Пгокурорский
| Вид материала | Курс лекций |
Организация работы по надзору
за исполнением законов судебными приставами
Понятие «организация прокурорского надзора» включает в себя обо-
собленные элементы, в которых выделяются — подбор и расстановка ка-
дров, планирование надзорных и иных мероприятий, контроль исполне-
ния планов и руководящих документов Генеральной прокуратуры РФ и
прокуроров уровня субъектов Федерации, учет и отчетность, организация
приема граждан, работа с жалобами и обращениями и др. Представляется
возможным рассмотреть лишь некоторые из них.
В условиях имеющей место специализации органов прокуратуры к
числу ключевых относятся вопросы разграничения компетенции при
осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами
между территориальными прокурорами и прокурорами специализиро-
ванных прокуратур. Проблема пока не нашла еще полного разрешения в
соответствующем специальном приказе Генерального прокурора РФ от 9
сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров терри-
ториальных, приравненных к ним военных и других специализированных
прокуратур».
Определяя низовые звенья в системе службы судебных приставов как
районные, межрайонные или соответствующие им согласно администра-
тивно-территориальному делению субъектов Федерации подразделения
судебных приставов, состоящие как из судебных приставов по обеспече-
нию установленного порядка деятельности судов, так и судебных приста-
вов-исполнителей, Закон о судебных приставах обозначил контуры
структурного построения этих подразделений по территориям, — косвен-
но определил сферу надзорной юрисдикции территориальных прокуро-
ров. По нашему мнению, в отсутствии четкой регламентации со стороны
Генеральной прокуратуры РФ распределение бремени по осуществлению
прокурорского надзора в рассматриваемой сфере должно выглядеть сле-
дующим образом.
1. Территориальные прокуроры районного звена непосредственно, че-
рез своих заместителей либо помощников (старших помощников) осуще-
ствляют надзор:
* за законностью действий судебных приставов при обеспечении дея-
тельности судов общей юрисдикции на поднадзорной им территории;
*»* за законностью деятельности судебных приставов-исполнителей при
принудительном исполнении ими на поднадзорной прокурору терри-
тории как судебных актов судов общей юрисдикции, включая акты
Верховного суда РФ (за исключением его Военной коллегии), судов
279
субъектов Федерации, межрайонных (районных, городских) судов,
арбитражных судов, вынесших решения, исполнение которых должно
быть произведено на территории соответствующего района, так и
других органов, независимо от их звена в иерархической структуре,
решения которых прямо касаются субъектов исполнительных право-
отношений, расположенных на соответствующей территории .
2. Прокуроры субъектов Федерации посредством образования специ-
ального подразделения или возложения данного предмета на конкретного
оперативного работника отдела (управления) по надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов осуществляют надзор:
*> за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции и ар-
битражных судов соответствующих субъектов Федерации, а также
арбитражных судов округов по месту их нахождения (функцию эту
могли бы выполнять подразделения, отвечающие за обеспечение уча-
стия прокуроров в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах,
однако в данном случае следует учитывать четкое возложение этой
задачи упоминавшимся выше указанием Генерального прокурора РФ
от 6 января 1999 г. № 1/7 на «общенадзорные» подразделения);
<« за исполнением законов соответствующими службами судебных при-
ставов органов юстиции субъектов Федерации и законностью издава-
емых на уровне субъекта правовых актов по вопросам деятельности
этих служб.
Управление по надзору за исполнением законов и законностью право-
вых актов Генеральной прокуратуры РФ посредством возложения данно-
го предмета на соответствующего оперативного работника (целесообраз-
но, на наш взгляд создать самостоятельный отдел в составе такого
Управления) осуществляет надзор:
*1* за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению
установленного соответствующими федеральными конституцион-
ными законами порядка деятельности Конституционного суда РФ,
Верховного Суда РФ (за исключением его Военной коллегии) и
Высшего Арбитражного Суда РФ;
1 Представляется несколько некорректной фраза в Указании Генерального прокурора
РФ от 06.01.1999 № 1/7, выделяющая в рамках компетенции «общенадзорных» подразде-
лений «надзор за исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительно-
го производства», поскольку процедура возбуждения исполнительного производства су-
дебными приставами описана в ст. 9 Закона об исполнительном производстве и,
следовательно, является неотъемлемой частью исполнительного производства
280
<« за законностью издаваемых в Минюсте России (за исключением актов
Главного военного судебного пристава) правовых актов1.
