С. Н. Салагаев некоторые аспекты правового урегулирования внутренних вооруженных конфликтов

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• С. Н. Салагаев амнистия как специальный государственно-правовой метод урегулирования, 180.04kb.
• Тв внутренних вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве и безопасность стран, 165.74kb.
• М. С. Llm (Германия, Бохум), аспирантка кафедры международного права мгимо(У) мид, 247kb.
• Способы урегулирования конфликтов, 36.48kb.
• Новые угрозы международной безопасности содержание, 200.54kb.
• Автор будет очень рада узнать ваше мнение о представленной книге. Просьба отзывы, 340.19kb.
• Вооруженные конфликты и международное право понятие, источники и предмет регулирования, 391.11kb.
• Программа дисциплины «Политическая конфликтология» Для направления 030200. 62 Политология, 78.37kb.
• Гуманитарная составляющая урегулирования международных конфликтов (на примере превентивной, 310.41kb.
• Удк 323: 327. 56(479. 22) “20” проблема урегулирования конфликтов в грузии, 111.24kb.

С.Н. САЛАГАЕВ


НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ

ВНУТРЕННИХ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ


За последнее десятилетие на Северном Кавказе произошли вооруженные конфликты, которые по своим характеризующим признакам подходят под категорию “внутренние вооруженные конфликты немеждународного характера” и попадают под действие норм международного гуманитарного права. Ни в теории права, ни в действующем российском законодательстве нет официально признанного понятия и норм правового регулирования внутренних вооруженных конфликтов (ВВК). Ученые исследуют этот феномен с точки зрения истории, социологии, конфликтологии, политологии, а правоведы - с позиций уголовного права и криминологии. Работы последних страдают отсутствием точной статистической информации о совершенных преступлениях и лицах их совершивших. Доступ к эмпирическому материалу искусственно ограничивают руководители правоохранительных органов в нарушении закона о государственной тайне, запрещающего секретить данные о преступности. Нами не обнаружено диссертационных работ и прочих исследований данной тематики по другим отраслям права. Складывается ситуация, когда практики, имеющиеся касательство к ВВК, их не исследуют по не ясным для нас причинам, а ученые не делают этого из-за отсутствия данных, в результате чего проблема основательно не изучается, рекомендации не вырабатываются.

Существует около 30 терминов и определений ВВК (подсчитано мною - С.С.). Ни в коей мере не принижая научной ценности неюридических исследований, следует сказать, что вооруженные конфликты - это, прежде всего, уголовно-правовая проблема, как с точки зрения действующего уголовного законодательства, так и соблюдения профильных норм международного права, ставших частью российской правовой системы. Например, по УК РФ - это посягательство на жизнь и здоровье человека, пытки, истязание и т.д. В ходе российских вооруженных конфликтов, как правило, совершаются преступления (в основном тяжкие и особо тяжкие), предусмотренные более чем 70-ю статьями УК РФ, раскрытие и расследование которых составляет острейшую правоприменительную проблему.

Действия незаконных вооруженных формирований (НВФ) Северного Кавказа подпадают под формулировку статьи 1 части 1 Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., определяя их как «антиправительственные вооруженные силы или другие организованные вооруженные группы, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью территории страны, который позволяет им проводить непрерывные и согласованные действия». “Настоящий Протокол не применяется к случаям нарушения внутреннего порядка и возникновения обстановки внутренней напряженности, таким, как беспорядки, отдельные и спорадические акты насилия и иные акты аналогичного характера, поскольку таковые не являются вооруженными конфликтами”¹. На наш взгляд, это удачные формулировки, и они используются отечественными учеными как нормы международного права. Они пока не нашли свою адекватную регламентацию в действующем российском чрезвычайном законодательстве в качестве правовой нормы. Попытку восполнить указанный пробел и предпринимает автор данной статьи.

