Пгокурорский
| Вид материала | Курс лекций |
полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением зако-
нов судебными приставами. Данное обстоятельство представляется суще-
ственным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конститу-
ции РФ должны определяться федеральным законом.
Законодательная неурегулированность этого вопроса создает труднос-
ти при осуществлении надзора за исполнением законов судебными при-
ставами, мешает выработке единой практики надзора. Следует иметь в
263
виду, что практика надзора в рассматриваемой области только складыва-
ется. Иными словами, прокурорами не наработан опыт организации и
осуществления результативного прокурорского надзора. Пробел в зако-
нодательстве должен быть устранен посредством включения в Закон о
прокуратуре самостоятельной главы, посвященной прокурорскому над-
зору за исполнением законов судебными приставами.
Служба судебных приставов согласно ст. 5 Закона о судебных при-
ставах является структурным подразделением Министерства юстиции
РФ и возглавляется заместителем министра юстиции — Главным судеб-
ным приставом РФ. В состав подразделения входят:
•I* департамент судебных приставов Минюста России;
•I» служба судебных приставов Управления военных судов Минюста
России;
* служба судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации;
<* подразделения судебных приставов районного уровня, состоящие из
судебных приставов по обеспечению установленного порядка дея-
тельности судов и судебных приставов-исполнителей.
При этом Закон о судебных приставах корреспондирует вопросы опре-
деления организации деятельности службы судебных приставов в Консти-
туционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде
РФ с федеральными конституционными законами об этих судах. Думается,
что данный вопрос следовало бы отразить в рассматриваемом Законе.
Закон о судебных приставах в статье 1 формулирует общем виде две
основные задачи, обеспечение которых ложится на службу судебных
приставов.
/. Обеспечение порядка деятельности Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Выс-
шего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрис-
дикции и арбитражных судов.
Служба судебных приставов является составной частью федерального
органа исполнительной власти — Минюста России, ее деятельность фи-
нансируется из средств федерального бюджета, что оговорено в п. 1 ст. 22
Закона о судебных приставах. Возникает вопрос об обеспечении порядка
деятельности судебных органов-субъектов Федерации, к которым Феде-
ральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ отнесены конституционные (устав-
ные) суды и мировые судьи.
Если мировые судьи, будучи представителями судебной системы субъ-
ектов Федерации номинально тем не менее финансируются из федерально-
264
го бюджета в силу ст. 33 Закона о судебной системе и вправе рассчиты-
вать на соответствующую помощь судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов, то в отношении финансируе-
мых самими субъектами РФ конституционных (уставных) судов подобное
сказать нельзя. Хотя п. 2 ст. 22 Закона о судебных приставах предоставляет
возможность представительным органам субъектов Федерации самостоя-
тельно увеличивать за счет средств собственных бюджетов расходы на со-
держание соответствующих служб судебных приставов, в нем не содер-
жится четко обозначенных полномочий регионов создавать за свой счет
дополнительные штатные единицы в службе судебных приставов.
Формулировка «обеспечение деятельности судов» не отражает спе-
цифики работы судебных приставов на этом участке и нуждается в тол-
ковании.
Содержательная сторона этой деятельности названных органов рас-
крывается в ст. 11 Закона о судебных приставах:
<* обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников су-
дебного процесса и свидетелей;
* выполнение распоряжения председателя суда, а также судьи или
председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюде-
нием порядка в суде;
*3* исполнение решения суда или судьи о применении к подсудимому и к
другим гражданам мер процессуального принуждения предусмотрен-
ных законом;
**• обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных
помещений в рабочее время;
*1* проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение
по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесса
уголовного дела и вещественных доказательств, их сохранности;
*«* поддержание общественного порядка в судебных помещениях;
* взаимодействие с военнослужащими воинской части (подразделения)
по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их
охраны и безопасности;
* предупреждение и пресечение преступлений, правонарушений, выяв-
ление нарушителей, задержание их в случае необходимости с после-
дующей передачей органам милиции;
* осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к су-
дебному приставу-исполнителю;
*•* участие по указанию старшего судебного пристава в совершении ис-
полнительных действий.