Упоминание в Законе о судебных приставах службы судебных приста-
вов Управления военных судов Минюста России без какой-либо ссылки на
нижестоящие звенья подразделений этого Управления создает вполне оп-
ределенные сложности. Принудительное исполнение решений военных су-
дов согласно закону должно быть возложено на специализированную кате-
горию государственных служащих — судебных приставов военных судов
(ст. 4 Закона о судебных приставах), а это, в свою очередь означает прину-
дительное исполнение ими только решений военных судов. Поэтому, на
наш взгляд, распределение компетенции между военными прокурорами
разных звеньев должно выглядеть следующим образом.
1. Военные прокуроры гарнизонного звена непосредственно, через
своих заместителей либо помощников (старших помощников) осуществ-
ляют надзор:
«> за законностью деятельности судебных приставов соответствующих
им по рангу военных судов при обеспечении их деятельности;
«> за законностью деятельности судебных приставов-исполнителей во-
енных судов при принудительном исполнении ими на поднадзорной
прокурору территории судебных актов всех военных судов, включая
акты Военной коллегии Верховного суда РФ.
2. Военные прокуроры окружного звена посредством образования спе-
циального подразделения или возложения данного предмета на конкретно-
го оперативного работника отдела (управления) по надзору за исполнением
законов и законностью правовых актов осуществляют надзор: за законнос-
тью деятельности судебных приставов военных судов окружного уровня по
обеспечению установленного порядка деятельности этих судов.
3. Главная военная прокуратура осуществляет надзор:
* за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности Военной коллегии Верховного
суда РФ;
* за законностью издаваемых Главным военным судебным приставом
правовых актов.
Анализ документов прокурорской практики показывает: к надзору за
исполнением законов судебными приставами-исполнителями довольно ак-
В Указании Генерального прокурора РФ от 06.01.1999 № 1/7 имеется ссылка
только на надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов Главно-
го судебного пристава РФ, что, на нашему мнению, неоправданно сужает сферу над-
зора.
281
тивно подключаются прокуроры специализированных прокуратур. В част-
ности, имеют место факты внесения в службы судебных приставов пред-
ставлений об устранении нарушений законодательства об исполнительном
производстве транспортными и природоохранными прокурорами.
Хотя этот вопрос и не отражен в руководящих документах Генеральной
прокуратуры РФ столь четко, чтобы не вызывать сомнений о рамках компе-
тенции специализированных прокуроров в рассматриваемой сфере (а это
можно устранить только путем внесения соответствующих изменений и до-
полнений в приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О раз-
граничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним
военных, и иных, специализированных, прокуратур», представляется, что в
данном случае следует исходить не из соображений относимое™ обсуждае-
мого нарушения с интересами той или иной поднадзорной специализиро-
ванным прокурорам структуры, а из установленной Законом о судебных
приставах территориальной организации службы судебных приставов на ме-
стах, что автоматически влечет за собой исключительную поднадзорность
деятельности судебных приставов территориальным прокурорам.
Поэтому факт игнорирования судебным приставом-исполнителем, к
примеру, постановления о наложении штрафа, вынесенного таможенным
органом либо комитетом по охране и воспроизводству водных ресурсов,
ставший известным соответствующему специализированному прокурору,
должен быть максимально оперативно доведен им до сведения того терри-
ториального прокурора, в пределах юрисдикции которого функционирует
конкретная служба судебных приставов. Мы придерживаемся убеждения в
том, что каждый прокурор обязан работать в строго определенной ему
сфере надзора с обозначенным кругом поднадзорных субъектов.
Анализу и планированию, относящимся к числу важнейших элементов
организации работы по надзору за исполнением законов, предшествует
сбор информации о состоянии законности в сфере деятельности судебных
приставов. Дело в том, что выполнение стоящих перед прокуратурой за-
дач по надзору за исполнением законов предполагает наличие полной и
объективной информации о нарушении законов, позволяющей система-
тически анализировать состояние, структуру и динамику правонаруше-
ний и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям.
В целом под информационным обеспечением прокурорского надзора за
исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление)
различных сведений (данных) в процессе его осуществления. Наибольший
интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов.
Прокурор обязан проявлять активность в получении таких сведений.
