С. В. Кортунов cовременная внешняя политика россии стратегия избирательной вовлеченности Учебное пособие
| Вид материала | Учебное пособие |
- В. В. Кортунов Культурология: учебное пособие, 1369.54kb.
- Вторая декада августа внешняя политика, 512.83kb.
- Отечественная история учебное пособие, 4963.92kb.
- Программа дисциплины "Внешняя политика современной России", 232.95kb.
- Внутренняя политика России в 1894 -1905 годах Внешняя политика, 4.07kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург, 5761.67kb.
- Проверочная работа по теме «Внешняя политика Ивана iv». Прочитайте внимательно параграф, 23.5kb.
- Учебное пособие Елфимова Ирина Федоровна банковское дело, 1633.92kb.
- История россии тема Эпоха Петра I. Внутренняя и внешняя политика России в первой четверти, 269.86kb.
- Внешняя политика России во второй половине XVIII, 89.32kb.
О механизме принятия внешнеполитических решений
1.О действовавшем порядке принятия внешнеполитических решений
в России, 1905–1917 гг.
(справка по материалам МИД России)
В истории России отсутствует пример функционирования сколько-нибудь стройной системы подготовки, принятия и реализации решений в упомянутой области. В решении этой проблемы, до настоящего времени, не были заинтересованы, в силу самой природы господствовавшего в стране политического строя, верховные правители России как в период до 1917 года, так и в послеоктябрьский – советский.
Государственно-политическая система России оставалась неизменной на протяжении нескольких столетий и представляла собой абсолютную монархию. Российский император сосредотачивал в своих руках высшую законодательную, исполнительную и судебную власть и соответственно основные внешнеполитические функции.
К началу ХХ в. внешнеполитический механизм в России свидетельствовал о развивающемся системном кризисе в стране. Этот кризис был обусловлен архаичностью самой структуры власти, ее неадекватностью происходящим в стране и в международных отношениях переменам.
После провозглашения Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. в сфере разработки внешнеполитических решений произошли определенные изменения. Тем не менее, их нельзя было назвать кардинальными, поскольку, в основном, механизм принятия внешнеполитических решении оставался прежним.
В соответствии с принятой в 1906 г. новой редакцией Основных Законов Российской Империи верховное руководство внешней политикой осталось прерогативой императора. Царь по-прежнему определял внешнеполитический курс государства, ему принадлежало право принятия решений по вопросам объявления войны, заключения мира, а также договоров с иностранными государствами. Он назначал министра иностранных дел, глав посольств и миссий за рубежом. Никаких ограничений власти монарха в этой области законом не предусматривалось.
Царь продолжал направлять внешнюю политику страны Он еженедельно принимал для доклада министра иностранных дел, лично читал все важные дипломатические донесения, следил за освещением международных дел в русской и иностранной печати. Документы для царя готовила Канцелярия министра иностранных дел, а ежедневные обзоры печати – 2-я (газетная) экспедиция, а затем Бюро печати МИД.
Царь встречался с главами зарубежных государств, принимал верительные и отзывные грамоты, утверждал инструкции русским представителям за рубежом, давал аудиенции иностранным представителям при русском дворе. При этом не существовало какого-либо специального аппарата чиновников, которые могли бы оказать содействие царю в этой работе. В результате возможности руководства внешней политикой со стороны главы государства были ослаблены, так как отсутствовал механизм контроля за исполнением царских указаний, а информация, поступавшая к императору, не обрабатывалась для облегчения и ускорения ее восприятия.
На характер внешней политики страны огромное влияние оказывал личностный фактор. Царь мог под воздействием внешних обстоятельств (например, поражение в войне с Японией) несколько ослабить контроль за международными делами, а затем вновь его активизировать, что заметно сказывалось на общей внешнеполитической линии, проводимой Россией.
Важные внешнеполитические вопросы обычно решались путем консультаций между царем и министром иностранных дел. Последний, как более подготовленный и имевший специальный аппарат в лице МИД, предлагал решения, с которыми Николай, большей частью, соглашался. Не было каких-либо совещательных органов (даже неофициальных), с которыми царь мог бы согласовывать свои внешнеполитические решения. В редких случаях по его указанию дело передавалось на коллективное обсуждение представителям заинтересованных ведомств. Однако с общим мнением, вырабатывавшимся в ходе таких обсуждений, царь мог и не считаться. Формальным ограничением полномочий российских императоров во внешних сношениях являлась обязательная подпись (так называемая «скрепа», вторая подпись после царской) министра или другого указанного в законе лица под международными договорами России или другими важными внешнеполитическими документами. Только вторая подпись придавала международным актам законную силу. Однако право второй подписи имел любой министр (не обязательно руководитель внешнеполитического ведомства), что практически оставляло за царем неограниченную власть в этой сфере государственной деятельности.