Первый на территории Российской Федерации внутренний вооруженный конфликт - осетино-ингушский конфликт октября-ноября 1992 г. - и последовавший за ним вооруженный конфликт в Чечне, по оценочным категориям внутренних угроз национальной безопасности РФ, данным в п.4 раздела “Национальные интересы России” Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. №1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. №24) и военной безопасности, данным в п.6 раздела “Основные угрозы военной безопасности” Военной доктрины РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. №706, нами признаются как ВВК разной интенсивности. Причинно-следственная связь возникновения осетино-ингушского и чеченского конфликтов тождественна понятию причин и следствия вооруженных конфликтов, данных в разделе 4 “Характер войн и вооруженных конфликтов” Военной доктрины. В указанном разделе говорится, что “вооруженный конфликт может возникнуть в форме вооруженного инцидента, вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы”. В главе 2 “Военно-стратегические основы” Военной доктрины говорится: “Вооруженный конфликт может иметь… немеждународный, внутренний характер с ведением вооруженного противоборства в пределах территории одного государства”. Для характеристики обеих северокавказских конфликтов взяты вышеуказанные два постфактум изданные документа потому, что в основу их составления положены конкретные обстоятельства именно этих внутрироссийских вооруженных конфликтов.

Если проанализировать осетино-ингушский конфликт, то он характеризуется участием в нем ингушских НВФ и противостоящих им российских правительственных войск, работников МВД Северной Осетии, включая ОМОН, полулегальных осетинского народного ополчения и национальной гвардии, а также волонтеров из Южной Осетии. При этом инициатором вооруженного конфликта являлись ингушские НВФ, организованно и противоправно вошедшие на территорию Северной Осетии с целью захвата «спорных» земель Пригородного района и части Владикавказа, развязавшие боевые действия с отрядами осетинского народного ополчения, национальной гвардии и местной милиции, с оружием в руках участвовавших в защите населения Северной Осетии до прибытия в республику подразделений федеральных войск, внутренних войск МВД РФ и волонтеров из братской Южной Осетии. Активная фаза вооруженного конфликта длилась пять дней, после чего ингушская и осетинские стороны были разведены войсками, а в зоне вооруженного конфликта Указом Президента РФ было введено чрезвычайное положение (ЧП).

Несмотря на действие режима ЧП на части территорий конфликтующих республик, введенного 2 ноября 1992 г. и продержавшегося до февраля 1995 г., количество убийств на межнациональной почве по состоянию на конец 2000 г. увеличилось более чем в полтора раза². Основное уголовное дело, возбужденное (по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ) по статье УК “Массовые беспорядки”, является, на взгляд многих специалистов, юридическим нонсенсом, имеющим политический привкус. За несколько дней вооруженного конфликта были совершены характерные для всех подобных конфликтов преимущественно тяжкие и особо тяжкие корыстно-насильственные преступления. По всем этим преступлениям было возбуждено свыше 700 уголовных дел. Большая часть этих дел была в дальнейшем прекращена производством, а те, по которым расследование приостановлено по различным процессуальным основаниям, не имеют, как правило, судебной перспективы. Поскольку упомянутый конфликт был первым в современной истории России, признавать его внутренним вооруженным конфликтом было для руководства страны политически невыгодно, к тому же отсутствовала правовая база. Руководство страны организационных выводов не сделало, политико-правовой оценки осетино-ингушского вооруженного конфликта на государственном уровне дано не было, вдохновители и организаторы конфликта из числа должностных лиц никакой ответственности не понесли, хотя все это требовалось сделать, поскольку рядом зрел более масштабный конфликт - чеченский.

События в Чечне в 1994-1996 гг. формально также попадают под признаки вооруженного конфликта немеждународного характера, что фактически подтверждено Постановлением Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. №10-II “По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. №2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указом Президента РФ от 9 декабря 1994 г. №2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. №1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 г. №1833 “Об основных положениях военной доктрины РФ”³. Своими указами Президент РФ Б.Н. Ельцин поручил Правительству РФ и его председателю В.С. Черномырдину “использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружению всех незаконных вооруженных формирований”, санкционировал ввод в Чечню армейских подразделений совместно с внутренними войсками МВД и Федеральной службой контрразведки РФ. На военнослужащих было распространено действие закона РФ о гарантиях и компенсациях, положенных при выполнении задач при вооруженных конфликтах. Тем самым официальный статус чеченского конфликта был обозначен как вооруженный. 11 декабря 1994 г. Президентом РФ был издан Указ “О разоружении незаконных вооруженных формирований и восстановлении конституционной законности в Чечне”. И в тот же день с трех направлений федеральные войска двинулись на Чечню.

