С. В. Кортунов cовременная внешняя политика россии стратегия избирательной вовлеченности Учебное пособие

Вид материала

Учебное пособие

Содержание 20.3. Россия и ОБСЕ 20.4. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) 20.5. Перспективы Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)

Подобный материал:

• В. В. Кортунов Культурология: учебное пособие, 1369.54kb.
• Вторая декада августа внешняя политика, 512.83kb.
• Отечественная история учебное пособие, 4963.92kb.
• Программа дисциплины "Внешняя политика современной России", 232.95kb.
• Внутренняя политика России в 1894 -1905 годах Внешняя политика, 4.07kb.
• Учебное пособие Санкт-Петербург, 5761.67kb.
• Проверочная работа по теме «Внешняя политика Ивана iv». Прочитайте внимательно параграф, 23.5kb.
• Учебное пособие Елфимова Ирина Федоровна банковское дело, 1633.92kb.
• История россии тема Эпоха Петра I. Внутренняя и внешняя политика России в первой четверти, 269.86kb.
• Внешняя политика России во второй половине XVIII, 89.32kb.

20.3. Россия и ОБСЕ


Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) была создана в 1994 г. на саммите европейских стран в Будапеште на базе ранее существовавшего Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Тогда Россия надеялась на то, что данная организация превратится в основу системы коллективной европейской безопасности. Этого, однако, не произошло. Изначально заложенная в концепцию ОБСЕ функция форума для равноправного политического диалога и принятия коллективных решений по общим для всех государств-участников вопросам европейской безопасности во всех трех ее измерениях (военно-политическом, экономическом и гуманитарном) реально атрофировались.

Все эти годы ОБСЕ демонстрировала свою растущую политическую беспомощность. К тому же она оказалась неспособна создать собственную военно-силовую компоненту, без которой участвовать в решении проблем европейской безопасности, было, конечно же, невозможно. ОБСЕ осталась «мандатом без силы». Все красивые предложения и программы, выдвигаемые Россией в 90-е гг. прошлого века, в целях трансформации ОБСЕ в этом направлении были заблокированы нашими американскими и европейскими партнерами, которые сделали ставку не на ОБСЕ, а на НАТО. К тому же, не без помощи наших бывших «союзников», им удалось во многом превратить ОБСЕ в антироссийскую организацию. США и ряд других западных стран свели деятельность ОБСЕ к роли одностороннего инструмента обеспечения своих внешнеполитических интересов в отношении других государств-участников этой организации. Речь идет прежде всего о воздействии на процессы в СНГ, попытках переустройства “европейской периферии” по навязываемым извне лекалам, давления на государства-нечлены НАТО и ЕС в целях изменения вектора их политической ориентации вплоть до смены правящих режимов, вытеснения России из переговорно-миротворческих форматов урегулирования “замороженных конфликтов”.

В этих целях ведется линия на консервацию институциональной “рыхлости” ОБСЕ, доставшейся в наследство от ее “конференционного” (периода СБСЕ) прошлого и выражающейся в “вольнице” действующего председательства Организации, ее институтов и полевых присутствий, многие вопросы деятельности которых попросту не выносятся на рассмотрение коллективных межправительственных органов (Постсовета и СМИД). Некоторые из этих институтов, в особенности Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), открыто претендуют на некую автономию от государств-участников ОБСЕ, имея в виду сохранить возможность для политически пристрастного “мониторинга” процессов, в т.ч. электоральных, в странах, расположенных “к востоку от Вены”.

Пока усилиями России и союзников удается сохранять в повестке дня ОБСЕ тему реформы Организации и “точечно” насыщать ее деятельность вопросами противодействия новым вызовам и угрозам. Соответствующие поручения включены в решения Брюссельского СМИД ОБСЕ (декабрь 2006 года).

