентаций. Этот процесс рассматривается как неоднородный, развивающийся поэтапно.

1. На подготовительном этапе (1990 – 1994 гг.) было выражено намерение сторон к сближению, но с преимущественной ориентацией на межгосударственный принцип; российско-белорусские отношения не имели привилегированного характера, существенно уступая востребованной в политическом дискурсе идее «славянского треугольника». Движущим фактором их трансформации стала потребность российской и белорусской правящей элиты в легитимации и внешней поддержке. Одновременно приобрели доминирующее значение избирательные технологии, институционный метод, свойственный федералистской теории.

2. На поисковом этапе (1995 – 1999 гг.) главной задачей обоих государств стало нахождение формулы интеграции; на высшем политическом уровне эта задача была достигнута посредством «интеграционных прорывов», приуроченных во многом к колебаниям электоральных циклов, выразившихся в серии двусторонних договоров и соглашений. Договоры 1996 – 1999 гг. определили содержание российско-белорусского интеграционного проекта: 1) в основу идеи интеграции были положены ссылки на «исторически сложившуюся общность судеб» народов, их волю к дальнейшему сближению, демократические процедуры осуществления сближения (через референдум); 2) назначение интеграции усматривалось в подъеме экономики, создании равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности); по сферам интегрирования приоритет также отдавался социально-экономическим вопросам (созданию единого экономического пространства, внедрению единых стандартов социальной защиты и т. п.); 3) базовыми признавались принципы суверенитета и равенства сторон, демократии и уважения прав человека, общепринятые принципы и нормы международного права; 4) с другой стороны, были обозначены перспективы путем последовательного продвижения к добровольному объединению государств-участников на основе свободного волеизъявления их народов (Договор 1997 г.) и наступления нового этапа в «процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство» (Договор 1999 г.); 5) соответственно, были закреплены принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, основы Союзного государства, указания на добровольно переданные Союзному государству полномочия и на возможность единого членства в международных объединениях, территория Союзного государства, атрибуты государственности и пр. Договор 1999 г. придавал интеграционному проекту РФ и РБ, с одной стороны, ориентацию на будущее, фиксируя признание долговременного, стратегического характера отношений и четко обозначенные приоритеты (в Программе действий), с другой – делал его более политизированным и трудно осуществимым на практике. Разрушение «политического пакта» правящих элит и отсутствие наднационального политического сообщества затруднили выработку технологий в области формирования интеграционной политики, необходимых для прогнозирования возможностей и перспектив интеграции и предупреждения или преодоления «системных стрессов».

3. Этап имплементации достигнутых договоренностей (с начала 2000-х гг.) оказался насыщенным разногласиями между участниками интеграционного процесса. Важным фактором этого явилось «торможение» «интеграции сверху», продвигаемой ранее лидерами РФ и РБ. В свою очередь, в основе ее замедления находились как конкретные, но принципиальные спорные вопросы, возникшие в разных сферах интегрирования двух государств, так и глобальная по своим масштабам проблема окончательного выбора путей и модели интеграции. Было сформулировано несколько сценариев российско-белорусской интеграции: 1) наиболее жесткий, радикальный – внедрение «унитарной» модели, или модели «вертикальной интеграции»; 2) развитие по модели Европейского Союза – модели «горизонтальной интеграции»; 3) объединение на основе положений Договора о создании Союзного государства.

В основные константы превратились: 1) сохранение «скачкообразности» (чередование периодов «оттепели» и «похолодания», с тенденцией к усилению напряженности); пик «прагматичного оптимизма» – начало 2006 г.; 2) стремление России добиться определения четкой перспективы двусторонних отношений, перевести их на прагматичную рыночную основу; 3) отказ от достижения быстрых «интеграционных прорывов» и поиска взаимных компромиссов по важнейшим стратегическим направлениям, с использованием обеими сторонами шантажа и давления; 4) окончательный переход на концепцию «торга» и принцип «максимизации выигрыша»; 5) образование Белоруссией т. н. «ситуативных альянсов» (Минск – Киев, Минск – Ашхабад и др.), должных противостоять усилившемуся российскому давлению. Они означали инертность двустороннего взаимодействия, усиление его квазиинтеграционного характера и отсутствие подвижек в развитии интеграционного проекта. В результате переговорная активность сторон выполняет главным образом маскировочную функцию, а переговорное пространство ими фактически утрачено. Социально-политическая основа российско-белорусской интеграции оказалась существенно подорванной ослаблением взаимной заинтересованности в использовании идеи интеграции как средства укрепления внутренних позиций. Особенно наглядно это для российской правящей элиты, позиционирующей себя уже не столько как «собирателя земель» на пространстве бывшего Советского Союза, а внутри страны (курс на укрепление российской государственности) и гаранта ее социально-экономического развития (удвоение ВВП, национальные проекты и т. п.), получившей в итоге новый ресурс легитимности в глазах избирателей. Для российского руководства доминантой новой стратегии выступала нейтрализация оппозиции, устранившая необходимость жесткой «интеграционной конкуренции» внутри страны. Итоги – усиление экономической составляющей интеграционного проекта, но одновременно – ее политизация, расширение круга участников переговорного процесса и агентов интеграционного взаимодействия за счет экономических субъектов, диверсификация тактики и стратегии основных акторов и формирование прообраза модели «вертикальной интеграции» на пространстве СНГ с Россией в качестве главной направляющей силы или модели асимметричной многополярности ввиду активизации внутренних и внешних субъектов и сил, прежде всего – «антироссийских ситуативных альянсов» и ЕС как нового «центра притяжения» за пределами Содружества.

Концепция интеграции, разделяемая белорусской стороной, предполагает четкое обозначение ее необходимых условий: 1) соблюдение равноправия; 2) решение вопросов создания Союзного государства с упором на экономическую интеграцию; 3) перенесение процесса союзного строительства от диалога президентов и правительств на «более широкий круг людей», «подключение» к нему парламентариев и общественности. Теоретически она приближается к неофедералистским трактовкам и теории политических сетей. В российской концепции преобладали положения неофункционализма. Восприятие Белоруссии становится все более нейтральным, ориентированным на «рыночный» подход. Кроме того, снижение значения фактора выборов в краткосрочной перспективе, актуализация глобальных проблем (терроризма, энергобезопасности), попытка РФ позиционировать себя в качестве глобального игрока выполняют роль ингибитора процесса интеграционного взаимодействия, отвлекая его субъектов и побуждая откладывать решение принципиальных вопросов.

Итак, на настоящий момент российско-белорусский интеграционный проект сохраняет незавершенный характер, достаточно размытые структурные и содержательные характеристики, представляя собой сложное в плане теоретико-концептуального осмысления образование, сочетая элементы (нео)федералистской, (нео)функционалистской и других теорий. Мало востребованы в дискуссии на разных уровнях новейшие концепции, разработанные применительно к процессу европейской теории – многоуровневого управления и пр. В то же время, с начала 2000-х гг. в интеграционном проекте неотъемлемым компонентом становится вопрос о природе российско-белорусского объединения и окончательной интеграционной модели, с сопоставлением ее с опытом и характером Европейского Союза.

Во