31 декабря 1994 г. на территории Чечни были начаты крупномасштабные военные действия, которые с разной степенью интенсивности продолжались до середины 1996 г. Мировая общественность, российские правозащитные организации, СМИ подняли проблему использования армии в вооруженном конфликте, чрезмерное применение ею силы и средств поражения, приводящие к неоправданным жертвам среди мирного населения. Мирное же население констатировало произвол и бесчинства со стороны военнослужащих ВС и внутренних войск МВД при проведении так называемых “зачисток” и спецопераций.

Кроме приведенных выше подзаконных нормативных актов, два из которых были секретными, других оснований использования армии в Чечне на конец 1994 г. не было; чрезвычайное положение по закону о ЧП от 1991 г. там не объявлялось.

Сложившаяся в Чечне обстановка (мобилизация взрослого населения республики на сопротивление правительственным войскам РФ, наличие у него всех видов армейского вооружения в больших количествах, вплоть до самолетов и средств ПВО, организация боевых отрядов по военному образцу) предопределила выбор сил и средств, достаточных для нейтрализации НВФ Чечни. Такими возможностями обладала только армия, и она была привлечена для выполнения этой задачи. Но о том, какой ценой российская армия справилась с этой задачей, говорят людские потери среди военнослужащих и количество уничтоженной армейской техники и вооружений.

Внутренние войска МВД РФ в том состоянии боеготовности, в каком они находятся в настоящее время, не способны самостоятельно справиться с проведением “контртеррористической операции” в Чечне, хотя, по мнению главкома внутренних войск В. Тихомирова, под их контролем сейчас находится 80% территории республики, а эффективность действий войск в последний год возросла в пять раз. В осетино-ингушском конфликте, куда меньшем по интенсивности и времени протекания, внутренние войска также работали в тандеме с армейскими подразделениями, а приступили к разъединению воюющих сторон конфликта только на третий день событий. Предполагаемая реорганизация внутренних войск в Федеральную (национальную) гвардию прямого президентского подчинения произойдет только после 2005 г. Пока же в пункте 13 “Общего положения о соединении и воинской части внутренних МВД РФ”, утвержденного Приказом МВД РФ от 15 ноября 2003 г. №884, подтверждена в качестве основной задачи обязанность “участия совместно с органами внутренних дел РФ в охране общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и режима чрезвычайного положения”⁴. Как видим, в данном приказе прямого упоминания о вооруженных конфликтах в перечне обязанностей нет. Появилось бы оно и появится только при наличии специального закона. Можно предположить, что участие внутренних войск в противоконфликтных мероприятиях возможно только в рамках режима чрезвычайного положения, вводимого в зоне конфликта. Так или иначе, оба эти суждения в пользу ниже высказанных предложений автора данной статьи.

В борьбе с вооруженными конфликтами действенным средством является введение в зоне конфликта одного из специальных режимов -административно-правового режима чрезвычайного положения. Он изначально определяет четкий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, называет государственные органы (силовые структуры), ответственные за осуществление тех или иных мер чрезвычайного положения, определяет пределы полномочий этих органов, устанавливает ряд ограничений для произвола должностных лиц. Без введения такого режима не избежать нарушений закона и норм международного гуманитарного права (которые являются частью и российской правовой системы).

Попытка президента РФ Б.Н. Ельцина ввести режим чрезвычайного положения в Чечне на ранней стадии развития конфликта была отвергнута Верховным Советом РСФСР под председательством Р.И. Хасбулатова. Существует единодушное мнение военных, юристов, политиков, других специалистов конфликтологии о том, что в условиях режима чрезвычайного положения можно было избежать катастрофических последствий для Чечни, а конфликт был бы урегулирован в краткие сроки и с наименьшими человеческими жертвами с обеих сторон.