Наша линия в этих условиях должна быть направлена на продвижение такой институциональной реформы ОБСЕ, которая вела бы к переводу всей ее работы на прочную нормативную основу, обеспечивающую верховенство прерогатив принимающих решения консенсусом коллективных межправительственных органов, а также выправление географического и функционально-тематического перекосов в деятельности Организации, перенос акцента на решение вопросов, связанных с новыми вызовами и угрозами, актуальных для всех или большинства государств-участников. Особого внимания заслуживает вопрос о мониторинговой деятельности БДИПЧ, зарекомендовавшего себя как инструмент беззастенчивого применения “двойных стандартов” в целях политического давления. В случае безрезультатности усилий по реформе БДИПЧ наше дальнейшее сотрудничество с этой структурой окажется под вопросом.

В целом же, на наш взгляд, России не стоит тратить на ОБСЕ серьезные политико-дипломатические ресурсы. Но и выходить из нее, хлопнув дверью, как предлагают некоторые наши политики и эксперты, было бы политически контрпродуктивно. Важно использовать потенциал этой маргинализированной (не нашими усилиями) уже организации для защиты наших интересов при решении вопросов кризисного урегулирования (там, где это возможно), профилактики региональных конфликтов, соблюдении прав человека, прежде всего русскоязычного населения в странах Балтии. Если политика Запада в отношении ОБСЕ изменится, то в перспективе она могла бы стать центром разработки модели евробезопасности, международно признанных принципов миротворческой деятельности, инициатив области ограничения гонки вооружений и разоружения на европейском континенте. Больших надежд, однако, на это возлагать не стоит.


20.4. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)


5 мая 1992 г. семь государств постсоветского пространства – Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан – подписали в Ташкенте Договор о коллективной безопасности (ДКБ). В 1973 г. к нему присоединились также Азербайджан и Грузия. Договор не подписали Украина, Туркменистан и Молдавия , провозгласив свой военный нейтралитет.

Статья 4 Договора копировала статью 5 Вашингтонского Договора 1949 г.: нападение на одну из сторон означает нападение на всех влечет за собой оказание немедленной военной помощи пострадавшему. Однако в этой формулировке была изначально заложена юридическая неясность – не было сказано, о каком нападении идет речь: извне или изнутри. Кроме того, Договор не предусматривал четкого механизма принятия коллективных решений. Неудивительно, что он не стал эффективной организацией, в том числе и в силу противоречий, которые возникли между его участниками. Так, Армения конфликтовала с Азербайджаном из-за Нагорного Карабаха; Узбекистан с Таджикистаном из-за проникающих оттуда на узбекскую территорию исламистов; Грузия с Россией по поводу Южной Осетии и Абхазии и т.д. Это показали многочисленные конфликты на территории этих стран.

Тем не менее, ДКБ формулировал юридическую базу для коллективных миротворческих сил его участников, ядро которых составляла, разумеется, Россия. Она же взяла на себя почти все военные расходы структур Договора. За годы их существования они провели четыре миротворческих операции – Приднестровье, Южной Осетии, Абхазии и Таджикистане и одну операцию по принуждению к миру в южной Осетии в 2008 г. Миротворческие силы контролировали территориальное пространство участников Договора и выполняли функцию охраны их границ.

В 1999 г. из Договора вышли Азербайджан, Грузия и Узбекистан.

В 2002 г. Договор был преобразован в Организацию Договора о коллективной безопасности в составе шести государств. Были созданы более понятные ее структуры – Объединенный штаб и коллективные силы быстрого развертывания. Основная база была дислоцирована в Канте (Киргизия). Организация приобрела более четкую юго-восточную географическую ориентацию. Все эти меры не сделали, однако, ОДКБ более эффективной организацией. Характерно, что США и другие страны Запада не высказывали по ее поводу никакой озабоченности, что само по себе говорит о ее неясной политической перспективе.

