Geum.ru

Стенографический отчет Заседание секции №3 «Реализация решений Европейского Суда по правам человека» 25 июня 2010 года

Вид материалаОтчет

Содержание


Михайлов Н.Г.
Кортовенкова Н.С.
Михайлов Н.Г.
Подобный материал:
1   2

После перерыва


Михайлов Н.Г.: Сейчас я хотел бы предоставить слово начальнику отдела анализа прецедентной практики, организации и контроля исполнения решений Аппарата Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека – заместителя Министра юстиции Российской Федерации – Наталии Сергеевне Кортовенковой.

Кортовенкова Н.С.: Спасибо! Я буквально тезисно хочу отметить некоторые проблемы, которые мы выявили в ходе исполнения пилотного постановления по делу «Бурдов против России - II». И очень надеюсь, что в своих выступлениях вы сможете ответить на вопросы, которые у нас появились.

Первой существенной проблемой является отсутствие бюджетных гарантий, о которых мы говорим уже несколько лет, исполняя постановления Европейского Суда. Мы постоянно получаем информацию о том, что действующие механизмы запрашивания дополнительных средств на исполнение судебных решений, учитывая, что они не закладываются в бюджетах, не позволяют исполнять в 3-месячный срок судебные решения. Разумеется, заявители обращаются в суды и получают индексацию. В настоящее время ввиду изменяющейся практики они будут требовать компенсацию материального ущерба. Как следствие, возникают проблемы своевременного исполнения судебных решений.

Вторая проблема – это отсутствие системы индексации. Многие суды выносят решения о взыскании денежных средств с последующей ежегодной индексацией, исходя из роста установленного прожиточного минимума или роста инфляции. Вместе с тем механизм расчета этой индексации отсутствует. Ни казначейство, ни ответчики эти денежные средства не индексируют. Следовательно, заявители снова обращаются в суд и получают эту индексацию в судебном порядке. В этой связи мы не только загружаем лишней работой суды, но, опять же, тратим лишние бюджетные деньги.

Третья проблема связана с практикой исполнения судебных решений, вынесенных в порядке главы 25 ГПК РФ. К примеру, военнослужащие, как правило, обжалуют и взыскивают различные материальные выплаты не в порядке искового производства, а в порядке главы 25 ГПК РФ об обжаловании действий или бездействия должностных лиц или государственных органов. При этом практика исполнения таких решений сильно рознится.

Еще одна проблема исполнения связана с ликвидацией воинских частей. Ввиду того, что практика ликвидаций неоднородна, решения эти остаются по сути неисполненными. Несмотря на то, что формально функции ликвидирующихся частей передаются для финансирования другим частям, заявители вынуждены обращаться в суды и требовать вынесения дополнительных определений об изменении способа и порядка исполнения судебного акта с заменой ответчика. Как следствие, затягивается срок исполнения судебных решений.

Это лишь малая часть проблем, которые мы выявили, исполняя пилотное постановление по делу «Бурдов против России - II». Спасибо за внимание!


Михайлов Н.Г.: Спасибо. Я предоставляю слово Сауль Светлане Николаевне, начальнику юридического управления Федерального казначейства.

Сауль С.Н.: Добрый день, уважаемые коллеги. Вопросы понятны, но я бы сначала рассказала о том, как Федеральное казначейство, исполняя государственную функцию организации исполнения судебных решений, занимается мониторингом законодательства и правоприменением. И попутно постараюсь, насколько это возможно, ответить на вопросы, которые входят в компетенцию Федерального казначейства.

С 2006 года, когда был принят в новой редакции Бюджетный кодекс, функцию организации исполнения судебных решений по искам к бюджетным федеральным учреждениям возложили на органы федерального казначейства. Как известно существует 3 органа, которые занимаются исполнением судебных решений, точнее, организацией исполнения судебных решений – это Федеральное казначейство, Служба судебных приставов и Министерство финансов, которое не только организует, но и исполняют эти судебные решения.

Когда была принята глава 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, перед Казначейством России встала задача организовать исполнение этой государственной функции. Были приняты необходимые подзаконные акты, в том числе административный регламент по организации исполнения данной функции.