Важнейшим центром подготовки внешнеполитических решений и принятия дипломатических мер по их осуществлению было Министерство иностранных дел. «Мозговой центр» МИД – Совет министерства,– состоял из министра (председатель), товарищей министра, непременного члена Совета и других, назначаемых каждый раз особым высочайшим повелением высших чиновников, руководителей подразделений министерства. В случае отсутствия министра его должен был заменить на посту председателя Совета один из его товарищей, а в случае их отсутствия старший из членов Совета. Рассмотрению Совета подлежали все дела, которые министр признавал нужным предложить на обсуждение. Никакого специального аналитического центра в МИД не существовало.
Помимо МИД, определенную роль в выработке международного курса России играли морское и военное министерства. Их позиция была важна не столько при постановке задач, сколько при оценке возможностей для их решения. При определении экономических возможностей государства сходную роль играло министерство финансов, а впоследствии – также министерство торговли и промышленности. Следует учитывать, что все эти ведомства имели представителей за рубежом.
Координацию деятельности различных ведомств, помимо особых совещаний министров, с 1906 г. осуществлял Совет министров, ответственный только перед императором. На его рассмотрение по указанию царя или по инициативе главы МИД могли выноситься внешнеполитические вопросы. На еженедельных заседаниях Совета министров должен был присутствовать министр иностранных дел или представитель МИД, который, при необходимости, освещал точку зрения дипломатического ведомства по обсуждавшимся проблемам. Инициатором созыва особых совещаний, в том числе по вопросам внешней политики, мог также выступить Председатель Совета министров.
Но и в данном случае важную роль продолжал играть личностный фактор. То, как складывались личные отношения императора и председателя Совета министров, зачастую определяло характер принимаемых решений.
Совет государственной обороны (функционировал в 1905–1909 гг.) также способствовал согласованию взглядов военного, морского министерств и МИД на вопросы внешней политики.
Представительные учреждения России – Государственная Дума и Государственный Совет – были лишены каких-либо внешнеполитических полномочий. На рассмотрение последнего, формально, должны были выноситься различные вопросы внешних сношений России, но это могло и не делаться, так как прерогативы их решения принадлежали исключительно императору. Однако именно этим органам принадлежало право утверждать бюджет, в том числе ежегодные ассигнования на деятельность МИД. Повышение расходов необходимо было обосновывать, что побуждало руководство министерства искать взаимопонимания с Думой. Несколько раз министры иностранных дел, с разрешения царя, выступали в Думе с разъяснениями при утверждении ведомственного бюджета, а также в тех случаях, когда требовалось мобилизовать общественное мнение на поддержку правительственного курса в международных делах. Это давало русским парламентариям возможность высказываться по внешнеполитическим вопросам, хотя инициатива «парламентского диалога» всегда принадлежала правительству. В некоторых случаях делегации Государственной Думы и Государственного Совета посещали Францию и Англию с целью поддержки правительственной политики (по сути, императора).
После избрания в 1907 г. Третьей Государственной Думы министр иностранных дел А.П. Извольский привлек ее к участию во внешнеполитическом процессе с «совещательным» голосом, активно добиваясь установления взаимопонимания с представленными в ней политическими силами, в то же время решительно пресекая попытки членов Думы развернуть дебаты по вопросам внешней политики и выступать с запросами.
Таким образом, механизм принятия внешнеполитических решений в Российской Империи страдал рядом существенных недостатков. Роль императора и министра иностранных дел была гипертрофированна. Чрезмерная централизация осуществлялась в ущерб координации и коллегиальности. Отсутствовал постоянный властный орган согласования действий министерств и ведомств, соприкасавшихся с внешней политикой. Его функции, в той или иной степени, выполняли различные учреждения, а их рекомендации, во всех случаях, поступали к царю и могли быть им полностью проигнорированы. Законодательные учреждения реально не располагали возможностями контроля над внешнеполитическим ведомством. Аналитические центры военного и морского министерств (генеральные штабы) функционировали без тесной связи между собой и МИД.