Сегодня особое внимание уделяется созданию коллективных сил быстрого развертывания в Центральной Азии. Впервые за всю историю действия ДКБ создается коллективное формирование для решения такой актуальной задачи, как борьба с международным терроризмом²²³. Сохраняются возможности для некоторой дальнейшей институализации системы коллективной безопасности; происходит активизация двусторонних отношений России со странами ОДКБ, прежде всего с Казахстаном, а также Киргизией, Таджикистаном, Арменией и отчасти Азербайджаном по военным вопросам, вопросам экономического и военно-технического сотрудничества; взаимодействия по ключевым вопросам региональной безопасности. Здесь необходима дипломатия «малых», но реально успешных шагов, а многосторонняя дипломатия должна дополнять, а не заменять дипломатию двустороннюю. Повышению ее ОДКБ в решении этих задач, особенно применительно к Центральноазиатскому региону, способствует возобновление членства в ней Узбекистана. Россия и далее будет содействовать консолидации ОДКБ в качестве военно-политического союза, укреплению миротворческого потенциала Организации, совершенствованию военно-технического сотрудничества между государствами-членами, усилению координации их действий на международной арене. Актуальной задачей является дальнейшее укрепление международного авторитета ОДКБ, развитие ее контактов с другими региональными организациями аналогичного профиля, включая НАТО. Растущее практическое значение приобретает усиление координации между ОДКБ и ЕврАзЭС.

В новой Концепции внешней политики РФ от 12 июля 2008 г. ставится задача «всемерно развивать Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в качестве ключевого инструмента поддержания стабильности и обеспечения безопасности на пространстве СНГ, делая акцент на адаптации ОДКБ как многофункциональной интеграционной структуры к меняющейся обстановке, на надежном обеспечении способности государств - членов ОДКБ к своевременным и эффективным совместным действиям, на превращении ОДКБ в стержневой институт обеспечения безопасности в зоне ее ответственности».²²⁴

Существенным фактором, работающим в пользу решения этой задачи является и то очевидное уже для всех обстоятельство (особенно после событий на Кавказе летом 2008 г.), что почти ни одно из государств-участников ОДКБ не может гарантировать собственную военную безопасность без военного союза с Россией. Конечно, ввиду отсутствия общего военного противника строительство всеобъемлющей и эффективной системы коллективной обороны всего СНГ в обозримом будущем проблематично. Кроме того, идти по пути восстановления оборонного пространства СССР – значит ориентироваться на прошлое, а не на будущее. Если выполнение замысла, заложенного в ОДКБ окажется невозможным, России целесообразно иметь несколько региональных оборонительных союзов, замыкающихся на Москву. Союзнические отношения России и этих государств могли бы быть оформлены в виде двусторонних договоров о безопасности и обороне. В этом случае общий договор, объединяющий все страны СНГ будет не нужен, а концепция коллективной безопасности СНГ имела бы положительный выход в форме совместных усилий по поддержанию стабильности, предотвращению конфликтов и коллективному миротворчеству.


20.5. Перспективы Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)

В последние годы важным фактором международной жизни в АТР становится Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Она обладает существенным потенциалом влияния на развитие этой части мира. ШОС возникла сравнительно недавно, и уже добилась больших успехов в налаживании сотрудничества между странами-участницами. Распределение природных, человеческих, финансовых и технологических ресурсов между странами ШОС является взаимодополняющим. Страны-участницы поддерживают друг друга в борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, а также заинтересованы в ограничении влияния внешних игроков (прежде всего США) в регионе.

Стержнем ШОС является российско-китайское политическое сближение в последние 15 лет, которому во многом способствовало урегулирование пограничных вопросов между двумя странами. В апреле 1999 г. в Шанхае было заключено российско-китайское Соглашение о мерах доверия в зоне границы. Через год в Москве в ходе российско-китайской встречи на высшем уровне было заключено уже многостороннее Соглашение с участием Казахстана, Киргизии и Таджикистана о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Сформировался «Шанхайский форум», представляющий собой регулярный саммит «пятерки» по проблемам пограничного сотрудничества. Форум принял Декларацию о многополярном мире и формировании нового мирового порядка, которая ставила под сомнение модель однополярного мира, на котором настаивают США.

В 2001 г. в «Шанхайскую пятерку» вошел Узбекистан, а «Шанхайский форум» был преобразован в Шанхайскую организацию сотрудничества. 16 апреля 2001 г. в Москве был подписан российско-китайский Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве на 20 лет, в котором были сформулированы следующие принципы взаимоотношений:

• отказ от применения ядерного оружия первыми;
  
• ненацеливание ядерных вооруженных сил друг против друга;
  
• взаимное признание государственного единства;
  
• пакт о ненападении;
  
• отказ от вхождения в союзы и блоки, наносящие ущерб сторонам;
  
• приверженность принципам и нормам международного права;
  
• принцип невмешательства во внутренние дела суверенных государств;
  
• укрепление стратегической стабильности.
  