282
К числу наиболее распространенных источников информации о нару-
шениях любого законодательства относятся письменные и устные обра-
щения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру. Соот-
ветствующему прокурору-руководителю надлежит организовать эту
работу основываясь на требованиях приказа Генерального прокурора рф
от 24.12.2001 № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рас-
смотрения обращений и приема заявлений в органах, и учреждениях, про-
куратуры Российской Федерации», подвергая тщательной проверке лю-
бые поступившие сведения.
Необходимо уделять должное внимание сообщениям средств массовой
информации (периодической печати, радио, телевидения); обращениям в
прокуратуру, в иные органы руководителей предприятий, учреждений, ор-
ганизаций, предпринимателей, фермеров, иных лиц, законные интересы
которых были нарушены; сообщениям правоохранительных органов и ор-
ганов контроля о совершенных правонарушениях. Сведения о нарушении
законов могут содержаться также в уголовных и гражданских делах, мате-
риалах других прокурорских проверок, представлениях, вносимых следо-
вателями по уголовным делам. В процессе организации работы по надзору
за исполнением законов судебными приставами необходимая прокурору
информация о нарушении законов может быть получена в различных об-
щественных организациях и движениях.
Большой интерес представляют сведения, которые потребуются непо-
средственно в службах судебных приставов, как на уровне субъекта Фе-
дерации, так и на районном (межрайонном) уровне.
Учитывая специфику поднадзорное™ территориальным и военным
прокурорам, им следует наладить четкий взаимообмен информацией о
нарушениях законов судебными приставами с функционирующими на
соответствующей территории специализированными прокурорами.
В любом случае прокуроры используют все имеющиеся возможности
для получения наиболее объективной картины состояния законности в
рассматриваемой сфере.
Проведение прокурорских проверок
исполнения законов судебными приставами
Перед началом проверки обычно в соответствующем суде и территори-
альном органе Министерства юстиции РФ следует ознакомиться с жалоба-
ми и заявлениями на действия судебных приставов. Необходимо также
проанализировать жалобы, заявления, а также официальные обращения ру-
283
ководителей разного рода органов на действия судебных приставов, посту-
пившие в прокуратуру. Это позволяет определить содержание (характер)
предстоящей проверки, ее объем. В зависимости от характера сведений о
нарушениях законов, допущенных судебными приставами, каждая провер-
ка носит индивидуальный характер.
В начале проверки тщательно устанавливается достоверность имеющих-
ся у прокурора сведений о нарушениях законов, допущенных судебными
приставами. Необходимо ознакомиться с реестром дел, ведущимся в соот-
ветствующей службе, истребовать документы, которые надлежит изучить.
Это могут быть журналы регистрации входящей и исходящей корре-
спонденции; журнал учета исполнительных производств, непосредст-
венно исполнительные производства; журнал учета материалов по взы-
сканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей,
выплаченных в период розыска их родителей; журнал учета штрафов,
налагаемых судебным приставом-исполнителем в стадии исполнения
судебных решений; книга учета депозитных сумм подразделения судеб-
ных приставов; книга о выплате премиального вознаграждения судеб-
ным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений,
непосредственно жалобы и заявления, переписка по ним; отчетно-
статистические документы и т.д.; различные постановления и акты1.
Изучив перечисленные и другие материалы, опросив работников
служб судебных приставов, в том числе отобрав соответствующие объяс-
нения прокурор, в частности, выясняет:
»> налажен ли в службе надлежащий учет исполнительных документов,
т.е. судебных актов и актов других органов, подлежащих принуди-
тельному исполнению;
«> не происходит ли по вине канцелярии задержек в передаче зарегист-
рированных исполнительных документов судебным приставам-
исполнителям;
«I» соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о воз-
буждении исполнительного производства и нет ли фактов уклонения
судебных приставов от возбуждения исполнительных производств;
1 Подробный перечень документации, ведение которой возложено на службы су-
дебных приставов по вопросам исполнения исполнительных документов изложен в
приказе Минюста России «Об утверждении Инструкции по организации работы с
документами (по делопроизводству) при ведении исполнительных производств в под-
разделениях служб судебных приставов органов юстиции в субъектах Российской
Федерации и типовых форм документов, используемых судебными приставами при
ведении исполнительных производств» от 03.08.1999 № 225.
