С. В. Кортунов cовременная внешняя политика россии стратегия избирательной вовлеченности Учебное пособие
| Вид материала | Учебное пособие |
- В. В. Кортунов Культурология: учебное пособие, 1369.54kb.
- Вторая декада августа внешняя политика, 512.83kb.
- Отечественная история учебное пособие, 4963.92kb.
- Программа дисциплины "Внешняя политика современной России", 232.95kb.
- Внутренняя политика России в 1894 -1905 годах Внешняя политика, 4.07kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург, 5761.67kb.
- Проверочная работа по теме «Внешняя политика Ивана iv». Прочитайте внимательно параграф, 23.5kb.
- Учебное пособие Елфимова Ирина Федоровна банковское дело, 1633.92kb.
- История россии тема Эпоха Петра I. Внутренняя и внешняя политика России в первой четверти, 269.86kb.
- Внешняя политика России во второй половине XVIII, 89.32kb.
4.Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений
(по материалам слушаний в Парламенте, заседаний Экспертного совета Комитета Совета Федерации по международным делам, конференций и семинаров)
Рассказывает член «Малой пятерки», заведующий отделом ВПК при Совмине СССР, автор изданной в США монографии «Большая пятерка», Н.Детинов:
«В период переговоров я занимал должность заместителя заведующего отделом оборонной промышленности ЦК КПСС и занимался всеми вопросами переговоров. Я хочу несколько углубиться в историю и показать как это происходило раньше. Сразу, когда начались переговоры по ограничению стратегических вооружений в Хельсинки, решением Политбюро была составлена и утверждена группа руководителей ведомств, которые координировали все эти работы. Под руководством Д.Устинова в эту группу вошли А.Гречко, А.Громыко, Ю.Андропов, А.Смирнов и, в то время, М. Келдыш, который входил в состав этой группы недолго. Группа занималась не просто координацией и наблюдением за переговорами. Само ее создание было вызвано тем, что на момент, когда начались переговоры, существовали большие разногласия по целям переговоров, ходу переговоров, и самому ведению переговоров. Как известно наверное многим, А.Гречко выступал категорически против и считал, что путем вовлечения СССР в переговоры американцы хотят нас обмануть, и что согласия на ведение такого диалога давать нельзя. Поэтому «Большая пятёрка» проводила большую работу по выработке общей межведомственной позиции, поскольку в период обострения отношений между Советским Союзом и Соединёнными Штатами надо было находить какие-то решения. Следовало также учитывать, что у СССР уже не было возможности продолжать гонку вооружений в тех темпах, которые были в 60-х – начале 70-х годов. Это становилось все более ясным. Поэтому нужно было о чём-то договариваться с Соединёнными Штатами. «Большая пятёрка» в различные периоды времени работала то более, то менее активно. Наибольшая ее активность пришлась на период руководства этим органом Л.Зайковым. Он периодически собирал «Большую пятёрку», и на ней обсуждались и решались фактически все вопросы, связанные с переговорами.
Теперь о «Малой пятерке». Этот орган сложился после встречи во Владивостоке в 1974 г. В него вошли высокопоставленные эксперты из тех ведомств, которые были представлены в «Большой пятёрке». В их числе были М. Козлов, первый заместитель начальника Генерального Штаба, Г. Корниенко, заведующий отделом США и Канады, а потом заместитель Министра и первый заместитель Министра иностранных дел, Митяев, помощник Андропова, я и Осадчиев, начальник отдела военно-промышленной комиссии. «Малая пятерка» возникла прежде всего потому, что с началом переговоров по сокращению вооружений, появилась необходимость координации работы непосредственно между рабочими группами Министерства обороны, оборонными отраслями промышленности, которые определяли перспективы развития тех или иных видов вооружения, Министерства иностранных дел и Комитета Государственной Безопасности, также как и ЦК КПСС. Сама «Малая пятёрка» никогда не была утверждена пофамильно. Она собиралась, как правило, под руководством первого заместителя начальника Генерального Штаба. В неё входили представители всех этих ведомств, включая военных специалистов, главных инструкторов, учёных, академиков и других, которые вырабатывали решения на межведомственном уровне. И работа велась достаточно плодотворно. Достаточно сказать, что подготовленные «Малой пятёркой» документы подписывались членами Политбюро, которые входили в «Большую пятёрку», как правило, без серьезных возражений. И Политбюро утверждало эти положения тоже практически не внося туда никаких поправок. Чем была хороша такая система? В «Малую пятерку» входили, как правило, люди, близкие к руководителям ведомств. Поэтому доклад шёл непосредственно руководителям. В частности, я докладывал непосредственно Д.Устинову. Если у него были какие-либо вопросы, они тут же обсуждались с членами Большой и Малой «пятёрок». И так было во всех ведомствах.