События, начавшиеся в Дагестане и Чечне с августа 1999 г., официально называют контртеррористической операцией. Однако многие представители командования Объединенной группировки войск на Северном Кавказе, гражданские должностные лица, политики и СМИ называют это «войной», спровоцированной агрессией чеченских НВФ против соседнего Дагестана, а действия банды полевого командира Р. Гелаева Президент РФ В.В. Путин назвал еще и агрессией против иностранного государства - Грузии.

Юридическим основанием начала контртеррористической операции послужил секретный Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина от 23 сентября 1999 г. №1255 “О мерах по повышению эффективности контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона” со ссылкой на Федеральный закон “О борьбе с терроризмом”. Созданной этим Указом Объединенной группировке войск на Северном Кавказе, включавшей в себя подразделения всех российских силовых структур, были даны широкие полномочия. Они были ориентированы на непосредственное сотрудничество с исполнительной властью субъектов РФ этого региона. Данный документ был скрыт от общественности, поэтому действия Объединенной группировки войск вызвали обоснованный протест у российских и зарубежных правозащитников относительно законности участия армии в данной операции, чрезмерного применения ею сил и средств поражения. Указ был рассекречен другим Указом Президента РФ В.В. Путина от 22 января 2001 г. №61, который был опубликован для всеобщего ознакомления без пункта 11 только в апреле 2002 г.⁵

При проведении контртеррористической операции города и села Чечни и Дагестана штурмовались армейскими подразделениями с использованием авиации, тяжелой артиллерии, танков, ракет и стрельбой по площадям, охватывая огнем не только опорные пункты боевиков, но и жилые дома граждан; блокировались целые районы, вводились ограничения на свободу передвижения транспорта и людей в определенное время суток. По автомашинам, не останавливавшимся по первому требованию, без предупреждения открывался огонь на поражение, зачастую влекущий смерть мирных жителей. Производились не санкционированные обыски и аресты, незаконные задержания граждан по подозрению участия в НВФ и похищении граждан с целью получения выкупа. Резкое недовольство мирных граждан вызывала деятельность военных комендатур и блокпостов.

Сейчас территория Чечни поделена на зоны контроля. Армейские подразделения находятся преимущественно в горной части Чечни, контролируют условную линию, разделяющую республику на горную и равнинную части. Во всех этих мероприятиях участвуют военнослужащие Вооруженных Сил РФ на основании подзаконных актов, а не закона, как это предусмотрено Конституцией РФ. Формально контртеррористическая операция, проводимая с соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. “О борьбе с терроризмом”, по своей сути входит в противоречие с этим законом. Так, в статье 3 этого закона говорится, что “зона проведения контртеррористических операций - отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, сооружение, помещение и прилегающие к ней территория или акватория, в пределах которых проводится указанная операция”⁶. Самопроизвольное расширение зоны операции до размеров сел, городов и республики следует считать одним из основных нарушений этого закона. В целом, ни по форме, ни по содержанию название операции не соответствовала проводимым в ходе нее мероприятиям, методы осуществления которых создали серьезную правовую проблему правильной квалификации действий сторон вооруженного конфликта и выработке мер воздействия на их поведение.

Правовая проблема усугубляется другой, не менее трудно разрешимой кадрово-организационной проблемой. В “Независимой газете” за 27 июня 2003 г., со ссылкой на экспертов утверждалось, что “в Чечне как не было единого руководства контртеррористической операцией, так его нет и поныне… Особенно это чувствуется в “низах”, на тактическом уровне, во взаимоотношениях между подразделениями Вооруженных сил, внутренних войск, милиции и Федеральной службы безопасности. Нестыковки и неувязки усугубляются беспрерывной текучестью кадров и подразделений всех силовых структур и ведомств. Одних разновидностей спецназа чуть ли не с десяток». 30 июля 2003 г. руководство Региональным оперативным штабом перешло от ФСБ к МВД России. Тем не менее, Президент РФ В.В. Путин на недавней коллегии ФСБ мотивированно потребовал от этой службы держать ситуацию в Чечне и в целом на Северном Кавказе под своим “особым контролем”⁷.

