Пгокурорский
| Вид материала | Курс лекций |
Институт повышения квалификации руководящих кадров
Генеральной прокуратуры Российской Федерации
ПГОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР
курс лекций и практикум
Издание пятое, переработанное и дополненное
Под научной редакцией доктора юридических
наук, профессора Винокурова Ю.Е.
Рекомендовано к изданию решением ученого совета
Института повышения квалификации руководящих кадров
Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Издательство
«ЭКЗАМЕН»
МОСКВА
2003
13ВН 5-94692-362-5
Авторский коллектив: Ю.Е. Винокуров — д.ю.н., проф.
(руководитель авторского коллектива); А.Ю. Винокуров — к.ю.н.,
начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ; К.Ю. Винокуров
— практикующий юрист; А.Б. Карлин — к.ю.н., проф., первый за-
меститель министра юстиции РФ; Ф.М. Кобзарев — к.ю.н., доцент,
заведующий кафедрой ИПК Генпрокуратуры РФ; А.Ф. Козусев —
д.ю.н., доцент, первый заместитель директора ИПК Генпрокурату-
ры РФ; Б.В. Коробейников — д.ю.н., проф.; А.Ф. Смирнов — д.ю.н.,
проф., директор ИПК Генпрокуратуры РФ.
Рецензенты:
А.А. Тер-Акопов — д.ю.н., проф.;
А.Т. Мельников — заместитель министра юстиции РФ, глав-
ный судебный пристав РФ
«Прокурорский надзор» (издание пятое, переработанное и до-
полненное) — книга, которая адресована студентам, аспирантам и
преподавателям юридических вузов и факультетов, а также работ-
никам прокуратуры, других правоохранительных органов, органов
государственного контроля, органов власти субъектов РФ и мест-
ного самоуправления, взаимодействующих с органами прокурату-
ры по вопросам укрепления законности и правопорядка.
Издание включает в себя 22 лекции и практикум. Подготовле-
но в соответствии с новыми государственными стандартами для
вузов, позволяет в полной мере освоить дисциплину «Прокурор-
ский надзор», а также закрепить теоретические знания на кон-
кретных примерах, приведенных в разделе «Практикум».
УДК 65.01
ББК 65.529.0-21
I8ВN 5-94692-362-5
© Коллектив авторов, 2003 г.
© Издательство «ЭКЗАМЕН», 2003 г.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................5
ЧАСТЬ I. КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ПРОКУРОРСКОМУ НАДЗОРУ...............7
ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ. Правовому государству — правозащитную
прокуратуру (о концепции развития прокуратуры
Российской Федерации)....................................................................................8
Лекция 1. Сущность, цели, задачи и основные направления
прокурорского надзора....................................................................................17
Лекция 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры..............37
Лекция 3. Правовое регулирование прокурорского
надзора в России..............................................................................................44
Лекция 4. Кадровое обеспечение органов прокуратуры.............................59
Лекция 5. Организация работы и управления в органах прокуратуры......77
Лекция 6. Координация деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью...........................................................................105
Лекция 7.Тактика и методика прокурорского надзора.............................117
Лекция 8. Сущность, предмет, задачи и основные
направления прокурорского надзора за исполнением законов.................126
Лекция 9. Понятие прокурорских проверок
исполнения законов и методика их проведения.........................................146
Лекция 10. Правовые средства реагирования
прокурора на нарушения законов.................................................................170
Лекция 11. Сущность, предмет и основные
направления прокурорского надзора за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина..........................................................182
Лекция 12. Работа прокурора с обращениями граждан............................191
Лекция 13. Прокурорский надзор за исполнением
законов в оперативно-розыскной деятельности..........................................199
Лекция 14. Прокурорский надзор за исполнением
законов в досудебном производстве............................................................228
Лекция 15. Прокурорский надзор за исполнением
законов судебными приставами...................................................................263
Лекция 16. Прокурорский надзор за исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера,
администрациями мест содержания задержанных и заключенных
под стражу......................................................................................................287
Лекция 17. Участие прокурора в рассмотрении судом уголовных дел. ..320
Лекция 18. Участие прокурора в рассмотрении судами
гражданских дел............................................................................................341
Лекция 19. Участие прокурора в рассмотрении