Помимо царя и министров, существенную роль в принятии и осуществлении важных решений в сфере международных отношений играли высокопоставленные дипломаты, особенно представители России при великих державах. Кадровая проблема усугублялась тем, что многие послы располагали высокими связями при дворе, и сменить их на посту было практически невозможно.
Неоднократные попытки реформировать систему принятия внешнеполитических решений в Российской империи, придать ей большую гибкость и оперативность, делались вплоть до начала Первой мировой войны (буквально перед самой войной был расширен комплекс задач МИД, разграничены полномочия его подразделений, повышено внимание к изучению общественного мнения), после чего были практически прекращены. Не произошло каких-то существенных изменений и в результате Февральской буржуазной революции, за исключением того, что деятельность МИД была еще более скована теперь уже Петроградским Советом рабочих депутатов, с которым приходилось считаться, и в отношениях с которым у МИД постоянно возникали конфликты.
Природа этих конфликтов состояла в принципиально различных взглядах Петроградского Совета и Временного правительства на ведение войны, поддержание союзнических отношений и роль внешней политики в общей системе управления государством. В связи с этим какие-либо реформы механизма принятия внешнеполитических решений стали изначально невозможны.
2.Об опыте координации в СССР деятельности государства
по международным аспектам безопасности
(по материалам печати и воспоминаниям участников)
Основным фактором, определявшим содержание и непосредственное предназначение механизма принятия и реализации решений в сфере международных аспектов безопасности в советский период истории страны, было наличие межблокового противостояния по линии Восток-Запад и в первую очередь военно-политического противоборства между Советским Союзом и Соединенными Штатами.
Пройдя длительный путь балансирования на грани войны (ядерной со всеми возможными последствиями) и мира, руководство СССР и США пришло в конце 60-ых годов к необходимости проведения политики, предусматривающей взаимное ограничение и сокращение стратегических ядерных вооружений. Небезынтересно отметить в контексте темы, разрабатываемой в докладе, что ни один из советских руководителей тех времен, не брал на себя единоличное бремя ответственности за возможные негативные последствия для безопасности страны в результате переговоров по разоружению.
В эту сложную работу были включены многие ведомства, ответственные за обеспечение обороноспособности страны. К их числу в Советском Союзе относились: ЦК КПСС, Министерство обороны СССР, МИД СССР, КГБ СССР, Комиссия Президиума Совмина СССР по военно-промышленным вопросам. В этих ведомствах порой формировались различные подходы к вопросам, обсуждавшимся на переговорах, что требовало гармонизации и межведомственного согласования с целью выработки единой переговорной позиции СССР.
Уже в период советско-американских переговоров по ограничению стратегических вооружений (ОСВ-1), т. е. с конца 60-х годов, в СССР имелся эффективный механизм подготовки и принятия решений в области контроля над вооружениями. Он просуществовал более двадцати лет, охватил весь переговорный разоруженческий процесс и, по сути, сыграл несомненно позитивную роль в завершении «холодной войны» и межблокового противостояния.
В конце 1969 г. в соответствии с постановлением Политбюро ЦК КПСС была образована Комиссия Политбюро по наблюдению за переговорами по ограничению стратегических вооружений. В ее состав вошли: Секретарь ЦК КПСС по оборонным вопросам – Председатель Комиссии, Министр обороны, Министр иностранных дел, Председатель КГБ, Председатель Комиссии Президиума Совмина по военно-промышленным вопросам и Президент Академии наук.
С 1970 года Комиссия включала представителей пяти структур (из нее как бы «выпал» Президент Академии наук): ЦК КПСС, МИД, Минобороны, КГБ, ВПК. Тем самым сформировалась, так называемая, «Большая пятерка», которая «вписалась» в структуру высших партийных и государственных органов СССР. Она направляла в Политбюро ЦК КПСС доклады по вопросам переговоров в сфере разоружения и собственные предложения к ним.
Вопросы, стоявшие в повестке дня «Большой пятерки», обсуждались членами Комиссии и в более узком составе.
Однако Комиссия утверждала общеполитические, а не военно-технические параметры директив (указаний) для советских представителей на переговорах.
По мере усложнения технического содержания переговоров стало необходимым создание нового звена в механизме выработки решений по вопросам разоружения. Это привело к созданию в 1974 г. межведомственной рабочей группы на уровне экспертов, так называемой «Малой пятерки», которая просуществовала до конца 1991 года.
Формат «Малой пятерки» позволял оперативно рассматривать сложные вопросы. Итоги работы представлялись непосредственно руководителям ведомств – членам «Большой пятерки». В свою очередь, руководитель ведомства имел возможность оперативно согласовать с остальными участниками «Большой пятерки» свою позицию и, в случае их согласия, оформить ее уже в качестве решения Комиссии Политбюро.
Во многом, благодаря этому механизму принятия и реализации решений на важнейших направлениях международной политики, СССР добился значительных успехов в сфере ограничения ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения. Этот механизм позволил нейтрализовать активные силы в лице ряда политиков и военных, которые выступали против разоружения.
Позитивные последствия имело и вовлечение ключевых государственных структур в переговорный процесс, поскольку способствовало осознанию крупными политическими и военными руководителями необходимости достижения компромисса с партнерами по переговорам. В свою очередь, это отразилось на итогах переговоров позволило в ряде случаев избавиться от целых классов вооружений, и, тем самым, как сэкономить финансовые средства, так и ослабить напряженность в военно-политических отношениях по линии Восток-Запад.
В конце 1990 года «Большая пятерка» была преобразована в Комиссию по переговорам о сокращении вооружений и безопасности при Совете Обороны При Президенте СССР.
Опыт функционирования в советский период истории страны механизма выработки решений в сфере разоружения весьма убедительно свидетельствует в пользу создания более широкого, не ограничивающегося проблемами разоружения, порядка по разработке политики страны на международном направлении.
3.О зарубежном опыте по координации государством международной деятельности
(на примере США)
Разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности (СНБ) под непосредственным руководством президента Соединенных Штатов.
Ядро СНБ – высшего органа страны, формирующего ее внешнюю политику, – составляют президент, государственный секретарь, советник президента по национальной безопасности, министр обороны, Председатель объединенного комитета начальников штабов и директор Центрального разведывательного управления, который снабжает участников этой группы текущей и аналитической информацией о событиях в мире.
Государственный секретарь через свой аппарат осуществляет руководство повседневной внешнеполитической деятельностью и решает оперативные вопросы внешней политики в качестве главного советника президента по вопросам внешней политики.
Что касается стратегических, концептуальных, наиболее важных стратегических вопросов внешней политики и национальной безопасности, то их проработка возложена на СНБ.
Сравнительно малочисленный аппарат СНБ (порядка 40 человек) возглавляет советник президента по национальной безопасности.
Аппарат, будучи рабочим органом СНБ, по инициативе советника президента и после ее одобрения президентом формирует различные межведомственные комиссии (группы), действующие на постоянной или временной основе, в целях выработки согласованных решений по ключевым вопросам внешней политики и национальной безопасности страны, а также подготовки директив делегациям США на многосторонних и двусторонних переговорах и конференциях.
В работе комиссий участвуют высокопоставленные представители аппарата СНБ, государственного департамента, министерства обороны, комитета начальников штабов и разведывательного сообщества (ЦРУ, РУМО, АНБ, Управления разведки и исследований Госдепа и др.), где имеются соответствующие отделы, укомплектованные высококвалифицированными специалистами. Особое внимание уделяется согласованию через механизм СНБ позиций государственного департамента и министерства обороны.
Советник президента по национальной безопасности является центральной фигурой всего механизма разработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности. Советник назначается президентом из числа наиболее авторитетных специалистов в этой области. Он имеет непосредственный доступ к президенту для доклада по любому из этих вопросов и представления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообразного решения.
Однако возглавляет межведомственные комиссии СНБ не советник президента по национальной безопасности, а руководитель того или иного ведомства. В случае необходимости выработки согласованного решения по, вопросу о военной безопасности действует комиссия под председательством министра обороны; по вопросу «чисто» внешней политики – под руководством государственного секретаря; по вопросу о разведдеятельности под началом директора ЦРУ и т. д. Руководители других ведомств участвуют в обсуждении на равноправной основе, оказывая всемерную помощь председателю комиссии, что не исключает возникновения различных точек зрения и острых разногласий между отдельными членами комиссии.
Процесс межведомственного согласования в комиссиях СНБ, как правило, доводится до выработки консенсусной позиции и лишь в крайнем случае – до двух (но не более) альтернативных вариантов решения. В последнем случае советник президента по национальной безопасности докладывает ему оба варианта со своей личной рекомендацией принять какой-либо из них. Окончательное решение принимает президент.
По наиболее важным внешнеполитическим вопросам президент сам проводит заседания СНБ, чтобы самому учесть информацию и мнения всех ведомств, вовлеченных в выработку решения по обсуждаемому вопросу. Примерами такого рода «коллегиальной» работы СНБ является выработка и принятие решений в дни Карибского кризиса (1962 г.), во время операции «Буря в пустыне» (1991 г.), антитеррористической операции в Афганистане (2001–2002 гг.) и др.
Члены СНБ стараются не руководствоваться личными эмоциями при решении проблем, затрагивающих интересы страны. Кроме того, общим правилом, которое они неукоснительно соблюдают, является сохранение конфиденциальности при обсуждении этих проблем.
Представители конгресса не входят в СНБ. Вообще законодательная ветвь власти в США непосредственно не составляет часть механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Однако, конгресс серьезно влияет на этот процесс косвенным образом: через бюджетную политику; организацию различных слушаний, «в порядке надзора», с участием представителей исполнительной власти; запросы в органы этой власти; ратификацию международных соглашений и договоров; консультации с президентом, госсекретарем, министром обороны, советником президента по национальной безопасности; утверждение назначений на должности послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства и т. д.
Отношения двух ветвей власти строятся на основах взаимного уважения и взаимопомощи. В органах исполнительной власти постоянно держат во внимании то, как наилучшим образом проинформировать конгресс о работе этих органов, получить мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшей работе.
В процессе формирования внешней политики, в особенности, когда поставлены под угрозу жизненно важные интересы США, важно, как полагают американцы, добиваться согласия между обеими политическими партиями страны. Во всяком случае все споры и разногласия между ними, как они убеждены, должны прекращаться на границе США. Это означает, что президент должен на двухпартийной основе выслушать и принять во внимание взгляды всех сторон внутри страны. Но после принятия им окончательного решения относительно того, какие шаги наилучшим образом отвечают национальным интересам США применительно к конкретному вопросу, его обсуждение может продолжаться внутри страны, но не должно выноситься за границу.
Американцы считают, что когда они выезжают за рубеж и используют свой статус временно находящихся за пределами своей страны в качестве платформы для выступлений против тех или иных решений, принятых на родине, они переступают черту дозволенного, наносят ущерб национальным интересам страны. Считается необходимым показывать иностранцам, что Америка единым фронтом выступает в поддержку важнейших внешнеполитических решений президента и основных методов их претворения в жизнь. Даже при наличии определенных внутренних разногласий, полагают американцы, нельзя терять национальную перспективу.
Особое внимание исполнительными органами власти, имеющими отношение к формированию внешней политики, уделяется работе со средствами массовой информации (CMH). Считается, что внешняя политика может быть эффективной лишь при наличии поддержки стороны общественного мнения страны, на которое сильное воздействие оказывают СМИ. Никто не стремится сделать СМИ рупором правительства, но считается, что они, по крайне мере, должны знать и понимать позицию правительства и правильно освещать ее. Исходя из этого, органы исполнительной власти налаживают регулярный процесс проведения брифингов для СМИ.
Наконец, важную роль в формировании внешней политики США играют правительственные и неправительственные аналитические центры. Они выполняют три главные функции.
Во-первых, проводят углубленные исследования по внешнеполитическим проблемам концептуального и стратегического характера.
Во-вторых, организуют конференции, семинары и круглые столы по этим проблемам, на которых они сводят вместе людей с разными взглядами и функциями в общем внешнеполитическом процессе США – как чиновников, так и независимых экспертов, а также представителей конгресса и администрации, что способствует выполнению важной задачи – формированию по важнейшим вопросам внешней политики двухпартийного подхода. Это, в свою очередь, решающим образом влияет на эффективность внешней политики США.
В-третьих, аналитические центры служат важным кадровым источником талантливых людей для работы в администрации и в аппарате конгресса и одновременно прибежищем уходящих в отставку сотрудников правительства, которые хотят по-прежнему заниматься внешней политикой, влиять на ее формирование и обогащать исследовательские проекты своим опытом, приобретенным на государственной службе.
Такой приток и отток официальных лиц, нередко меняющихся постами со своими коллегами из аналитических центров, представляет собой важнейший элемент внедрения во власть новых идей. Немногие люди в США вырастают до высших должностей в сфере внешней политики и национальной безопасности, не пройдя и не накопив предварительно опыт в области неформальной аналитической работы.