Во всяком случае, опыт такой работы был очень эффективен. Должен сказать, что те решения, которые принимались без предварительной подготовки и межведомственного согласования оканчивались, зачастую, большим конфузом. Например, когда начались переговоры по обороне и космосу, А.Громыко, подписывая директивы Политбюро, ввёл в понятие «создание» научно-исследовательские работы. И мы, выступая на переговорах, были вынуждены требовать запрета всех научно-исследовательских работ в области ПРО. Нам говорили: «А как это проконтролировать?». Это ведь не соответствовало той договорённости, которая была в Договоре по ПРО. Мы доходили до такого абсурда, что предлагали американцам установить контроль за работами ведущих НИИ и КБ. Предлагалось посещать НИИ и контролировать ведущиеся там работы. Другой пример – решение, принятое самостоятельно С.Ахромеевым и В.Карповым о том, как засчитывать крылатые ракеты большой дальности. После этого чуть было не случился большой скандал, потому что такой механизм зачёта крылатых ракет воздушного базирования требовал переделки нашего парка тяжёлой авиации. Наиболее известное из таких несогласованных решений – это согласие М. Горбачёва на ликвидацию ракет СС-23. И около 300 ракет, выпущенных в прошедшие 2-3 года, СССР был вынужден уничтожить.
Я хочу сказать, что подготовка на межведомственном уровне этих решений была полностью оправдана, и история это полностью подтвердила. Надо сказать, что работа членов Политбюро и «Большой пятёрки» постепенно позволила руководителям ведомств достаточно предметно разбираться в сложных проблемах разоружения. Когда переговоры только начинались, разногласия и непонимание были очень большими. А в конце переговоров вопросы уже решались согласованно, быстро и достаточно эффективно. Когда распался этот механизм, мы очень многое потеряли. Достаточно вспомнить Договор СНВ-2. Он был заключен очень быстро, но после этого несколько лет по этому документу в стране шли серьезные дебаты. Поэтому если мы действительно хотим навести порядок в этих вопросах, его надо наводить с учётом того опыта, который у нас был в 70-80-е гг.
«Большая пятёрка», как и «Малая пятёрка», занималась вопросами не только ограничения стратегических вооружений. Но и вопросами обычных вооружений в Европе, вопросами европейской безопасности... Но это были больше вопросы безопасности. По мере расширения разоруженческой тематики вглубь и вширь, расширялся круг рассматриваемых вопросов. И например, та же самая «Малая пятёрка» в какой-то мере рассматривала вопрос в отношении позиции российского Президента по вопросам, касающимся «северных территорий». Это был уже конец советского переходного периода. «Малая пятёрка» рассматривала вопрос, хотя он и не обсуждался на «Большой пятёрке», относительно вывода или невывода отдельной мотострелковой бригады с территории Кубы. Вообще по существу вопрос касался советско-кубинских отношений и их взаимосвязи с американо-советскими отношениями. Эти вопросы тоже рассматривались, но, разумеется, далеко не в той мере, в которой это должно было бы делаться. Передача огромного водного пространства в Беринговом проливе США была проведена единолично Эдуардом Шеварднадзе без всяких обсуждений где-либо.
Я вспоминаю, что мы находились на заседании «пятёрки», которое вел С.Ахромеев. Во время заседания ему позвонил Д.Устинов и попросил зайти. С.Ахромеев вернулся минут через 15-20 и сказал: «Создалось очень тяжёлое положение. Принято решение о вводе наших войск в Афганистан...».