265
Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному
толкованию не подлежит. Поверхностный анализ перечисленных функ-
ций судебных приставов по обеспечению установленного порядка дея-
тельности судов позволяет сделать следующие выводы:
»!» рабочее время в суде названной категории государственных служа-
щих ограничено: с открытия суда и до его закрытия. Охраной судеб-
ных зданий в нерабочее время занимаются подразделения вневедом-
ственной охраны органов внутренних дел;
<* наряду с функциями, которые можно назвать сопутствующими дея-
тельности по обеспечению установленного порядка деятельности су-
дов (они преобладают) в общем списке, особняком выделяются те,
что выходят за рамки задач, стоящих перед соответствующими под-
разделениями: во-первых, это — привод лиц, уклоняющихся от явки к
судебному приставу-исполнителю, во-вторых — участие (по указа-
нию старшего судебного пристава) в совершении исполнительных
действий.
Очевидно, следует согласиться с позицией законодателя — судебные
приставы-исполнители, будучи наделенными правом вызывать граждан и
должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в их про-
изводстве, лишены возможности надлежащим образом, в том числе и с
применением силы обеспечить явку в случае уклонения вызываемого лица.
В таком случае гарантом обеспечения явки выступает представитель соот-
ветствующего силового подразделения службы судебных приставов.
Не вполне корректна формулировка Закона об участии судебных при-
ставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в со-
вершении исполнительных действий по указанию старшего судебного
пристава. Здесь, опять-таки по замыслу законодателя, ключевым момен-
том является «силовая» составляющая такой поддержки, о чем и следует
прямо сказать в Законе о судебных приставах. Судебные приставы по
обеспечению установленного порядка деятельности судов могут обеспе-
чивать надежное функционирование судебных приставов-исполнителей
при наличии реальной угрозы срыва проводимых ими исполнительных
действий, выполняя роль так называемой «физической защиты» — по-
добно аналогичным подразделениям налоговой полиции. В Законе о су-
дебных приставах уместнее было бы охарактеризовать такое направление
деятельности названной категории судебных приставов не участием в со-
вершении исполнительных действий, а обеспечением совершения испол-
нительных действий судебными приставами-исполнителями.
266
В условиях, когда рассматриваемый законодательный акт лишь обо-
значил функции судебных приставов по обеспечению установленного по-
рядка деятельности судов, необходимо было конкретизировать специфи-
ку их деятельности. Данный вопрос нашел свое отражение в изданном
Минюстом России приказе от 03.08.1999 № 226 «Обутверждении Инст-
рукции о порядке исполнения судебными приставами распоряжений
председателя суда, судьи или председательствующего в судебном засе-
дании и взаимодействия судебных приставов с должностными лицами и
гражданами при исполнении обязанностей по обеспечению установлен-
ного порядка деятельности судов и участия в исполнительной деятель-
ности». Этот документ с достаточной полнотой определяет комплекс ме-
роприятий, выполняемых названными судебными приставами при
осуществлении возложенных на них функций, в частности оговаривает
«пассивный» характер их участия в исполнительном производстве. На-
пример, они следят при этом за соблюдением общественного порядка, не
допускают нахождения посторонних лиц в месте совершения исполни-
тельных действий, обеспечивают сохранность служебной документации,
а также изъятых у должников денежных средств, имущества и ценностей.
Перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению су-
дебными приставами-исполнителями в общем виде приведен в ст. 7 Зако-
на об исполнительном производстве. К ним в частности, относятся:
а) исполнительные листы, выдаваемые судами на основании принимае-
мых ими судебных актов, решений Международного коммерческого
арбитража, иных третейских судов, решений иностранных судов и
арбитражей, решений межгосударственных органов по защите прав и
свобод человека; б) судебные приказы;
в) нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов;
г) удостоверения комиссии по трудовым спорам, выдаваемые на осно-
вании ее решений;
д) оформленные в установленном порядке требования органов, осуще-
ствляющих контролирующие функции, о взыскании денежных
средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном
или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на сче-
тах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения
требований взыскателя, если законодательством Российской Федера-
ции не установлен иной порядок исполнения указанных исполнитель-
ных документов;
е) постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассма-
тривать дела об административных правонарушениях;
267
ж) постановления судебного пристава-исполнителя;
з) постановления иных органов в случаях, предусмотренных федераль-
ным законом.
Ссылки на нормативные правовые акты, определяющие основания
возникновения перечисленных категорий исполнительных документов
приведены в следующем параграфе.
Основной задачей, стоящей перед судебными приставами-испол-
нителями, является своевременное и надлежащее выполнение функций,
возложенных на них Законом об исполнительном производстве, в процес-
се принудительного исполнения названных выше исполнительных доку-
ментов.
Рассматриваемое направление надзора можно воспринимать как часть
прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими госу-
дарственными органами (администрациями), исполняющими приговоры,
иные решения судов. По составу применяемых прокурорами правовых
средств, надзорных методов и приемов данное направление деятельности
прокуроров наиболее близко к прокурорскому надзору за исполнением за-
конов. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приста-
вами близок и к прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод че-
ловека и гражданина, поскольку одной из его задач является соблюдение
прав граждан, относительно которых приняты судебные решения.
В Законе о прокуратуре нет четкого определения предмета рассматри-
ваемой отрасли прокурорского надзора. Постараемся сформулировать его
с учетом нашего понимания роли и значения органов прокуратуры в
обеспечении режима законности в деятельности судебных приставов.
Несмотря на присутствие в указании Генерального прокурора РФ от 6
января 1999 г. № 1/7 «Об организации прокурорского надзора за исполне-
нием законов при осуществлении полномочий судебными приставами»
(единственный ведомственный документ, упорядочивающий деятель-
ность прокуроров на рассматриваемом участке деятельности) ссылок на
роль и место судебных и следственных подразделений в осуществлении
надзора в упомянутой области, деятельность их протекает в рамках соот-
ветствующих процессуальных законодательных актов и весьма косвенно
затрагивает исследуемую сферу надзора. Предмет и задачи органов про-
куратуры как в гражданском и арбитражном процессе, так и при осуще-
ствлении следствия достаточно подробно раскрыты в соответствующих
лекциях настоящего курса. Ограничимся характеристикой сущности ра-
боты подразделений по надзору за исполнением законов, на которые ло-
жится основное бремя по укреплению законности на названном участке.
268
Если придерживаться утвердившихся в Законе о прокуратуре и в це-
лом в науке прокурорского надзора формулировок7 надзорной деятельно-
сти за исполнением законов, то под предметом прокурорского надзора
за исполнением законов судебными приставами следует понимать
соблюдение ими Конституции Российской Федерации, исполнение
законов, действующих на территории Российской Федерации, а так-
же соответствие законам правовых актов, издаваемых должностны-
ми лицами службы судебных приставов.
Объектом данного направления надзора являются общественные
отношения, возникающие в процессе исполнительного производства,
и, в первую очередь, законность принимаемых судебными пристава-
ми-исполнителями мер и выносимых правовых актов, а также пра-
вомерность осуществляемых судебными приставами мероприятий по
обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Сказанное говорит о том, что в поле зрения прокуроров должно нахо-
диться исполнение рассматриваемой категорией служащих не только фе-
деральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном про-
изводстве», но также иных законодательных актов, нарушение которых
возможно в ходе осуществления ими своей деятельности (например, фе-
деральных законов «О государственном материальном резерве», «Об ос-
новах государственной службы», «Об оружии», «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и др.).