дел арбитражными судами............................................................................349
3
Лекция 20. Участие прокурора в рассмотрении
судами дел об административных правонарушениях................................361
Лекция 21. Другие направления деятельности прокуратуры...................370
Лекция 22. Повышение эффективности прокурорского надзора
за исполнением законов и других направлений
деятельности прокуратуры............................................................................392
ЧАСТЬ II. ПРАКТИКУМ ПО КУРСУ
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»......................................................................403
Организационно-методические указания по изучению курса...................404
Раздел I. Сущность, задачи, основные направления, принципы
и правовое регулирование
прокурорского надзора..................................................................................408
Раздел II. Кадровое обеспечение, организация работы
и управления в органах прокуратуры..........................................................409
Раздел III. Координация деятельности правоохранительных
органов в борьбе с преступностью. Тактика и методика
прокурорского надзора..................................................................................429
Раздел IV. Прокурорский надзор за исполнением законов.......................437
Раздел V. Прокурорский надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина..................................................................455
Раздел VI. Прокурорский надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие.......................................................462
Раздел VII. Прокурорский надзор за исполнением
законов судебными приставами...................................................................470
Разделах. VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных
и заключенных под стражу...........................................................................473
Раздел IX. Участие прокурора в рассмотрении дел судами......................480
Раздел X. Другие направления деятельности прокуратуры......................505
Раздел XI. Повышение эффективности прокурорского надзора за
исполнением законов, а также иных направлений деятельности
прокуратуры. Концепция развития прокуратуры.......................................506
Приложение I. Вопросы для проведения тестирования
по дисциплине «прокурорский надзор»...........................................................511
Приложение II. Перечень контрольных вопросов для проведения
итогового зачета или экзамена по дисциплине................................................523
Приложение III. Примерная тематика дипломных работ.............................527
Приложение IV. Список нормативных актов и литературы.........................527
ВВЕДЕНИЕ
Включенные в настоящее учебное издание курс лекций и практикум
подготовлены в строгом соответствии с учебными программами и госу-
дарственными образовательными стандартами с учетом действующего
законодательства, регулирующего организацию и деятельность россий-
ской прокуратуры, анализа ее практики за последние годы. Лекции и
практикум охватывают все темы учебного курса «Прокурорский надзор».
Структурно каждая лекция состоит из трех и более вопросов. К каждой
лекции даются контрольные вопросы и задания. В практикум по всем
разделам курса включены либо контрольные вопросы для подготовки и
проведения семинарских занятий, либо упражнения и задачи (казусы) для
подготовки и проведения практических занятий. В практикум включены
также сценарии деловых (ролевых) игр и примерные образцы докумен-
тов, в том числе прокурорского надзора, составляемых в органах проку-
ратуры. В конце книги приведен список важнейших нормативных актов,
регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры.
Включенные в книгу лекции не подменяют и не дублируют соответст-
вующие темы учебников по одноименной дисциплине — прокурорскому
надзору, а в определенной мере дополняют их. Более того, в нее включе-
ны новые темы, не нашедшие отражения в учебниках; многие темы суще-
ственно дополнены. Лекции носят ярко выраженную практическую на-
правленность, поскольку содержат рекомендации по организации и
осуществлению надзорной и иной деятельности прокуроров.
В лекциях использованы законодательные и иные нормативных ак-
ты, принятые или изданные до 30 октября 2002 г. В связи с тем, что за-
конодательство непрерывно развивается (принимаются новые норма-
тивные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты и
отменяются устаревшие акты), следует изучать соответствующие темы с
учетом вновь принятых (изданных) нормативных актов.
Добросовестное и глубокое изучение студентами предлагаемого курса,
активное участие в семинарских и практических занятиях, деловых играх,
позволит не только получить прочные знания по дисциплине «Прокурор-
ский надзор», но и приобрести первичные навыки (умения) организации и
осуществления прокурорского надзора.