Буквально в этом же 2006 году, Федеральным казначейством создана система мониторинга за исполнением данной функции. В чем она заключается? Принимая во внимание, что исполнительные документы должны учитываться, их поступление в орган федерального казначейства должно быть прозрачно. Затем Казначейство России направляет уведомление должнику. И далее теми методами, которые на него законодатель возложил, понуждает должника к исполнению данного судебного решения. На этом государственная функция федерального казначейства заканчивается. Этим завершается функция организации исполнения судебных решений. Федеральное казначейство создало электронную систему мониторинга за всеми исполнительными документами.

Поступая в орган Федерального казначейства исполнительный документ, учитывается в автоматизированной системе. Затем, ежеквартально, все отчеты в разрезе субъектов Российской Федерации и главных распорядителей бюджетных средств, поступают в центральный аппарат Федерального казначейства. Ежеквартально мы видим ситуацию с исполнением на территории всей нашей страны. Это не только количество и суммы, предъявленные к исполнению, но и динамика исполнения указанных судебных решений. Кроме того, мы практически в режиме on-line отслеживаем всю судебную работу, которая ведется Федеральным казначейством.

Понятно, что критерием оценки нашей функции является то количество судебных решений, в рамках которых действия органов федерального казначейства признаются неправомерными. Эта статистика так же налагается на ту статистику по исполнительным листам и мы видим, по каким категориям обжалуются действия органов федерального казначейства, что это за категории дел и почему так происходит. Таким образом, суть мониторинга – собрать информацию, проанализировать ее и подготовить предложения. Если это компетенция Федерального казначейства, то поправить собственные приказы. Если это компетенция других органов, то выступить с предложениями по совершенствованию законодательства.

Есть конкретные примеры практической пользы в результате применения системы мониторинга и взаимодействия с учетом полученных с ее помощью данных с органами власти, в том числе с Министерством обороны Российской Федерации и судебной системой.

Вот небольшие цифры. Я могу сказать, что основные должники видны. На сегодняшний день имеется 122 главных распорядителя бюджетных средств и мониторинг показал, что только 7 министерств являются главными должниками. Это еще один результат мониторинга, по которому можно делать какие-то выводы.

По сегодняшней статистике на первый квартал 2010 года, в органы Федерального казначейства поступило примерно 18 тысяч исполнительных документов. Возвращено 4344 исполнительных документа, принято, соответственно, 13657. Что означает - возвращено? Это, например, взыскатель свое заявление не приложил и исполнить такой лист невозможно, потому что не известно, куда следует направлять денежные средства. Или, например, вообще исполнительный лист забыл приложить, а приложил заявление. Но и в этих цифрах также содержатся случаи возврата, касающиеся не надлежащего заверения по инструкциям по делопроизводству. На первый квартал 2010 года исполнено 11453 исполнительных документа – это 84 % на сумму 1 миллиард 80 миллионов, что 95,6 % от всей суммы заявленной, которая поступила. Это процент исполнения в органах Федерального казначейства.

Чтобы я хотела сказать о проблемах еще в дополнение. Выше речь шла о нынешних бюджетных учреждениях, и это та категория, за которую сегодня Казначейство России отвечает как за организацию исполнения судебных актов, но не за исполнение. Казначейство России ни за кого ничего не платит, а только организует исполнение аналогично банку. Когда Федеральному казначейству представляют исполнительные документы, Федеральное казначейство уведомляет об этом должника и обязано заблолокировать в случае неисполнения его счета, таким образом, понудить к исполнению. Таким образом, Федеральное казначейство отвечает сегодня за федеральные бюджетные учреждения в нынешнем их статусе, за муниципальные учреждения субъектов Российской Федерации в тех случаях, если территориальные органы Федерального казначейства обслуживают соответствующие бюджеты. А это приблизительно 38-40 % субъектов Российской Федерации.