Касаясь вопроса отнесения к сфере прокурорского надзора законности
исполнения судебными приставами требований подзаконных норматив-
ных правовых актов, в частности, постановлений Правительства РФ, мы
придерживаемся позиции, согласно которой их нельзя исключать из поля
зрения прокуроров, поскольку издание их обусловлено соответствующей
ссылкой в статье конкретного законодательного акта либо вызвано необ-
ходимостью более предметно раскрыть ту или иную норму закона Так,
постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 180 «Об утверждении
норм обеспечения боевым ручным стрелковым и иным оружием, боепри-
пасами и патронами к нему, специальным средствами, а также средст-
вами радиосвязи службы судебных, приставов Министерства юстиции
Российской Федерации» прямо вытекает из нормы п. 2 ст. 23 Закона о су-
дебных приставах. То же можно сказать и о таких постановлениях как:
«Об утверждении Положения о внебюджетном фонде развития испол-
См.: Гаврилов С.А. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов: изд-во
Саратовского университета, 1984, с. 58.
269
1
нительного производства» от 26.06.1998 №659, «Об утверждении По-
ложения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого иму-
щества» от 07.07.1998 № 723, без которых реализация Закона об испол-
нительном производстве была бы проблематичной.
На вопрос о надзоре за исполнением судебными приставами требований
нормативных правовых актов, изданных Минюстом России, по нашему
мнению, ответ должен быть следующим.
Безусловно, контроль за исполнением изданных в названном Минис-
терстве документов на местах осуществляется силами этого федерального
органа исполнительной власти. Но такой контроль является ведомствен-
ным. Он осуществляется на плановой основе либо в связи с возникнове-
нием особо экстренных обстоятельств и сопряжен с ограниченной финан-
совой поддержкой выездов, скажем, в регионы Сибири и Дальнего
Востока страны. С учетом необходимости повышенного внимания к за-
конности деятельности судебных приставов, как осуществляющих при-
нудительное исполнение судебных и иных актов, так и обеспечивающих
установленный порядок деятельности судов, и в отсутствие какой-либо
другой федеральной структуры с функциями вневедомственного контро-
ля в названной сфере контроль Минюста явно недостаточен.
Единственной федеральной структурой, призванной осуществлять
надзор за законностью деятельности судебных приставов была и остается
прокуратура Российской Федерации. Поэтому в вопросе исполнения су-
дебными приставами ведомственных актов Минюста России, на наш
взгляд, должен преобладать совершенно определенный подход.
Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуроры осуществляют в
числе прочих функций надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина. И среди субъектов надзора фигурируют федеральные мини-
стерства, их должностные лица. Возникает вопрос: только ли неисполне-
нием законов нарушаются права и свободы граждан.
В Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов испол-
нительной власти» от 23.05.1996 №763, согласно пункту 8 которого
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной влас-
ти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ,
подлежат обязательному опубликованию.
Главой государства допускается возможность издания федеральным
органом исполнительной власти нормативного правового акта, неиспол-
270
нение или ненадлежащее исполнение которого может повлечь за собой
нарушение той или иной группы прав и свобод человека и гражданина.
Необходимость в надзоре за исполнением таких правовых актов сущест-
вует. Прокуроры, занимаясь надзором за законностью деятельности су-
дебных приставов, обязаны обращать внимание на надлежащее исполне-
ние норм документов Минюста России, а также изданных совместно с
этим министерством документов других федеральных органов исполни-
тельной власти, прошедших в установленном порядке государственную
регистрацию и опубликованных в официальных изданиях.
Изложенное говорит о том, что понятие «закон» тождественно понятию
«законодательство», представляющему собой совокупность правовых
норм, содержащихся, как в законодательных актах, так и в дополняющих и
конкретизирующих их подзаконных, в том числе ведомственных норма-
тивных правовых актах, регулирующих общественные отношения в связи с
исполнением судебными приставами функциональных обязанностей. Речь
идет не только об актах в области исполнительного производства, но и до-
кументах из других отраслей законодательства, включая трудовое законо-
дательство, законодательство о государственной службе, об оружии и т.д.
Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением законов су-
дебными приставами, следует отметить: они вытекают из общих целей,
стоящих перед органами прокуратуры и нашедших отражение в п. 2 ст. 1
Закона о прокуратуре, — в обеспечении верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а
также охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачей прокурорского надзора за исполнением законов судебными
приставами является соблюдение законности в их деятельности при обес-
печении установленного порядка деятельности судов и осуществлении
властных полномочий в процессе принудительного исполнения решений
судов и иных органов, а также защита прав и законных интересов физи-
ческих и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного про-
изводства.
Полномочия прокурора по выявлению
и устранению нарушений законодательства
в деятельности судебных приставов
Говоря о мерах прокурорского реагирования на нарушения законода-
тельства судебными приставами, следует иметь в виду, что они реализу-
ются, исходя из того комплекса полномочий по выявлению, пресечению и
271
устранению нарушений и принятию мер к отмене издаваемых должност-
ными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов,
которыми наделены прокуроры (как территориальные, так и военные) со-
гласно главе 1 раздела III Закона о прокуратуре, а также нормам граждан-
ского процессуального и арбитражного процессуального законодательст-
ва. В частности, прокуроры вправе проводить проверки исполнения
законов судебными приставами в соответствующих их уровню подразде-
лениях службы судебных приставов. Они также могут поручать проведе- >
ние проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим
службам судебных приставов.
В ст. 3 Закона об исполнительном производстве подразделения служ-
бы судебных приставов обозначены как органы принудительного испол-
нения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повы-
шенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за
исполнением законов судебными приставами, поскольку не следует ис-
ключать выход последних за рамки предоставленных им полномочий, что
может повлечь нарушение прав и законных интересов участников испол-
нительного процесса.
В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездейст-
вие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответ-
ствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затрону-
того вопроса. Неявка судебного пристава к прокурору без уважительных
причин может повлечь за собой вынесение постановления о возбуждении
производства об административном правонарушении, предусмотренном
ст. 17.7 КоАП РФ (неявка без уважительных причин должностного лица
по вызову прокурора для дачи пояснений по поводу нарушения закона), с
направлением его в соответствующий суд общей юрисдикции (террито-
риальный либо военный) для принятия решения по существу.
Прокурор также вправе, обратившись к старшему судебному приставу
соответствующей службы, затребовать у него для изучения материалы по
исполнительному производству, претензии к содержанию которых есть у
заявителя, а также другие материалы. Непредставление затребованных
документов либо воспрепятствование в иной форме со стороны соответ-
ствующего должностного лица законным требованиям прокурора может
являться основанием для возбуждения прокурором производства об ад-
министративном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ
(умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его
полномочий, установленных законом).
272
Исполнительный процесс представляет собой крайне емкую процедуру,
состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий
возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех
или иных действий (принятия решений) со стороны судебных приставов-
исполнителей. В процессе осуществления своей деятельности этими долж-
ностными лицами выносятся отдельные процессуальные документы, но-
сящие форму постановлений. Например — постановление о возбуждении
исполнительного производства, постановление о наложении ареста на
имущество должника, равно другие акты, регламентированные законом.
В статьях 9, 10, 19, 26, в иных статьях Закона об исполнительном произ-
водстве отмечается: постановления судебных приставов-исполнителей мо-
гут быть обжалованы в соответствующий суд в десятидневный срок. Бе-
зусловно, положение это напрямую вытекает из требований п. 2 ст. 46
Конституции РФ, согласно которому решения и действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, обще-
ственных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Статья 90 Закона об исполнительном производстве предусматривает:
действия судебного пристава-исполнителя по реализации исполнительно-
го документа либо отказ в совершении таких действий, а также отказ в
отводе судебного пристава-исполнителя могут быть обжалованы взыска-
телем или должником. Этим правом стороны исполнительного производ-
ства должны воспользоваться в десятидневный срок со дня совершения
такого действия либо отказа в его совершении или со дня, когда этим ли-
цам стало об этом известно.
В арбитражный суд лодается жалоба в случаях, если она имеет отно-
шение к вопросу исполнения решения арбитражного суда. В остальных
случаях жалобы направляются в суды общей юрисдикции.
Встает вопрос о правомерности вмешательства в судебном порядке
прокурора. Вправе ли он, если Закон об исполнительном производстве
умалчивает о нем вообще, проявлять какую-либо инициативу в случаях,
когда с его точки зрения имеет место нарушение закона со стороны су-
дебного пристава-исполнителя.
Следует оговориться — прокуроры вправе, если речь идет об отмене не-
законного правового акта, принятого судебным приставом-исполнителем,
использовать меры прокурорского реагирования внесудебного характера.
Постановка такого вопроса правомерна, принимая во внимание объектив-
ную загруженность судов делами различных категорий. Поэтому представ-
ляется в определенных случаях эффективным реагирование на незаконные
273
постановления судебных приставов-исполнителей посредством принесения
прокурором протеста в случае несоответствия вынесенного постановления
требованиям закона. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в за-
коне об исполнительном производстве, вполне легитимна в силу ст. 23 За-
кона о прокуратуре, наделяющей прокурора полномочиями приносить
протест на противоречащий закону правовой акт.
В том, что постановление судебного пристава-исполнителя является
правовым актом, сомнений быть не может, ибо его вынесение порождает
вполне определенные последствия: изменение или прекращение прав и
обязанностей у отдельно взятых субъектов.
Какому именно должностному лицу службы судебных приставов сле-
дует приносить протест на процессуальное постановление?
Поскольку протест прокурора в силу ст. 23 Закона о прокуратуре
может приноситься как должностному лицу, издавшему незаконный
правовой акт, так и вышестоящему должностному лицу, представляется
целесообразным направление такого акта реагирования во всех случаях
старшему судебному приставу соответствующей службы. Универсаль-
ность эта обусловлена тем, что отдельные акты судебным приставом-
исполнителем принимаются самостоятельно, а некоторые требуют ут-
верждения непосредственным начальником в лице старшего судебного
пристава.
В отношении предъявления требований в суд или в арбитражный суд
позволим высказать мнение о том, что прокурор, за исключением случаев
упоминающихся ниже, предусмотренных процессуальным законодатель-
ством, не связан рамками десятидневного срока на обращение, поскольку
этот срок установлен для обжалования, не являющегося мерой прокурор-
ского реагирования, но применительного к лицам, участвующим в испол-
нительном производстве (ст. 90 Закона об исполнительном производст-
ве), учитывая, что именно их права затрагивает вынесение незаконного
правового акта либо совершение иных противоречащих требованиям за-
кона действий (бездействия).
Прокурор, не будучи стороной исполнительного производства, вправе
направить заявление в суд или в арбитражный суд и в более поздний, од-
нако разумный срок; тем более, если факт нарушения установлен им са-
мостоятельно, при полном отсутствии информации о нем какой-либо из
заинтересованных сторон.
Согласно ч. 2 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ от
24.07.2002 № 95-ФЗ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с за-
явлением о признании недействительными решения или действия (без-
274
действия) судебных приставов-исполнителей, если полагает, что такие
решения или действия (бездействия) не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы
граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязан-
ности. В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ такое заявление может быть
направленно прокурором в течение 3-х месяцев с момента, когда ему ста-
ло известно о совершении незаконного действия (бездействия) или при-
нятия незаконного решения.
В вопросе реагирования по фактам признания незаконными действий
(отказа в их совершении) судебного пристава-исполнителя по исполни-
тельным документам всех иных категорий, перечисленных в ст. 7 Закона
об исполнительном производстве прокурорам, как представляется, над-
лежит исходить из следующих соображений.
С одной стороны в силу ст. 23 Закона о прокуратуре и в соответствии
со ст. 41 Гражданского процессуального кодекса РСФСР прокурор впра-
ве направить в суд общей юрисдикции заявление о признании недейст-
вующим изданного правового акта государственного органа (должност-
ного лица).
В то же время ст. 428 ГПК РСФСР предусматривает ограниченные
рамки для прокурорского реагирования, а именно для принесения протес-
та прокурором на действие судебного исполнителя по исполнению реше-
ния или на отказ в совершении таких действий, когда вопрос касается ис-
полнения решения суда общей юрисдикции, в десятидневный срок с
момента нарушения закона либо со дня, когда прокурору стало известно о
таком нарушении.
Отдельные авторы, в частности Р. Лазарев1 подвергают сомнению
жизнеспособность ст. 428 ГПК РСФСР, мотивируя это тем, что касается
она несуществующего сегодня института судебных исполнителей, состо-
ящих при районных (городских) судах. При этом в подтверждение приво-
дятся факты из сложившейся судебной практики, когда суды общей юри-
сдикции при рассмотрении жалоб граждан по вопросу признания
незаконности вынесенного судебными приставами-исполнителями по-
становления по взысканию исполнительского сбора обращались к нормам
главы 24 ГПК РСФСР, регламентирующей особенности рассмотрения
жалоб граждан на действия административных органов или должностных
лиц, нарушающих права и свободы граждан, но не к ст. 428 Кодекса.
Представляется, что нельзя признать правомерной такую практику.
1 Лазарев Р. Надзор за судебными приставами//3аконность. 2000 г., № 10. С. 17.
275
Глава 24, равно и статья 428 ГПК РСФСР регулируют родственные об-
щественные отношения, складывающиеся в связи с неправомерностью дея-
тельности должностных лиц. Для подобных случаев теорией права вырабо-
таны принципы, обладающие признаками преюдиции. Одним из таких
принципов выступает приоритет специальной нормы права над общей, в
нашем случае — ст. 428 Кодекса прямо относится к рассматриваемому
специфическому кругу общественных отношений. И не будучи отмененной
законодателем либо признанной несоответствующей Конституции России
Конституционным Судом РФ, продолжает оставаться действующей, под-
лежащей применению нормой.
На наш взгляд, в ГПК РСФСР присутствуют дополнительные аспекты,
усиливающие позицию специальной нормы.
Во-первых, по правилам главы 24 кодекса могут быть обжалованы
только действия должностных лиц, которые вправе производить взыска-
ния с граждан и с должностных лиц в административном порядке; и толь-
ко по факту принятия ими постановления о наложении штрафа или о взы-
скании в административном порядке, т.е. круг обжалуемых действий
ограничен. Статья 428 ГПК РСФСР, в свою очередь, предусматривает
возможность обжалования всех незаконных действий судебных исполни-
телей, в том числе не связанных с изданием ими постановления о нало-
жении штрафа или об ином взыскании (активной позиции), а также воз-
можность отказа в совершении исполнительных действий судебным
исполнителем (пассивной позиции).
Искусственное создание ситуации, когда взыскатели и должники ре-
ально поставлены перед дилеммой, в каком случае и по каким основани-
ям в связи с неправомерными действиями (бездействием) судебного при-
става-исполнителя обращаться в суд общей юрисдикции, вряд ли пойдет
на пользу правоприменительной практике.
Во-вторых, и это главный аргумент, ст. 428 Кодекса предусматривает
возможность принесения прокурором протеста на действия судебного
пристава-исполнителя или на отказ в совершении им действий по испол-
нению судебного решения, причем для прокурора течение десятидневно-
го срока на обращение в суд начинается с момента, когда ему стало изве-
стно о нарушении закона, а это немаловажно.
Гражданским процессуальным кодексом РСФСР предусмотрен еще
один случай, когда прокурор вправе и обязан вмешаться в процесс испол-
нительного производства во исполнение решения суда, причем независимо
от степени законности его осуществления. Речь идет о предусмотренном
276
ст. 323 ГПК РСФСР праве прокуроров-руководителей, перечисленных в
ст. 320 этого Кодекса, приостанавливать в случаях принесения в порядке
надзора протеста на ранее вступившие в законную силу решения, опреде-
ления или постановления суда общей юрисдикции исполнение таких реше-
ний до окончания производства в порядке надзора
Статья 20 Закона об исполнительном производстве в развитие на-
званной нормы ГПК РСФСР в свою очередь предусматривает обяза-
тельность приостановления исполнительного производства в случае вы-
несения постановления должностным лицом, которому федеральным
законом (в нашем случае — Гражданским процессуальным кодексом
РСФСР) предоставлено право приостанавливать исполнение судебного
акта, на основании которого выдан исполнительный документ. Таким
образом, прокурор соответствующего уровня, принимая решение о при-
несении протеста на незаконное решение, определение или постановле-
ние соответствующего суда общей юрисдикции, обязан параллельно
решить вопрос о приостановлении принудительного исполнения этого
решения, направляя постановления в соответствующую службу судеб-
ных приставов.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ при решении вопроса о
приостановлении опротестовываемого решения, постановления арбит-
ражного суда не отличается демократичностью, характерной для граж-
данского процессуального законодательства. В соответствии со ст. 298
АПК РФ правом приостановления исполнения решений, постановлений
арбитражных судов наделен коллегиальный состав судей Высшего Арби-
тражного Суда РФ. В этой связи при постановке вопроса о принесении
протеста в порядке надзора Генеральному прокурору РФ или его замести-
телю необходимо оговаривать вопросы приостановления оспариваемого
решения, постановления арбитражного суда до окончания производства
надзорной инстанции.
В случаях, когда возникает необходимость судебного оспаривания
решений судебных приставов-исполнителей во исполнение исполни-
тельных документов, выданных иными несудебными органами, проку-
рор, как представляется, должен обращаться с заявлением в суд общей
юрисдикции со ссылкой наст. 41 ГПК РСФСР. Это соответствует схеме,
Установленной в ст. 90 Закона об исполнительном производстве, хотя и
противоречит в отдельных случаях правилам подсудности. Например,
оспаривание отказа судебным приставом-исполнителем в совершении
исполнительных действий по постановлению органа административной
277
юрисдикции о наложении штрафа в отношении юридического лица по
логике должно осуществляться прокурором в арбитражном суде.
Определенная роль в арсенале прокурорских полномочий отводится
предостережению о недопустимости нарушения закона, которое в соот-
ветствии со ст. 25-1 Закона о прокуратуре объявляется прокурором в
письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и
судебные приставы.
В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявляются нарушения
требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судеб-
ных приставов, как правило, не связанные с вынесением правовых актов и
не требующие обращения в суд, прокурор вправе в силу ст. 24 Закона о
прокуратуре внести представление старшему судебному приставу, воз-
главляющему районное или равное ему по статусу территориальное под-
разделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов соот-
ветствующего субъекта Федерации об устранении допущенных нарушений
законодательства об исполнительном производстве либо иных законода-
тельных актов в деятельности судебных приставов, причин и условий, им
способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным при-
ставам — нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Пред-
ставление прокурора может быть внесено по результатам обобщения не-
скольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о
том, что нарушения в деятельности судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов или судебных приставов-
исполнителей носят систематический характер.
Не следует забывать: деятельность судебных приставов-исполнителей
сопряжена с использованием широкого арсенала властных полномочий,
их незаконные действия или принимаемые ими решения могут нанести
материальный вред тем или иным категориям заинтересованных лиц, в
связи с чем должное внимание необходимо уделять вопросам возмещения
вреда, причиненного судебными приставами-исполнителями. При этом
следует в первую очередь исходить из ст. 27 Закона о прокуратуре.
В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений,
носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как по-
казывает практика, к числу должностных преступлений (злоупотребле-
ние должностными полномочиями, служебный подлог, халатность) либо
преступлений, совершаемых с целью хищения имущества, прокурор
возбуждает уголовное дело в соответствии с требованиями уголовно-
процессуального законодательства.
278