У «пятёрки» был свой мандат в виде решения Политбюро. В нем говорилось о создании «Комиссии по наблюдению за переговорами». Но что это такое, нигде не расшифровывалось. Что касалось «малой пятёрки», то не было никаких решений по её организации. Когда велась подготовка встречи во Владивостоке Л.Брежнева с Дж.Фордом, на заседании Политбюро обсуждались соответствующие директивы. В ходе этого заседания были высказаны некоторые замечания. Там же встал вопрос о том, кто должен внести соответствующие поправки в документ. А.Гречко предложил Козлова, Д.Устинов – Детинова, Ю.Андропов – Митяева А.Громыко - Корниенко. Так вопрос и был решен. Мы втроём - Козлов, я и Корниенко – поехали во Владивосток. По окончании этой встречи Л.Брежнев поручил нам подготовить указания для советской делегации по результатам обсуждений с президентом США. Это было прямое указание, после чего наша группа приступила к подготовке проекта соответствующего документа. И вот с этого момента эта «малая пятёрка» стала заниматься названными вопросами. Нами рассматривались и некоторые вопросы, которые не относились непосредственно к переговорам. Например, мы рассматривали проект выступления Л.Брежнева на ХХIV-ом Съезде КПСС, вносили некоторые коррективы в раздел, посвященный внешнеполитическим вопросам, давали свои рекомендации.
Я хочу одну вещь ещё уточнить. Когда была создана «Большая пятёрка», она вносила свои предложения в Политбюро, и все члены «Большой пятёрки» подписывались под ними. Они не просто где-то присутствовали и слушали. Они брали на себя ответственность за то, что они предлагали. Это очень важно иметь в виду. То есть они всегда чувствовали себя ответственными. И это заставляло их разбираться во всём вопросе, следить за этим делом. Это очень важный фактор. А не просто где-то на Совете обороны посидели: «Да, да, да...», и разошлись, и никакого толку от этого нет. А если бы на Совете обороны подписывались под тем решением, которое там принималось, или которое вносилось Президенту, то это была бы совсем другая картина».
Рассказывает Заместитель секретаря Совета безопасности РФ в 1993-1997 гг. В.Рубанов:
«Первое. Здесь разговор идет, прежде всего, о механизме принятия решений. Но, в конечном итоге, мы здесь имеем в виду тот механизм, который позволяет стране быть суверенной. Понятие же суверенитета связано с понятием высшей власти. И когда мы говорим о механизме принятия внешнеполитических решений, то должны чётко понимать, что есть высшая власть как носитель суверенитета и в чём ее смысл как суверена. А смысл суверена заключается в том, что суверен не только должен выполнять законы, но менять их, включая Конституцию. Вот, к примеру, нет Южной Осетии в составе России. Но они просятся войти в ее состав. Изменили Конституцию, и тогда Южная Осетия будет в составе России по Закону. Подобное проявление политической воли и есть суверенитет. Естественно я не призываю к пересмотру Конституции и нарушению международного права, а на данном экстремальном примере хочу рельефно проиллюстрировать разницу между исполнительной властью, действующей в рамках Закона, и высшей властью – носителем суверенитета, обладающей правом законотворчества.
Второе. Нужно чётко понимать и отличать понятие «государство» как союз высшей власти с гражданским обществом, являющийся именно политическим союзом, от органов государственного управления. Необходимо четко разделять государство, высшую власть и органы управления. Когда между высшей властью и обществом нет прочной политической связи, то тогда трудно говорить о наличии государства. В этом случае высшая власть «провисает» и теряет социально-политическую опору. Но тогда механизм принятия решений рискует превратиться либо в самодурство власти, либо в плавание по течению, потому что воля общества политически не выражается. Точно так же органы управления и экспертные структуры не могут и не должны совпадать с понятием «суверена». Потому что на экспертном уровне всё можно арифметически просчитать и рационально обосновать. Но ведь общество, по большому счёту, иррационально. Особенно иррационально то, что связано традициями, историей, идентичностью и национальными интересами. Как можно только рациональным образом определить геополитические соображения и историческую миссию страны, ответить на вопрос, почему мир без России неполный? Поэтому органы управления – нечто совсем другое, не определяющее дух, потребности и стремления страны.
Еще раз подчеркиваю мысль, что мы не должны путать эти три вещи: государство, высшую власть и органы управления. И должны четко определиться в том, о чем мы ведем речь и как соотносим между собой эти три базовых понятия. Это важно вот почему. Я один из тех, кто стоял у истоков разработки идеи и создания структуры Совета безопасности России, готовил аналитические и нормативные документы по данному вопросу. И вот я что хотел бы особо напомнить участникам круглого стола. Совет безопасности – это конституционно прописанный орган. В него входит Президент и должностные лица, имеющие право принятия решений. Вот что такое Совет безопасности. Секретариат же Совета безопасности, возглавляемый секретарем, и есть секретариат. Ни меньше, но и ни больше того. Это бюрократическая структура, которая организует подготовку документов и контроль принимаемых Советом решений. Сам аппарат Совета безопасности не обладает никакой политической и правовой субъектностью в смысле принятия государственных решений.