Теперь что касается нового закона. Вчера на пленарном заседании высказывалась легкая критика по поводу 83-ФЗ, который совершенствует правовую форму бюджетных учреждений. Здесь бы я хотела сказать, что конечно, будет много вопросов. Сегодня и Казначейство России и я лично вижу риски именно в реализации этого закона, когда с 1 января 2011 г. все бюджетные учреждения будут разделены на казенные, бюджетные и автономные. Учитывая, что по казенным учреждениям процедура отлаженная и в Федеральном Казначействе на протяжении уже многих лет она работает и остается предусматривая субсидиарную ответственность собственника, учредителя. Что касается нового типа, бюджетные учреждения до 1 июля 2012 года могут быть еще в статусе получателей бюджетных средств, то есть, в прежнем статусе. Но с 1 июля 2012 года такие юридические лица должны четко определиться с типом государственного учреждения, например, что они остаются бюджетные. Так вот это учреждения, у которых так же счета открыты в Федеральном казначействе, и следовательно, исполнительные листы будут направляться также в Федеральное казначейство. Первая проблема в том, хватит ли бюджетных средств и каким образом казна Российской Федерации будет за все отвечать, здесь есть моменты, которые необходимо законодателю, за это время, пока еще закон не вступил в силу поправить, так как такому учреждению будут выделять средства на госзадание - на его исполнение. Это будут субсидии, целевые средства. Собственник, учредитель, не несет субсидиарной ответственности, отменена ответственность собственника за исполнение соответствующих обязательств. Единственное, чем балансируется данная ситуация, тем, что законодатель четко прописал, что в случае, если в течение 3 месяцев не исполняется судебное решение, то служба судебных приставов организует свое производство в отношении этих должников. У должников какое имущество – закрепленное на праве оперативного управления. При этом имущество делится на то, на которое нельзя налагать арест и на остальное, на которое арест налагать не запрещено и, соответственно, приставы могут работать с этими учреждениями. И третий тип – это автономные учреждения, статус которых недостаточно урегулирован. Поскольку также в законе сказано о том, что они вправе открыть счета в органах Федерального казначейства, то есть, это не обязанность, в отличии от бюджетных учреждений. А также автономные учреждения вправе открывать счета в коммерческих банках. Соответственно, если в коммерческом банке автономное учреждение открывает счет, то исполнение исполнительных документов - сфера деятельности Службы судебных приставов, если в Казначействе, то законодатель вопрос не урегулировал, просто стоит точка. Об этом мы сигнализируем разработчикам, и они постараются вот эти все проблемы, которые выявились, урегулировать, пока есть еще время.

По поводу механизма исполнения судебных решений - хватит ли бюджетных средств, как работает этот механизм? Что касается денежных обязательств бюджетных учреждений, то, на мой взгляд, за эти 4 года механизм уже, показал свою эффективность, он работает, бюджетные учреждения платят. Учитывая, что судебные решения, носят обязательный для исполнения характер, суд понуждает исполнить ранее принятые обязательства. Каждому учреждению доводились на исполнение этих обязательств денежные средства. Основанием к исполнению обязательств является судебный акт, либо договор. То есть, это все договорные, либо вытекающие из договорных отношений – судебные решения.

Что касается чернобыльцев, здесь я просто хотела сказать, что это особенная категория, не подпадающая под действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Если кто в зале знаком с такими выплатами, они знают, что здесь Казначейство играет роль не органа, ответственного за организацию исполнения судебного решения. Лист этот приходит в Казначейство, предъявляется к счету, затем в течение 10 дней должник предоставляет соответствующую информацию. В противном случае операции по счету блокируются. При наличии на счете должника необходимых средств, он должен принести платежку, и исполнить исполнительный документ. Если в течение 10 дней исполнительный документ не исполнен, а на счете есть средства, Казначейство блокирует этот счет. Если на счете нет средств, должник по исполнительному листу в течение 10 дней должен направить письмо главному распорядителю: процедура прописана в бюджетном законодательстве - главный распорядитель должен выделить средства на оплату этого обязательства, поскольку несет субсидиарную ответственность. Здесь действует механизм «трех месяцев». Примерно эти средства приходят должнику в срок от месяца до трех месяцев. Что касается чернобыльцев, то Казначейство этой категорией не занимается. Казначейство здесь только участвует как орган, который собирает списки. Исполняются подобные решения следующим образом: в местный орган социальной защиты муниципального образования приходит гражданин, у которого есть судебное решение, и приходит гражданин, который имеет право на получение выплат без судебного решения. Граждане данной категории встают на учет, их вносят в список, ведется учет, включая граждан, имеющих судебные решения. Этот список передается в Федеральное казначейство, и Федеральное казначейство ничего не проверяя (потому что нет таких полномочий) передает эту информацию в Министерство финансов Российской Федерации, можно сказать, действует как бюджетный банк. Министерство финансов Российской Федерации выделяет ассигнования на сумму, указанную в списке. Я хочу сказать, что если законодатель предусмотрел ассигнования на эти выплаты, то Федеральное казначейство - исполняет закон. Понуждать должника к исполнению исполнительных листов и соответствующих обязательств, у органов казначейства нет.

Что касается индексации. Да, в Федеральное казначейство приходят такие судебные решения где, например, указано – взыскать такую-то сумму и индексировать ее в будущем. Механизм расписывается прямо в судебном решении. Бывает, просто указана ссылка на какой-то уровень инфляции, бывает, что не указывается и тогда обращаются в орган Федерального казначейства с требованием об индексации. Федеральное казначейство не правомочно индексировать суммы, оно только работает с платежным поручением должника (или клиента). Мы видим эту проблему, и направили в Министерство финансов соответствующее предложение, где считаем целесообразным дать больше прав должнику, бюджетному учреждению, чтобы, при поступлении такого листа должник мог его проиндексировать, а сегодня это правовой пробел. Наша бюджетная система устроена так, что Федеральное казначейство, отвечающее за ведение единого счета, вправе производить списание средств только при наличии установленных «оправдательных» документов. В данной ситуации оправдательным документом является судебное решение, на основании которого у государства возникают расходные обязательства. И мы о чем говорим? Ведь если помните, раньше действовало Постановление Правительства Российской Федерации о порядке индексации. Оно отменено, новый порядок не разработан. Вы спрашиваете, какие предложения? Предложение очень простое – необходимо урегулировать этот вопрос. Необходимо четко прописать прямой механизм индексации. Все понимают, в том числе должник, что его придет проверять Счетная палата Российской Федерации. Проблема понятна, ее решать надо, требуется принять законодательный, либо подзаконный акт, где бы был расписан и механизм исполнения этой индексации.

Что касается ликвидации воинских частей. Да, эта проблема существует, вы знаете, постоянно проводятся селекторные совещания, в том числе, с участием Министерства обороны Российской Федерации, и докладывается ход этой реформы. Ну, чтобы было понятно, у нас было 5 тысяч получателей - воинских частей, то есть, 5 тысяч наших клиентов. В результате этой реформы осталось 500. То есть, если брать механизм исполнения судебных решений, то к каждому счету мог быть предъявлен исполнительный лист, то есть, было 5 тысяч таких счетов, теперь их стало 500. По вопросу закрытия лицевого счета. Если к нему были предъявлены исполнительные документы, то он не закрывается, потому что согласно процедур, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, гражданско-правовым нормам об исполнении обязательств, после исполнения всех обязательств счета закрываются. В случае, если взыскатель не знает в какой территориальный орган Федерального казначейства предъявить исполнительный лист ко взысканию, то в рамках системы мониторинга, на сайте Федерального казначейства (о чем мы уведомили суды и просили сделать соответствующие ссылки на сайт Федерального казначейства) указаны все счета, открытые в органах Федерального казначейства, и любое лицо, может воспользоваться данной информацией. Если ты судился, например, на территории Владимирской области, можно зайти на сайт Управления Федерального казначейства по Владимирской области и увидеть всех клиентов (должников) этого УФК. Таким образом, «розыск должника» упрощается, более того, мы запланировали работу по дальнейшему совершенствованию этой функции так, чтобы гражданин, получивший исполнительный документ и предъявивший его в Казначейство мог в режиме on-line увидеть, где в настоящее время находится данный исполнительный документ. Конечно, это глобальная работа, мы хотим провести пилотные такие испытания в двух наших управлениях по Краснодарскому краю, Ставропольскому краю. Посмотрим, как это будет осуществляться и возможно ли все это сделать технически. Если все это получится, то наше желание еще раз показать, что эта функция очень важная, публичная, и в любой момент каждый гражданин, предъявивший исполнительный документ, мог получить информацию об исполнении своего исполнительного документа.


Михайлов Н.Г.: Большое спасибо за доклад!