С принятием нового Федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” (31 мая 2001 г.) появилась реальная возможность в короткие сроки стабилизировать обстановку в зоне конфликта путем установления там режима ЧП. К обстоятельствам, дающим основания для введения режима ЧП, новый закон впервые предусмотрел такие обстоятельства, как “межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождаемые насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления”⁸. Режим ЧП в Чечне можно было ввести еще с момента принятия нового закона о ЧП (июль 2001 г.) и отменить в установленный этим законом срок до начала республиканского референдума (март 2003 г.), потому как были опасения, что боевики попытаются дестабилизировать обстановку в канун и во время проведения в Чечне референдума. Государственная Дума РФ в декабре 2002 г. не смогла окончательно принять Постановление “О мерах по нормализации обстановки в Чеченской Республике”, согласно которому на время проведения контртеррористической операции предлагалось ввести в республике чрезвычайное положение и единое военное и гражданское управление. Такой вид особого управления территорией статья 22 Федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” не предусматривает, и может быть именно по этой причине не было реализовано до конца данное постановление. Резко возражал против введения режима ЧП и тогдашний глава администрации Чечни А. Кадыров, оправданно, на наш взгляд, не пожелавший терять часть управленческих функций (так называемый административный ресурс) перед референдумом и выборами президента республики. Хотя эти политические мероприятия прошли (не без помощи федеральных сил и местного МВД) без особых осложнений (отдельные вооруженные эксцессы были), действия руководителей НВФ можно расценить как некую внутричеченскую условленность по “ельцински” - мир на плоскости Чечни в обмен на горную ее часть, где сепаратисты в течение последних пяти лет пытаются реализовать идею Х.-А. Нухаева о создании там “независимой горной Ичкерии”. Под его руководством нанятые специалисты интенсивно разрабатывают эту “научную проблему”. Он спонсирует проведение научных российских и международных конференций и издание книг на указанную тему.

Отказ от введения режима ЧП в Чечне - это специфический способ федерального центра уклониться от международного контроля, предусмотренного статьей 37 упомянутого закона о чрезвычайном положении, обязывающего исполнительную власть в лице внешнеполитического ведомства страны сразу уведомлять и периодически информировать ООН и Совет Европы о введении и каждом продлении режима чрезвычайного положения на части территории РФ и причинах принятия такого решения. Тем не менее, международного контроля за действиями федеральных сил в Чечне избежать не удалось. Имеются и другие веские причины вынужденного отказа от режима ЧП. Это, прежде всего, финансовые соображения по выплатам контингенту войск так называемой “чрезвычайки”, которые могли составить миллиардные суммы. Например, такие выплаты части сотрудников МВД Северной Осетии, обеспечивавшим режим ЧП в зоне осетино-ингушского конфликта, не производились (якобы из-за отсутствия средств в федеральном бюджете, тогда как с сотрудниками других силовых ведомств расчеты были произведены) до тех пор, пока ими в знак протеста не были организованы пикет и лежачая голодовка в центре Владикавказа.

Несмотря на заверения командующего войсками СКВО В. Болдырева, прозвучавшие в июле 2003 г. о том, что “военный вопрос в Чечне решен”, армия продолжает участвовать в операции, только теперь ставшей соответствовать своему официальному названию. За 2003 г. в Чечне совершено 543 преступления террористической направленности и 351 террористический акт, из которых раскрыто только 60 случаев⁹. Совет Федерации подготовили 8 законопроектов, направленных на совершенствование правовой базы борьбы с терроризмом - наиболее трудноразрешимой части всей проблемы ликвидации последствий вооруженных конфликтов. Армия, по определению, не должна заниматься борьбой с уголовными преступлениями, хотя и относящимися к такой особо тяжкой категории, как террористические акты.