5
Предлагаемое учебное издание подготовлено авторским коллективом
— прокурорскими работниками, длительное время работающими или ра-
ботавшими в органах прокуратуры Российской Федерации, в составе:
Винокуров Ю.Е. — доктор юридических наук, профессор, руководи-
тель авторского коллектива — введение, лекции 8, 10, 11, вопросы 1-3
лекции 9, вопрос 3 лекции 21 совместно со Смирновым А.Ф., разделы I,
IV практикума, организационно-методические указания по изучению
курса;
Винокуров А.Ю. — начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ
— вводная лекция, лекция 7, вопрос 4 лекции 9 совместно с Винокуро-
вым К.Ю., лекции 15, 20, 22, пункт «Б» раздела III, разделы VII, X, XI
практикума, приложения НУ:
Винокуров К.Ю. — практикующий юрист — лекция 3, вопрос 4 лек-
ции 9 совместно с Винокуровым А.Ю., лекция 12, раздел V практикума:
Карлин А.Б. — кандидат юридических наук, профессор — лекции 18,
19, раздел IX практикума:
Кобзарев Ф.М. — кандидат юридических наук, доцент — вопросы 3,
4 лекции 5, лекция 6, вопрос 2 лекции 21, разделы II, пункты «А» и «В»
раздела III практикума;
Козу сев А.Ф. - доктор юридических наук, доцент — лекции 13, 14, 16,
вопросы 1,4 лекции 21, разделы VI, VIII практикума;
Коробейников Б.В. — доктор юридических наук, профессор — лек-
ции 1,2, 17;
Смирнов А.Ф. — доктор юридических наук, профессор — лекция 4,
вопросы 1, 2, 5 лекции 5, вопрос 3 лекции 21 совместно с Винокуровым
Ю.Е.
Авторы с благодарностью примут любые замечания, предложения и
пожелания, направленные на улучшение книги.
ЧАСТЬI
КУРС ЛЕКЦИЙ
ПО ПРОКУРОРСКОМУ
НАДЗОРУ
ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ
Правовому государству — правозащитную прокуратуру
(о концепции развития прокуратуры
Российской Федерации)
Факторы, обусловливающие необходимость
совершенствования организации
и деятельности прокуратуры
Российское государство, все народы многонациональной России остро
заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей проку-
ратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям се-
паратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на
страже основ государственного строя и целостности Российской федера-
ции, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.
Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности
прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами:
* происходящим в последние годы тотальным разворовыванием госу-
дарственной собственности, обворовыванием народа как коммерчес-
кими структурами, так и преступными элементами;
»«* невиданным разрывом в доходах между кучкой доморощенных нуво-
ришей и основной массой населения;
* растущей коррумпированностью чиновников сверху донизу;
•I* проявлениями сепаратистских тенденций в ряде субъектов Россий-
ской Федерации;
*!• ростом преступности и в особенности тяжких преступлений;
«I» многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими
тенденцию к росту;
* неудовлетворительной в целом работой органов государственного
контроля, обязанных обеспечивать законность;
*$• ухудшающейся работой судов общей юрисдикции вследствие непро-
думанного проведения судебной реформы.
Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную
форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сво-
рачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде проку-
рорского надзора за их соблюдением. Более того, прокурорский надзор за
счет таких преимуществ, как оперативность разрешения обращений
граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого
круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в
прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон
суда. Необходимо совершенствовать все формы защиты прав и сво-
бод граждан и каждая из этих форм должна органически дополнять
другие формы. Выиграют граждане, выиграет и государство. Необходи-
мо совершенствовать работу всех правоохранительных органов и, види-
мо, уместнее было бы говорить не о судебной реформе, а о реформе всей
правоохранительной системы Российской Федерации.