Что из этого следует? Очень многое и принципиально важное. Когда мы, к примеру, говорим, что Совет безопасности плохо работает, то это упрек не к секретарю Совета, а к его Председателю, которым является Президент. И другого адресата критики быть не может.
Я длительное время работал в структурах, связанных с принятием ответственных решений, и могу говорить не только о нормативно-рациональной, но и об эмоциально-психологической стороне этого процесса. Поэтому, когда я готовил свои предложения по работе Совбеза, то исходил из того, что бремя ответственности при принятии решений в сфере безопасности очень высоко. И Президент нуждается в трудных ситуациях в разделении бремени ответственности с другими должностными лицами высшего эшелона власти, хотя и имеет полное право на самостоятельное принятие решений. Совет безопасности как важнейший элемент системы принятия внешнеполитических решений – это не ограничение Президента, а его организационно-политическая поддержка в острейших ситуациях. Это я передаю чисто человеческие ощущения и переживания. Поэтому я целиком и полностью согласен с идеей о восстановлении изначальной роли Совета безопасности. Если Совбез понимать как консультативный совет высших должностных лиц, имеющих всю полноту власти в стране и права для принятия любых решений, то никакого другого механизма высшего уровня и не нужно. И если бы механизм Совбеза был задействован в полном объеме, то обсуждаемой здесь проблемы не стояло бы в принципе. И дефицита в подходах, правилах и процедурах принятия внешнеполитических решений не существовало бы.
Теперь несколько слов о структуре и механизме подготовки решений в Совбезе и роли его аппарата. В самом начале выстраивания структуры Совбеза проявились два подхода. Я полагал, что рабочими органами Совбеза и его несущим каркасом должны быть межведомственные комиссии (МВК) по стратегическим направлениям обеспечения национальной безопасности. Были образованы межведомственные комиссии по военным и внешнеполитическим вопросам, по экономической и общественной безопасности, а также другим направлениям. Комиссии состояли из должностных лиц заинтересованных ведомств, работа которых на площадке Совбеза направлялась на их координацию, но никоим образом не подменяла деятельность ведомств и не посягала на их компетенцию. Ведь Совбез – это не новое ведомство, а механизм координации деятельности ведомств в сфере безопасности. Заседания МВК и их текущую работу обеспечивали сектора, укомплектованные сотрудниками аппарата Совбеза, которые выполняли экспертно-аналитические и организационно-технические функции. Управления же аппарата Совбеза выстраивались в соответствии с логикой процесса принятия решений: управление информационного обеспечения; управление стратегического анализа и прогноза; управление по проведению заседаний Совбеза и контроля исполнения его решений.
Логика проста. Если за проведение внешней политики отвечает Министр иностранных дел с опорой на профессионалов в этой сфере, то он и должен определить облик внешнеполитической МВК, возглавить ее сам или делегировать должностное лицо МИДа с необходимыми полномочиями. МВК дает ему возможность вовлечения других ведомств в анализ ситуации и учета их мнений при подготовке решений. МВК – это площадка для коллективного обсуждения сложных проблем, требующих межведомственного согласования, помогающая соответствующему министру, а не подменяющего его деятельность и не размывающего его персональную ответственность. МВК – это площадка по предварительному согласованию позиций и коллективной подготовке решений для заседаний Совета безопасности под руководством Президента. Заседание Совбеза без участия Президента (а бывало и такое!) – это нонсенс, так как это консультативно-координирующая структура самого Президента и никого кроме.
Такое предварительное согласование необходимо для исключения или существенного ограничения прямого выхода должностных лиц по вопросам безопасности на Президента без консультаций и учета позиций заинтересованных должностных лиц. Тем самым с Президента снимаются ненужные нагрузки, ограничиваются возможности кулуарных интриг и проявлений «византийства». Для этого и был разработан механизм МВК. Другое дело, что он никогда в полной мере не был использован. Причиной тому была не дефективность механизма, а доминирование на высших уровнях политики корпоративно-частных интересов, не совпадающих с интересами национально-государственными.