Из-за отсутствия четкой правовой регламентации поведения и отсутствия опыта ведения боевых действий военнослужащие срочной службы российской армии и внутренних войск МВД РФ рисковали не только жизнью¹⁰, но и свободой, ввиду отсутствия у них должной специальной подготовки борьбы с преступностью, знаний норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства РФ. Только в одном 2000 г. Главная военная прокуратура возбудила 30 уголовных дел против военнослужащих за совершенные преступления в отношении жителей Чечни. Отсюда и случаи грубого нарушения прав граждан Чечни, не причастных к противоправной деятельности. Само собой напрашивается вывод по законодательному упорядочению деятельности по урегулированию чеченского вооруженного конфликта и предупреждению новых, прогнозируемых экспертами. Еще более 10-ти лет назад российский политолог и социолог К.С. Гаджиев отмечал, что “из 34 конфликтов, случившихся в 1993 г., большинство представляют собой борьбу за власть и территорию. Очевидно, что в доступной для обозрения перспективе локальные и региональные конфликты различного масштаба и интенсивности станут наиболее вероятной формой силового решения территориальных, этнонациональных, религиозных, экономических и других споров”¹¹. К.С. Гаджиев оказался прав: свыше двух десятков очагов межнациональной напряженности до сих пор сохраняются на Северном Кавказе. Относительная стабильность в северокавказских субъектах РФ в настоящее время обманчива. По выражению бывшего президента Северной Осетии А.Х. Галазова, “войны начинаются легко и быстро, выходить из них трудно и долго”.

Предлагаемый ниже законодательный путь решения государственной проблемы управляемости процессами поэтапного урегулирования вооруженных конфликтов представляется нам институционально новым подходом к юридической характеристике составляющих этих конфликтов. Как эксперт Комиссии Государственной Думы по содействию политическому урегулированию и соблюдению прав граждан в Чеченской Республике автор данной статьи в феврале 2003 г. представил в эту Комиссию для законодательной реализации концепцию разработки федерального конституционного закона с рабочим названием “О внутренних вооруженных конфликтах в Российской Федерации”, получившую одобрение Комиссии и рекомендацию изучения материала в трех профильных Комитетах ГД - по безопасности, по законодательству и по делам национальностей на предмет создания рабочей группы по доработке концепции и текста законопроекта. После избрания Государственной Думы четвертого созыва и изменения политического расклада и структуры в ней мной было принято решение обратиться к Правительству РФ через подведомственный ему Институт законодательства и сравнительного правоведения. Предлагаемый нами проект по содержанию относится к чрезвычайному законодательству, а такие законопроекты конституционно обязаны представлять в Государственную Думу от имени Правительства и Президента РФ. На наш взгляд, это будет определенный законодательный вклад в политическое и правовое урегулированию чеченского конфликта и предупреждение новых, поскольку законодательная инициатива по форме политическое, а по содержанию правовое действие.

Проблема соблюдения правопорядка, законности и норм международного гуманитарного права упирается в отсутствие именно такого, консолидированного, с точки зрения теории права, нормативного правового акта прямого действия, регулирующего весь комплекс взаимоотношений российской власти и ее силовых структур с противостоящими им НВФ и населением в зоне конфликта. Концепция предлагаемого нами к разработке проекта федерального конституционного закона может быть сведена к следующим принципиально важным положениям:

- внутренние вооруженные конфликты как явление общественно-политической жизни России имеют место быть;

- усилия государства и общества должны быть направлены на раннее распознание и предупреждение внутренних вооруженных конфликтов;

- в случае, если превентивные меры оказались безрезультатными, дальнейшие действия государства по прекращению (приостановлению) внутренних вооруженных конфликтов должны сопровождаться введением режима ЧП и выражаться в форме государственно-властного веления соответствующим органам принимать меры и проводить мероприятия, основанные на правовых нормах, соответствующих нормам международного гуманитарного права и внутреннего законодательства России;

- принципами, на которых основывается урегулирование внутреннего вооруженного конфликта в предлагаемом нами законопроекте, должны быть гуманизм, означающий соблюдение государством конституционных прав и свобод российских граждан, и законность, выраженная в реальной возможности и осознанной необходимости неукоснительного соблюдения всеми участниками конфликта его положений, т.е. приоритеты, которыми в правовом государстве проверяются коэффициент полезного действия нормативных правовых актов.