284
•> своевременно ли (не позднее следующего дня) направляются копии по-
становлений о возбуждении исполнительного производства взыскате-
лю, должнику, а также в суд или в другой орган, выдавший исполни-
тельный документ (исполнительный лист, судебный приказ,
постановление и т.д.);
»!* все ли предусмотренные законом меры предпринимаются судебными
приставами в целях обеспечения исполнения исполнительного доку-
мента, включая опись имущества должника, наложение ареста на его
имущество;
•> принимаются ли меры и какие конкретно к розыску скрывшихся долж-
ников и к розыску имущества должников;
•I* соблюдается ли двухмесячный срок, отведенный законом на совер-
шение исполнительных действий;
••• соответствуют ли закону принимаемые судебными приставами реше-
ния и не ущемляют ли они права соответствующих физических и
юридических лиц, и, в частности, не превышают ли они свои полно-
мочия при наложении ареста на имущество, реализации арестованно-
го имущества, применении штрафных санкций;
*> на законном ли основании приостанавливаются исполнительные про-
изводства и откладываются исполнительные действия;
*!» регистрируются ли поступившие в службу судебных приставов жало-
бы и заявления, своевременно ли рассматриваются и разрешаются,
соответствуют ли закону принимаемые по ним решения.
Выше перечислены лишь некоторые вопросы, выясняемые прокуро-
ром в ходе проверок.
Проверки могут также проводиться в связи с поступлением сведений о
превышении полномочий судебными приставами по обеспечению уста-
новленного порядка деятельности судов, в особенности по фактам при-
менения ими физической силы, специальных средств и огнестрельного
оружия. Представляется, что по каждому случаю применения судебными
приставами огнестрельного оружия, повлекшему гибель и (или) ранения
людей, необходимо проводить прокурорские проверки на предмет уста-
новления законности применения оружия.
Контрольные вопросы
1. Раскройте сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за
исполнением законов судебными приставами?
285
2. Какими полномочиями наделены прокуроры при осуществлении
надзора за исполнением законов судебными приставами и как они реа-
лизуются с учетом имеющих место коллизий в федеральном законода-
тельстве?
3. Расскажите, как организуется работа по надзору за исполнением за-
конов судебными приставами в органах прокуратуры?
4. Что вам известно о разграничении компетенции между территори-
альными и военными прокурорами на данном участке надзорной дея-
тельности? Какова роль других специализированных прокуратур в укреп-
лении законности в рассматриваемой сфере?
5. Раскройте особенности проведения проверок исполнения законов
судебными приставами в соответствующих службах судебных приставов?
6. Что, по вашему мнению, необходимо сделать для совершенствова-
ния прокурорского надзора за исполнением законов судебными приста-
вами?
Задание
Изучите или используйте источники 7, 9, 14, 17, 26, 27, 62, 77, 78, 96,
126, 133, приведенные в Приложении IV.
286
ЛЕКЦИЯ 16
Прокурорский надзор за исполнением законов
администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые
судом меры принудительного характера,
администрациями мест содержания задержанных
и заключенных под стражу
Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора
за исполнением законов администрациями органов
и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые
судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учрежде-
ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу выделен в ст. 1 Закона о прокуратуре
в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.
Выделение этого надзора в самостоятельную отрасль обусловлено
важностью обеспечения прав и свобод граждан, отбывающих наказание, а
также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в
случае их задержания или заключения под стражу. Лица, задержанные,
арестованные, ограниченные и лишенные свободы, имеют меньше воз-
можности предпринимать доступные всем гражданам меры для защиты
своих прав и интересов, поэтому надзорная деятельность прокурора вы-
ступает в качестве гарантии их охраны.
Гарантией предупреждения и своевременного устранения нарушений
прав и интересов задержанных, арестованных и осужденных, лиц, нахо-
дящихся по решению суда в психиатрических стационарах, является
проведение прокурором проверок в учреждениях и органах, где они со-
держатся, систематически, независимо от наличия данных о нарушени-
ях законности.
Администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и
назначаемые судом меры принудительного характера, администрации
287
мест содержания задержанных и заключенных под стражу обязаны вы-
полнять постановления и требования прокурора относительно соблюде-
ния правил отбывания наказания и порядка содержания под стражей,
предусмотренных уголовно-исполнительным законодательством. Феде-
ральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под
стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и
иными законодательными актами. Нарушения законности устраняются
сразу, после их обнаружения. Средствами прокурорского надзора обес-
печивается исполнение не только прав осужденных, лиц, подвергнутых
принудительным мерам медицинского характера, задержанных и арес-
тованных, предусмотренных законодательством РФ, но и требований,
касающихся защиты прав человека в сфере борьбы с преступностью,
содержащихся в международных актах.