Эти принципы, с которыми согласились и другие страны ШОС, означали формирование на базе Организации политического союза ее участников с элементами сотрудничества в области международной безопасности. Третий пункт артикулировал поддержку России со стороны КНР в чеченском урегулировании и поддержку КНР со стороны России в проблеме тибетского сепаратизма. Значение норм международного права декларировалось на фоне вмешательства НАТО во внутренние дела Югославии. Принцип стратегической стабильности подчеркивал единство сторон по вопросу одностороннего выхода США из Договора по ПРО 1972 г. В 2002 г. в Санкт-Петербурге был принят Устав ШОС, а также создан международный антитеррористический центр в Бишкеке (Киргизия). Кроме того, в качестве наблюдателя в ШОС вошел Иран.

Запад отнесся ко всем этим событиям с подозрением, усмотрев в ШОС «российско-китайскую ось» в противовес НАТО.

Таким образом, в настоящий момент в регионе действуют две организации международной безопасности - ОДКБ и ШОС. Преимущества ШОС по сравнению с ОДКБ, как представляется, состоят в следующем:

• это не субрегиональная (как ОДКБ), а региональная структура;
  
• ШОС основана на совпадающих реальных региональных и глобальных интересах двух главных участников — России и КНР (у членов ОДКБ интересы, как правило, разные, и их измерение носит субрегиональный характер);
  
• ШОС — это продукт российско-китайского сближения (в то время как ОДКБ — продукт «цивилизованного развода» бывших советских республик, фактически продукт распада СССР);
  
• ШОС — структура новая и быстро развивающаяся (в отличие от ОДКБ, которая скорее деградирует);
  
• в отличие, например, от НАТО, ШОС не имеет «негативной исторической памяти»;
  
• ШОС — это организация именно коллективной безопасности, а не военный блок (которым продолжает оставаться НАТО);
  
• ШОС по своей природе не носит конфронтационного характера: любая попытка кого бы то ни было превратить ее в антизападную или антиамериканскую организацию заведомо обречена на провал, поскольку это противоречило бы основополагающим национальным интересам всех без исключения членов ШОС, жизненно заинтересованных в сотрудничестве с Западом и особенно с США;
  
• международная деятельность ШОС с момента ее создания была нацелена на решение вопросов международной безопасности и в первую очередь на противодействие транснациональному терроризму (НАТО — это, как очевидно, не тот случай). Не случайно, уже в 2003 году в рамках ШОС была разработана и принята Конвенция по борьбе с терроризмом, которая содержала согласованные формулировки по определению этого явления.
  

Как представляется, заложенный в ШОС потенциал пока используется далеко не полностью. Для повышения эффективности этой организации необходимо ее расширение. Действующий сегодня мораторий на расширение ШОС, как представляется, должен быть отменен. В качестве постоянных членов в ШОС могли бы войти Монголия, Индия, Пакистан, что имело бы стабилизирующее воздействие на индо-пакистанский конфликт. С учетом напряженной ситуации вокруг Ирана, переводить его из наблюдателей в постоянные члены на данном этапе было бы нецелесообразно. Нельзя также допускать попыток Ирана (а они имеют место) использовать организацию в качестве инструмента давления на Запад в своих интересах. Наблюдателями в ШОС могли бы войти Турция, Афганистан, Туркменистан, на определенном этапе — США.

Вторым направлением совершенствования ШОС могло бы стать придание организации экономического измерения. Очевидно, что без серьезной экономической базы ШОС не станет эффективной организацией региональной безопасности. В настоящий же момент все отчеты по экономическому сотрудничеству в рамках ШОС представляют собой лишь перечисление существующих двусторонних и многосторонних экономических проектов, которые развиваются без помощи ШОС.

Самой важной областью сотрудничества, без сомнения, является энергетика. КНР испытывает все большую потребность в импорте энергоресурсов, а ее соседи-члены ШОС очень богаты энергией – Россия, Иран и Туркменистан занимают, соответственно, 1, 2 и 4 место в мире по разведанным газовым запасам. Россия является вторым по величине экспортером нефти в мире, а Иран, при всех сложностях его отношений с соседними нефтедобывающими арабскими странами, является членом-основателем ОПЕК.

Китай импортировал 20 млн. тонн нефти в 1999 году. К 2010 году он может импортировать до 100 млн. тонн. К 2010 году КНР будет испытывать дефицит в 10% от его потребления пресной воды. К 2020 году Китай не сможет обеспечивать себя внутренним производством нефти, стали, алюминия, серы и других видов сырья.²²⁵ Очевидно, что для богатых природными ресурсами партнеров КНР по ШОС экономика КНР предлагает широкие возможности для экспорта. В перспективе Россия может экспортировать в КНР от 25 до 30 млрд. кубометров газа, от 15 до 18 млрд. киловатт электроэнергии со своих новых гидроэлектростанций в Сибири, и от 25 до 30 млн. тонн нефти. Россия также планирует строительство нескольких атомных электростанций в Китае. КНР обсуждает со странами ШОС (прежде всего с Казахстаном) планы строительства новых трубопроводов и совместного освоения новых месторождений.

Экономическое сотрудничество постепенно выходит за рамки лишь приграничной торговли и экспорта энергоресурсов. В сентябре 2003 года страны ШОС подписали рамочное соглашение по развитию экономического сотрудничества, а премьер Госсовета КНР Вэнь Цзябао предложил поставить в качестве стратегической цели экономического сотрудничество создание зоны свободной торговли в рамках ШОС.

Центральную ось экономического сотрудничества в рамках ШОС формируют российско-китайские связи. Россия заинтересована в участии Китая (на определенных условиях) в развитии Дальнего Востока. Россия активно экспортирует технологию в Китай, российские специалисты приглашены создавать технопарки в Харбин. Россия и Китай планируют построить мост через Амур в районе Благовещенска. Существуют проекты создания свободных экономических зон и морских портов совместного использования. Совместными усилиями Китай и Россия могут существенно расширить транспортную инфраструктуру Евразии, увеличить пропускную способность транспортных коридоров, ведущих из Европы в Азию и на Ближний Восток.

Страны постсоветской Средней Азии не только заинтересованы в расширении торговли с Китаем и привлечении китайских инвестиций, но они также проявляют интерес к успешной китайской модели социально-экономического развития. Страны ШОС в целом имеют взаимодополняющие потребности: КНР нужны энергия и сырье, они есть у соседей; России и странам Средней Азии нужны инвестиции – Китай может их предложить. Таким образом, следует полагать, что экономическое сотрудничество в рамках ШОС будет динамично развиваться и в будущем.

В то же время, существуют обстоятельства, ослабляющие перспективу расширения сотрудничества ШОС в экономической области. Во-первых, несмотря на растущее экономическое сотрудничество, объем торговли в рамках ШОМ относительно невелик. Товарооборот России и Китая в 2006 годов составил чуть менее 30 млрд. долларов. Это неплохо, но, для сравнения, товарооборот Китая с США и странами ЕЭС составляет около 200 млрд., а с Южной Кореей – 100 млрд. долларов.²²⁶ В экономическом плане КНР гораздо больше зависит от экономических связей с Западом, Японией и Кореей, чем от своей торговли внутри ШОС, и эта ситуация вряд ли быстро изменится. Более того, в долгосрочном плане Россия, видимо, не сможет удовлетворить китайские потребности в импорте технологий. Проекты строительства трубопроводов в Китай наталкиваются на требования среднеазиатскими государствами различных уступок и привилегий.

Нередко ШОС рассматривается как организация, способная стать важнейшим мировым центром политической и военной интеграции. Однако, по мнению профессора кафедры мировой политики ГУ-ВШЭ М.В.Братерского, вероятность того, что ШОС станет реальным политическим и военным противовесом Западу крайне мала.