Не прописанные Конституцией и институционально не оформленные силы существенно деформировали законодательно оформленный механизм принятия решений. Существовало много попыток этот механизм вообще разрушить. Я не настаиваю на том, что МВК Совбеза по внешней политике – это идеальная организационная форма. Но потенциально в деятельность МВК уже были заложены идеи, предлагаемые в обсуждаемом докладе. Хотел бы обратить внимание и на то, что мы пошли дальше и создали Ситуационный Центр для коллективного принятия решений в кризисных ситуациях. Он был построен на достаточно хорошей технической базе и является одним из образцов современных технологий управления. Был создан, по сути дела, Центр управления в сфере безопасности. Сегодня ситуационные центры находят все более широкое применение в работе крупных компаний и государственных органов.
В бытность О.Лобова секретарем Совбеза эти механизмы и управленческие комплексы как-то работали. Это было связано с тем, что О. Лобов пользовался доверием Президента и регулярно с ним встречался, докладывая анализы и предложения межведомственных комиссий. С приходом А.Лебедя деятельность МВК была фактически свернута, а их функции были фактически переданы управлениям, сформированным по стратегическим направлениям безопасности. Тем самым процесс подготовки решений оказался бюрократизированным, а в работе аппарата Совбеза и соответствующих ведомств стал проявляться параллелизм.
Хотел бы обратить внимание и на то обстоятельство, что механизм Совбеза подвержен влиянию нерешенных кадрово-политических проблем. Так, отсутствие должного доверия Президента к отдельным членам Совета безопасности проявляется в снижении эффективности его использования. В результате этого возникают параллельные механизмы принятия внешнеполитических решений. Сегодня мы наблюдаем эпизодические и малозначащие заседания Совбеза, проводимые больше ради соблюдения приличия, а также субботние встречи Президента со своим ближайшим окружением. Всем очевидно, что именно субботние совещания ближайшего окружения Президента и есть реальный центр выработки стратегических решений в сфере внешней и оборонной политики. Но ведь никто и ничто не мешает именно из этих должностных лиц сформировать Совет безопасности, оформляя результаты еженедельных совещаний решениями и рекомендациями, к подготовке и контролю исполнения которых был бы подключен аппарат Совбеза.
Конечно, совершенствованием механизма принятия решений не снимается проблема субъектности во внешней политике. Ясно, что внешняя политика формируется как обобщающий вектор интересов влиятельных политических и экономических сил. Но здесь я хотел бы сделать одно замечание. МИД нередко упрекают в том, что во внешней политике он слабо продвигает бизнес-интересы крупных компаний. Я так думаю, ну и слава Богу, что эти интересы слабо учитываются и не транслируются во внешний мир как государственная политика. Потому что бизнес-интересы наших компаний нередко противоречат национально-государственным интересам, а связь наших «олигархов» с органами власти имеет выраженный коррупционный оттенок и используется для недобросовестной конкуренции, в том числе и против других российских компаний. Представляете, что это значит - вывести такого рода бизнес-интересы на мировую арену?! Это значит транслировать перманентный внутренний конфликт российского бизнеса в борьбе за собственность и доступ к выгодным рынкам на мировую арену. К сожалению, экономический стиль российского бизнеса пока не позволяет оказывать ему энергичную внешнеполитическую поддержку без риска потери репутации российского государства.
И второе соображение по этому поводу. В настоящее время в России доминируют экспортно-сырьевые компании. Они по своей сути ориентированы на мощных мировых потребителей энергоресурсов, связаны с ними материальными интересами и находятся в существенной зависимости от этих стран и их компаний. Это означает добровольное ограничение суверенитета страны во имя коммерческой выгоды отдельных крупных сырьевых компаний.
Я бы хотел обратить внимание на то, что оборонно-промышленный комплекс – это одна из наших немногих конкурентноспособных отраслей. Так было, и так пока остается. Поэтому не финансовым брокерам и не нефтеэкспортерам учить оборонщиков, как надо быть конкурентноспособными. Необходимо было государству создавать нормальный механизм для продвижения обороной и высокотехнологичной продукции, обеспечивая эти отрасли экспортными кредитами. Но интересы частных сырьевых компаний, связанных с хозяевами мирового рынка потребителей энергоресурсов, вступают в противоречие с интересами российского оборонно-промышленного комплекса. С одной стороны нефтедоллары некуда девать, но попробуйте получить кредит под выполнение экспортного контракта на поставку вооружений и военной техники! Поэтому вначале надо дома согласовать на национально-государственной платформе интересы разных компаний и секторов экономики, навести порядок, а уже затем эту позицию транслировать во внешнюю политику.