По какому пути пойдет в будущем развитие российской прокуратуры
будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов:
*> какая модель развития капитализма будет взята за основу в России,
т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет из-
брана модель так называемого народного капитализма с ориентацией
на усиление социальной защиты основной массы россиян;
»> будет ли в России проводиться политика, отвечающая националь-
ным интересам, преобладать национальная идея, направленная на
всяческое усиление государства, его целостности, экономической,
интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение
россиян: с учетом сложившихся неблагополучных реалий именно
спасение россиян становится основной, преобладающей националь-
ной идеей;
* как в будущем пойдет процесс становления новой российской госу-
дарственности, развития федеративных отношений и, в частности, ка-
кой объем прав получат субъекты Российской Федерации, какие пол-
номочия останутся за центром, как это скажется на структуре
законодательства;
*»* по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким пози-
тивным результатам она может привести в плане защиты прав и сво-
бод граждан, как будут перераспределятся правозащитные полномо-
чия между судами, прокуратурой, другими правоохранительными и
иными органами;
*»* будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности
российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия
своего существования.
Концептуальные положения развития прокуратуры
Российской Федерации в переходный период
Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура под-
вержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям
развития общества и государства на конкретном этапе. Такое развитие
осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом,
иных аспектах. Основные направления и перспективы развития совре-
менной Российской прокуратуры отражены в научном труде «Прокура-
тура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери-
од)» М., 1994. В последующем, с учетом происходящих в стране
социальных, экономических, иных изменений, тенденций, состояния
правовой защищенности граждан, состояния законности и правопорядка
в стране, взгляды разработчиков концепции развития прокуратуры пре-
терпели изменения1.
Национальным интересам России, интересам законопослушной части
граждан соответствует, чтобы прокуратура Российской Федерации оста-
валась федеральным, централизованным надзорным органом и органом
уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, опреде-
ленных Конституцией и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем
развивалась как орган надзорного типа.
Функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам,
она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего испол-
нения законов. Без этого невозможно нормальное функционирование го-
сударств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов
возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исто-
рически сложилось так, что в России функция надзора за исполнением
законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне
оправдала. И никакой необходимости освобождать прокуратуру от над-
зорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негатив-
ным последствиям, что не отвечает национальным интересам России.
В будущем прокуратура может развиваться как надзорный правоза-
щитный орган.
Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом от-
ношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для
проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жиз-
1 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях пе-
реходного периода) М., 1998.
10
ненного уровня, защитить их в социальном отношении — защита именно
государственных и общественных интересов (публичного интереса) оста-
нется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не озна-
чает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей,
частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о
смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных
(публичных) интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также за-
щита прав и свобод человека и гражданина.
Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора и участки деятель-
ности прокуратуры. Однако в зависимости от происходящих в стране
преобразований, встающих перед обществом, новых задач, будут уточ-
няться приоритеты и задачи, пределы отраслей надзора и участков дея-
тельности прокуратуры, полномочия прокуроров.
Все более приоритетное значение будет приобретать международное
сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами проку-
ратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, меж-
дународными организациями. В частности, дальнейшее углубление полу-
чит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров
стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональ-
ной преступностью (незаконный оборот наркотиков, оружия, торговля
людьми, терроризм). Об этом свидетельствует создание в структуре этого
Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей
генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генераль-
ной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации проку-
роров, в иных организациях.
Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован пра-
возащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имею-
щиеся резервы.
Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного ор-
гана, а, следовательно, повышению эффективности ее многогранной
деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повыше-
ние правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников,
полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского
надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е.
дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский
надзор.
Представляется крайне необходимым в Конституцию Российской Фе-
дерации вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в главу 7
И
«Судебная власть», включить самостоятельную главу — «Прокуратура
Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основ-
ные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на
должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись
от института согласования назначения прокуроров субъектов Российской
Федерации с органами представительной и исполнительной власти этих
субъектов, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов
Российской Федерации правом законодательной инициативы, закрепить,
что организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации оп-
ределяются федеральным конституционным законом.
Этот закон мог бы воспроизвести основные положения ныне дейст-
вующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно
изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев,
посвятив этому самостоятельные главы: «Генеральная прокуратура Рос-
сийской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федера-
ции», «Районные прокуратуры», в кратком виде закрепить процедурные
вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое
положение при участии в судах, более подробно регламентировать в
специальной главе вопросы координации деятельности правоохрани-
тельных органов по борьбе с преступностью. Самостоятельная глава
могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах
прокуратуры.