В частности, не следует преувеличивать антиамериканский потенциал ШОС. Во-первых, ШОС все еще существенно слабее США экономически и, особенно, в военной сфере. Во-вторых, полного доверия и единства мнений между странами ШОС также не наблюдается: правящие элиты Средней Азии не готовы вернуться под полный политический контроль России (или попасть под контроль КНР); Россия испытывает определенные опасения по поводу будущего малонаселенной Восточной Сибири, граничащей с перенаселенным Китаем; КНР сотрудничает не только с Россией, но и с другими странами-соседями, и импортирует энергоносители из многих источников, не только из Средней Азии и Сибири. Следует ожидать, что в среднесрочной перспективе ШОС будет достаточно единой, чтобы противодействовать вмешательству США в регионе, однако этого единства не хватит для того, чтобы бросить Соединенным Штатам вызов в качестве альтернативного им центра силы.

Столь же маловероятной является перспектива превращения ШОС в полноценный военный блок. Во-первых, сотрудничество между странами до сих пор носит в основном политический, а не военный характер. Проводившиеся РФ и КНР совместные военные учения были призваны скорее продемонстрировать политическую близость стран, а не укрепить их военный потенциал. Во-вторых, такая перспектива пока не отвечает интересам ее участников. КНР в основном заинтересована в доступе к энергоресурсам и в сохранении политической стабильности на своих северных и западных границах, Россия же имеет военный союз со среднеазиатскими государствами в рамках ОДКБ и уже стала свидетелем его непрочности (выход и возвращение Узбекистана в ОДКБ). В сегодняшней ситуации создание военного пакта может в большей степени привязать Россию к чужому конфликту, нежели обеспечить ей групповую поддержку в решении ее собственных проблем. Пока страны ШОС не станут более взаимозависимыми, создание военного блока будет оставаться контпродуктивным.

Будущее сотрудничество двух основных держав региона, России и КНР также не гарантировано. Существует проблема демографического давления Китая на малонаселенный Дальний Восток и Восточную Сибирь – возможно, эта проблема преувеличена, но сбрасывать ее со счетов полностью нельзя. Назревает и проблема изменения баланса мощи двух стран. В то время как Россия, по сравнению с Китаем, все еще является технологически более развитой страной, эта ситуация меняется по мере развития Китая. Китай экономически уже гораздо мощнее России, в перспективе нельзя исключать того, что Китай станет мощнее России в технологической и военной сферах. Трудно сказать, как такое развитие событий скажется на отношениях двух стран, которые представляют собой основу ШОС. Существует также опасность того, что центральноазиатские страны могут захотеть сбалансировать растущее влияние КНР и России в регионе новыми партнерствами. Нечто подобное уже произошло в СНГ, нельзя исключать и возможность повторения такого сценария в ШОС.

Таким образом, хотя ШОС превосходит такие объединения как НАТО или ЕС по совокупному населению, территории и природным ресурсам, у ШОС пока нет перспективы развиться в мощное международное объединение, сравнимое с НАТО или ЕС. Основная причина такого положения дел состоит в том, что основные страны-члены имеют собственные стратегические интересы, препятствующие их плотной привязке к организации. Потенциал для военного и плотного политического объединения пока недостаточен, экономические связи продолжают оставаться весьма скромными в сравнении со связями стран ШОС с внешним миром. Существует и некоторая неопределенность, связанная с будущим изменением сравнительного веса России и Китая. Следует предположить, что ШОС продолжит развиваться по принятой сегодня схеме конкретного сотрудничества в отдельных областях, и не перерастет в плотный политический или военный союз.²²⁷

В целом следует, как представляется, смелее развивать организацию. Несмотря на стремительный рост экономической, политической, а в перспективе – и военной мощи КНР -опасения ряда российских политиков и экспертов относительно доминирования в ШОС КНР лишены оснований: все документы организации говорят о равноправии ее членов, что выгодно более слабым, так как это уравнивает их в правах с более сильными. Выход ШОС на новый этап развития поставило бы ее в ряд наиболее авторитетных международных институтов и способствовало бы продвижению российских национальных интересов в АТР.