Рабочая структура разрабатываемого проекта федерального конституционного закона будет состоять, предположительно, из 5-ти глав, включающих в себя 53 статьи. Выбор именно этого вида закона - федерального конституционного - мотивирован государственной важностью и сложностью задач обеспечения национальной безопасности, наличием у этого нормативного правового акта второй по значимости после Конституции РФ юридической силы, гарантирующей безусловное исполнение его положений всеми органами государственной власти и управления - от федерального до регионального уровня.

В обеспечение закладываемой в проект названного федерального конституционного закона ответственности государственных должностных лиц, неформальных лидеров, политических деятелей и участвующих в конфликте российских и иностранных граждан за действия, являющиеся потенциально противоправными и уголовно наказуемыми, необходимо законодательное предложение о внесении в главу 29 раздела Х “Преступления против государственной власти” действующего УК РФ новой нормы (норм), предусматривающей уголовную ответственность как за преступления, “направленные против субъекта РФ и населяющего его народа (этноса), за подготовку и развязывание внутреннего вооруженного конфликта, за призывы, направленные на насильственный передел административно-территориальных границ субъекта РФ”, т.е. как за преступления, посягающие на основы конституционного строя и безопасности государства. Это согласуется с Постановлением Государственной Думы от 15 сентября 1999 г. № 4293-II ГД “О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбы с терроризмом”, где действия, связанные с “вторжением с территории Чеченской Республики незаконных вооруженных формирований и захватом ряда населенных пунктов, являются прямым посягательством на основы конституционного строя Российской Федерации и Республики Дагестан”.

29 декабря 2003 г. впервые в качестве главы государства В.В. Путин лично прибыл в нижнюю палату Парламента страны и обратился к Государственной Думе четвертого созыва с наказом “насыщать законодательный массив нормами прямого действия, проводить серьезную экономическую и антикоррупционную экспертизу законодательных актов, вести постоянный обмен идеями с исполнительной властью и экспертным сообществом”¹². В этом контексте предлагаемый нами законопроект корреспондирует с требованиями Президента РФ к законодательной работе Государственной Думы, поскольку наш проект планируется как закон прямого действия и, несомненно, может иметь большой политический и экономический, облегчит работу исполнительной власти в урегулировании вооруженных конфликтов. Группа экспертов упомянутой выше Комиссии по Чечне, в том числе и автор данной статьи, примут деятельное участие в скорейшем продвижении этого социально-политического закона, нужного российскому обществу, 51% которого, по данным ВЦИОМ, оценивают политическую обстановку в России как напряженную, а 55% акцентируют особое внимание на террористических актах, совершенных в Москве и на Северном Кавказе¹³. Для такой серьезной озабоченности населения страны имеются веские основания. Так, по данным заместителя начальника ГУБОП МВД РФ-начальника центра “Т” Ю. Демидова, только за 2003 г. в России был совершен 651 теракт (на 56% больше чем в 2002 г.), а их раскрываемость составила всего 17%. Эти террористические акты находятся в прямой причинно-следственной связи с имевшими место российскими вооруженными конфликтами, поэтому производные от них проблемы государственного масштаба могут быть решены только на предлагаемом нами высшем законодательном уровне.

Автор данной статьи и указанной выше концепции открыт к контактам и научному сотрудничеству с учеными, исследующими данную проблему, готов предоставить им для пользования материалы, касающиеся российских и зарубежных вооруженных конфликтов, а также предлагает общими усилиями поднять эту законодательную глыбу на уровень овладения умами конституционного большинства депутатов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации.


Примечания: